Концепция управления региональным развитием: интеграционный подход Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

со ^

О ^

I- ИГ

* <

Ш о.

гД ш

ш □;[

> ш

Ш 0

к *

=Е °

« I

сЕ о

и. 2

А. А. Огарков,

кандидат экономических наук, доцент кафедры социологии и управления, заместитель декана по воспитательной и научной работе факультета государственного и муниципального управления Волгоградской академии государственной службы

редставляется целесообразным высказать следующее утверждение: стратегическая будущность и социально-экономическая безопасность региона зависят от формирования качественной, комплексной, стратегически нацеленной и выверенной модели управления. Представляется, что новый вектор движения России с особой остротой диктует необходимость региональной реструктуризации и формирования системы эффективного управления на всех уровнях регионального хозяйствования. От решения этих задач зависит вступление управляемой российской экономики в сложный и противоречивый мир рыночных отношений.

Концепция управления региональным развитием: интеграционный подход

Искомую основу реформирования и строительства должны составить новая экономическая парадигма и опыт ведущих индустриальных стран мира.

Необходимость формирования в России собственной модели социально-экономического развития связана с тем, что современные реалии предъявляют требования не только к национальным экономикам, но и ко всему мировому хозяйству в целом. На первый план выдвигаются проблема гуманизации, усиление ее направленности на сохранение и развитие человека как личности в процессе труда и проблема эффективного использования всех видов производственных ресурсов.

Кроме того, актуализируется необходимость учета макроэкономических реалий, состоящих в том, что Российская Федерация в целом и отдельные регионы в ее составе столкнулись с процессами мировой глобализации (и мирового протекционизма), при которых любой внешний рынок одновременно является чужим рынком и представляет собой поле деятельности целого союза или объединения государств. Постоянно растущая внешняя совокупная экономическая мощь формирует инерционный потенциал в каждом из российских регионов. Интеграционная стадия экономического сотрудничества становится важнейшей характеристикой как межрегиональных, так и межгосударственных взаимоотношений.

Процесс формирования модели управления регионом в рыночных условиях в настоящий период объективно должен учитывать два момента. Во-первых, любой российский регион является составной и активной частью геопространства, задающего общее направление и принципы становления и развития (безусловно, с учетом исторических, эколого-территориальных, социально-духовных и производственных интересов и особенностей). Во-вторых, необходимо выбрать и признать в качестве наиболее адекват-

УДК 332.1

ной российским реалиям одну из практически апробированных и теоретически конкретизированных моделей управления [1, с. 102]. В соответствии с этим любая модель управления регионом в рыночных условиях должна:

• соответствовать характеру и уровню развития общественного производства как в регионах, так и в стране;

• отражать и наиболее полно реализовать цели развития управляемой социально-экономической системы;

• интегрировать в общественное поведение различные субъектные интересы всех участников хозяйственного процесса;

• выражать все стоимостные категории производства в денежных формах как экономических формах воспроизводственного процесса;

• оптимизировать комбинацию факторов регионального производства и обеспечивать эффективность их использования во всех фазах общественного воспроизводства;

• обеспечивать высокую мотивацию работников и их ориентирование на высокоэффективный труд [2, с. 87, 89].

Для решения принципиальных проблем комплексного социально-экономического развития российских регионов каждый из них должен сделать собственный стратегический выбор: без этого невозможны реализация серьезных мер в сферах управления производственными циклами, государственным и муниципальным имуществом, хозяйственными комплексами, осуществление международных контактов, проведение активной социальной политики и пр. Задержка с принятием решения о стратегическом выборе региона, как правило, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств, что, в свою очередь, способствует снижению качества жизни населения.

Таким образом, основополагающей целью регионального развития

«Матрешка»

«Елочка»

Принципы управления укрупненными структурами («матрешечный» и «елочный»): 1 — федеральный менеджмент; 2 — региональный менеджмент; 3 — территориальный менеджмент; 4 — муниципальный менеджмент

становится обеспечение высокого и качественного уровня жизни населения. Данная цель носит универсальный характер для всех уровней управления в Российской Федерации.

Нам представляется, что признание развития человека (как идеи) в качестве цели — знаковое явление в региональном развитии. Прежде всего, оно предполагает необходимость переоценки парадигмы общественного прогресса, что не может произойти в течение короткого времени. Предстоит преодолеть как минимум две крайне негативные традиции:

• бюрократическое отношение к человеку, характерное для работы властей всех уровней, которое, в частности, воплощается в стремление подменить функциональное содержание власти как средства социального управления, решения проблем общества и отдельных людей его чиновничьей интерпретацией, в рамках которой главное значение приобретают не цели управления, а являющаяся монополией чиновников технология, формирующая в сознании последних деформированное представление о собственной значимости и месте в обществе;

• пассивность самих граждан, в большинстве своем привыкших смотреть на государство как на покровителя и благодетеля и отрицающих возможность собственного активного участия в управлении регионом и всей страной («от нас ничего не зависит», «что мы можем», «все равно будет не по нашему» и пр.). Регион должен сам определить

траекторию своего перспективного развития, исходя в первую очередь из специфики собственного социально-экономического потенциала.

Невозможно оценивать эффективность системы регионального управления без четко обозначенной цели, которая должна отражать специфику регионального развития в отличие от федерального и муниципального уровней. Конкретным примером может служить план действий, которые создают и поддерживают конкурентные преимущества региона в течение длительного времени.

Единство основополагающих целей развития не должно исключать специфические особенности (федеральные, региональные, муниципальные), делающие эти цели присущими только тому или иному уровню государственного устройства и потому модифицирующие их в сугубо специальное явление. Специфика цели социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований обусловлена той ролью и местом, которые определяют функциональные особенности данных территориально-административных образований в жизни общества. Отсутствие такой специфики и ничем не обусловленная унификация общей цели для всех уровней системы государственного управления весьма опасны, поскольку обусловливают «матре-шечный» принцип управления (вместо «елочного») социально-экономическим развитием укрупненных структур общества (рисунок), когда за рост благосостояния населения отвечают все, а иными словами — никто [3, с. 61].

Проблема стратегического выбора региона исключительно сложна и требует учета множества факторов. По существу, это всегда комплексное политико-социально-экономическое решение. Попытки «обмануть» экономику не могут привести к успеху. Поэтому политические решения волевого характера,

связанные, например, с пересмотром функций региона и не подкрепленные комплексным анализом стартовых условий и исходных предпосылок его социально-экономического развития, всесторонним маркетингом региона, способны только усилить негативные тенденции его развития, еще более усугубить сложившиеся структурные диспропорции в экономике и социальной сфере.

Развитие регионов, необходимость их реструктуризации, представляющие собой момент реализации общегосударственной стратегии управления, предполагают не просто упорядочение отдельных звеньев и свойств организованной региональной системы, но и внедрение в эту систему новых рыночных элементов с одновременной ликвидацией старых административных звеньев. Очевидно, что концептуальные перемены в управлении регионом должны инициироваться, с одной стороны, региональными элитами (внутренний потенциал) с ориентацией на поиск внутрирегиональных резервов, с другой — государством (внешний потенциал).

Следует отметить, что функционирование и развитие региональных социально-экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Как показывает мировой опыт и отечественная практика, невмешательство государства в экономические процессы порождает множество противоречий, ведет к значительному снижению устойчивости регионального экономического развития и росту социальной напряженности. Следовательно, механизм рынка необходимо дополнять инструментами, компенсирующими его недостатки в интересах всего общества. Поэтому дальнейшее развитие реформ в регионах не только зависит от осознания и реализации региональными структурами управления своей основной функции по пространственной организации и управлению процессами функционирования и развития систем жизнедеятельности населения региона, но и требует определенных компромиссов между либерализацией и восстановлением инструментов государственного регулирования как рынка, так и социальной сферы.

Известно, что управление региональным развитием как общегосударственная функция сформировалось в период индустриализации.

О х

н- и

^ с

Ш о_

^ ш ш ^

>> ш ° ©

с " о_ о О

™ ;Е В этот период в мировой экономи-£ ^ ческой науке складывается само по-^ нятие «развитие»: целенаправлен-^ ^ ная и последовательная деятель° © ность людей по расширению поля 2>х реализации своих способностей. ^ 2 Социальные трансформации, обус-

^ ловленные рядом объективных факт ^

т ^ торов, связанных с естественными

< о

сс о территориально-географическими,

ш сь природно-климатическими, ресурс-

^ ными, экономическими, демосо-

ш

^ циальными особенностями регионов

со

< и социальными противоречиями, с= происходили с разной скоростью и

глубиной, что вызвало расхождение циклов территориального развития и рассогласованность во времени темпов самих социально-экономических трансформаций на разных территориях, в том числе и внутрирегиональных.

В связи с этим в число обязанностей структур государственного управления входит «обязанность осуществлять региональное развитие как задание темпов социальных трансформаций на разных территориях» [4]. Это утверждение, сделанное в отношении федерального уровня, представляется, по нашему мнению, справедливым и для внутрирегионального. Например, управляющее воздействие властных структур может проявляться, когда региональные органы управления задают определенные индикаторы темпов социально-экономических трансформаций для каждого типа административно-территориального образования в регионе или для отдельных территорий, чтобы придать сбалансированность их развитию.

Специфичен объект регионального управления, в качестве которого прежде всего выступает территория, регион или район, т. е. административно-пространственная среда жизнедеятельности людей, развитие которой должно обеспечиваться не любой ценой, а рациональным, экономным использованием всех видов территориальных ресурсов. Региональный менеджмент как часть государственного управления регулирует управление процессом воспроизводства территорий в их основных формах проявления: природно-ресурсный блок, производственно-хозяйственный, бюджетно-финансовый и экологический [5, с. 73].

Очевидно, что сложноструктур-ная и многообразная региональная система не может управляться с помощью однотипного набора механизмов, ибо в этом случае регио-

нальное управление сводится лишь к составлению комплексного плана (концепции) социально-экономического развития территории, представляющего собой набор разрозненных, часто несбалансированных между собой решений, принимаемых различными структурами управления.

Современные реалии требуют перенесения на уровень регионального менеджмента принципов организации и методов управления, испытанных и оправдавших себя в деловом мире, что превращает администрацию региона в организацию (инновационного типа) по оказанию различных социально-экономических услуг.

Основной силой развития и экономического роста в регионах выступает предприимчивость. Очевидно, что создание новой системы регионального управления требует, чтобы органы власти сформировали адекватные современным рыночным условиям подходы к регулированию регионального развития и экономического роста. Если исходить из концепции регионального развития на основе стимулирования экономической активности в регионе с учетом значительного разнообразия российского экономического «ландшафта», то основной задачей государственного управления должно стать формирование баланса сил развития в каждом отдельно взятом регионе. С одной стороны, следует создавать условия для развития хозяйственной активности населения региона, а с другой — компенсировать недостаток этой активности на данной территории.

В современной мировой практике содержание понятия «экономический рост» наполнено представлением о нем как об улучшении качества жизни людей и характерной чертой действий государства становится отказ от идеологии выравнивания индустриального развития регионов в пользу выравнивания качества жизни населения и объема предоставления им определенной совокупности общественных благ со стороны государства. Это создает условия не только для экономического роста в регионах, но и для изменения качественных характеристик региональных хозяйственных систем. Соответственно, меняется содержание компенсационных мер государства по возмещению недостатка территориальной активности населения. Одновременно центр тяжести деятельности государства

переносится в сферу создания условий для развития региональной предприимчивости и стимулирования деловой активности. Если в предшествующий период такая цель достигалась за счет механического перемещения в регионы ресурсов индустриального развития, то теперь основной упор должен делаться на поощрение предприимчивости, экономической инициативы, активности региональных субъектов хозяйствования. Естественно-культурные тренды развития становятся все более значимыми по сравнению с искусственной модернизацией со стороны государства. Соответственно этому меняется роль государства в управлении региональным развитием и соотношение административных и рыночных ресурсов.

В Концепции перехода РФ к устойчивому развитию названы основные показатели качества жизни: продолжительность жизни человека (ожидаемая и фактическая), состояние его здоровья, отклонения от нормативов состояния окружающей среды, уровень знаний, доход (на душу населения), уровень занятости, степень реализации прав человека.

Приведем один из вариантов адаптации данных показателей к условиям и структурам регионального управления, их использования в оценке эффективности политической стратегии управления развитием административно-территориальными образованиями и их основными субъектами:

• уровень качества и продолжительность жизни поколений (фактически достигнутая и ожидаемая при рождении);

• уровень валового внутреннего продукта на душу населения (фактический — намечаемый);

• уровень и доступность образования (факт — ориентиры);

• коэффициент бремени болезней населения (оценка природных, социальных и техногенных причин болезней, утраты трудоспособности и преждевременной смерти; оценка эффективности и доступности здравоохранения; риски профзаболеваний, генетических угроз и др.);

• учет соотношения коэффициентов природной и экологической ренты территории в валовом национальном (ВВП), региональном (ВРП) и муниципальном (ВМП) продукте;

• налоговое бремя территории: достижение разумного уровня

расходов на содержание институтов власти и управления (в ВВП территории, бюджете страны и регионов, в душевых доходах населения и субъектов хозяйства); принципы распределения бремени налогов и структура бюджетного обеспечения должны учитывать уровни ответственности (полномочий) за обеспечение безопасности и устойчивого развития территории: налоги федеральные, областные, местные [6, с. 22].

И хотя территориальный учет индикаторов устойчивого развития, его основных факторов и показателей сам по себе не является гарантией достижения определенного уровня качества жизни людей, именно он помогает и даже заставляет органы власти и субъекты хозяйственной деятельности в регионах осознавать собственные интересы (выгоды) с точки зрения устойчивого развития государства. Это очень важно для признания ответственности и обязанности граждан перед нынешними и будущими поколениями за соблюдение равных прав и возможностей, развитие которых включает учет приоритетов социальной справедливости, экономического благополучия и экологической безопасности.

В связи с новым походом к региональному менеджменту подлежат изменению и «профессиональные требования» к руководителю администрации региона. Не случайно получило распространение понятие «менеджер региона», непривычное для традиционного в нашей стране представления о главе администрации.

Современные руководители исполнительной власти регионального уровня должны быть: экономическими стратегами; лидерами местного сообщества, обеспечивающими консенсус и поддержку, необходимые для разработки и осуществления стратегии; представителями интересов своего региона при решении проблем, находящихся вне компетенции региональной администрации; менеджерами ключевых экономических функций государственной власти в регионе, способными принимать важные региональные управленческие решения.

Для эффективного анализа качественного состава кадров управления и правильной организации работы с различными его группами

первостепенное значение имеет регулярная оценка деятельности и личностно-деловых качеств управленческих работников.

В новых условиях повышаются требовательность к качеству работы руководителей, специалистов и служащих, а также их ответственность за порученное дело. С уверенностью можно констатировать, что класс менеджеров в настоящее время является ведущим в обществе и от него в конечном итоге зависят все реформы России. Поэтому так много внимания должно быть уделено управленческим кадрам, качеству управленческих решений и эффективности управленческой деятельности.

Необходимость кардинального изменения отношения к сфере управления стимулирует поиск прогрессивных подходов к оценке профессиональной компетентности менеджеров. Для России это новая проблема, которую необходимо решать, адаптируя к нашим условиям международный опыт оценки управленческих кадров.

Полагаем, что для нашей страны наиболее применимы национальные квалификационные стандарты, разработанные в Великобритании (ЫУО). Под управленческой компетентностью понимаются глубина и характер осведомленности специалиста в управленческой деятельности, а также способность к эффективной реализации на практике своей профессиональной квалификации и опыта.

Стандарты компетентности менеджера представляют собой модель комплекса знаний и навыков, управленческого репертуара, необходимого и достаточного для безусловного и успешного исполнения менеджерами конкретных ролей и задач, предписываемых им для исполнения, в соответствии с требованиями, предъявляемыми к заданному уровню управленческой компетентности [7, с. 4-5].

В современных условиях административно-территориальным образованиям требуется высокая мобильность, способность быстро и эффективно реагировать на изменения, происходящие как на феде-ральном,так и внутрирегиональном уровнях, сохраняя при этом высокую эффективность принимаемых управленческих решений.

Очевидно, что субъекты Федерации пока что мало задействованы в разработке систем управления, способных соответствовать новому, более высокому уровню решения

задач как по своей значимости, опе- ™ ;Е

ративности исполнения, так и по £ ^

информационной обеспеченности. ^ ^

Для оперативного решения уп- ^ ^

равленческих задач руководителям ° © требуется такой инструментарий,

который бы позволил координиро- ^ 2

вать работу всех секторов народно- ^

го хозяйства как по их техноло- т ^

< °

гической специализации, так и по ^ о формам собственности, а также га- ^ ^ рантировать прочную основу для их ^ перманентного развития и последу- ^ ющих преобразований. <

Необходимым элементом управ- с= ления должна быть система поддержки принятия решений, включающая в себя такие взаимосвязанные элементы, как информационная база, прогнозно-аналитические методы и подготовка лиц, способных принимать решения. Нужно отметить, что в последние годы в органах государственного управления на всех его уровнях затрачиваются значительные финансовые и трудовые ресурсы на создание и использование современных информационных технологий. Определенные результаты в этой сфере достигнуты, однако до сих пор отсутствует единая политика информатизации, создаются многочисленные дублирующие информационные ресурсы.

Современное функционирование региональных социально-экономических систем характеризуется значительным усилением взаимосвязанности их элементов и подсистем, в то время как в предшествующий период в административно-командной системе внутренние связи региона были значительно слабее внешних. При этом основные социально-экономические характеристики региона определялись государственным планированием и общенародными интересами, а не внутренними потребностями системы жизнеобеспечения населения данной территории.

Таким образом, интегрированная система регионального управления функционально (в первом приближении) может состоять из следующих блоков-подсистем: руководитель региона; моделирование системы управления регионом; финансово-бюджетная деятельность региона; проектно-прогноз-ная сфера; природно-экологическая сфера; механизмы и методы управления и регулирования регионом.

В соответствии с изменениями сущности и силы связей между элементами региональной системы и внешней средой и с упразднением государственной отраслевой систе-

™ ;Е мы управления обостряется необ-^ ^ ходимость формирования новых ^ партнерских отношений между ре-^ гиональными структурами управления и муниципалитетами, меж-2>х ду муниципалитетами и хозяйству-^ 2 ющими субъектами, а также между региональными структурами управления и хозяйствующими субъек-с^о тами. В новых условиях развития ш сь экономики меняется содержание регулирующей и стимулирующей ^ функции регионального управления. < Интегрированная система регио-с= нального управления, с одной стороны, позволяет региональным органам государственной власти поощрять предпринимательство любой формы и любого объема деятельности, а с другой — вынуждена формировать механизм взаимодействия с хозяйствующими субъектами всех форм деятельности. Причем исходя из опыта развитых стран это взаимодействие в рыночных условиях должно строиться на взаимовыгодных отношениях юридически равноправных партнеров.

Интегрирующий процесс формирования системы управления социально-экономическим развитием региона позволяет, на наш взгляд, реализовать концепцию «потребительского подхода к оценке качества деятельности госадминистрации». В большинстве развитых стран эта концепция получила довольно широкое распространение, но в отечественных условиях она только начинает проникать во взаимоотношения между государством, с одной стороны, и населением и деловым сообществом — с другой.

Сущность этой концепции заключается в том, что государство можно рассматривать как большую корпорацию на специфическом рынке государственных услуг (а регион как квазикорпорацию [8, с. 83]). В основе потребительского подхода к оценке качества деятельности госадминистрации лежит представление о государстве как производителе конкретного вида продукции, т. е. государственных услуг. При этом региональное сообщество и отдельные его группы выступают потребителями этих услуг, которые можно условно разделить на три группы: управленческие (регулирующие), охранительные и производительные.

Особенно велико значение управленческих услуг, которые определяют эффективность функционирования хозяйствующих субъектов, а следовательно, и уровень разви-

тия экономики региона. Деловое сообщество нуждается в государстве как в рыночном регуляторе, производителе инфраструктуры, инвесторе, спонсоре и т. д. В других сферах необходимость присутствия государства определяется степенью неспособности рынка регулировать эти сферы.

Практика подтверждает результативность использования системы индикаторов и индикативного управления как метода управления социально-экономическим развитием регионов. Данная система, по нашему мнению, предоставляет государству возможность рационально, не подавляя инициативы экономических субъектов и территорий, способствовать повышению эффективности их деятельности, переходу от выживания к стабильному росту. Политика правительства в этом плане строится на поддержании экономически самодостаточных товаропроизводителей и тех, кто сумел доказать свою управленческую и экономическую состоятельность.

В то же время индикативное управление требует дальнейшего совершенствования по следующим основным направлениям:

• использование системного подхода в разработке технологии функционирования управляющего комплекса, способствующей формированию и отбору управляющих воздействий, помогающей осуществить их оценку, контроль за их исполнением, прием и учет результатов работы;

• использование методологии индикативного управления, основанной на сочетании информационно-аналитической базы и многоуровневого механизма управления программами соцаль-но-экономического развития территорий;

• разработка основ оперативного взаимодействия процессов формирования программ, контроля за ходом их реализации, многосторонней оценки экологической сферы жизнедеятельности административно-территориальных образований (республики, субъекта Федерации, муниципалитета);

• разработка и применение многоуровневых индикативных показателей, позволяющих ориентировать участников управленческого процесса на поэтапное достижение промежуточных целей. Представляется, что реализация

этих предложений позволит повысить результативность индикативного управления динамикой соци-

ально-экономической асимметрии в регионах.

Очевидна перспективность использования потенциала, который заложен в программно-целевой методике, хотя следует признать, что упорно практикуемое утверждение множества программ без должного учета ресурсных возможностей не могло дать нужного эффекта и дискредитировало программно-целевой метод. Однако тесная взаимосвязь производственных, социальных и экологических аспектов воспроизводства в регионе обусловливает и усиливает необходимость комплексного рассмотрения региональных проблем.

Главные акценты целевой программы — это проблемная ориентация и достижение конкретной цели. Поэтому программно-целевой подход в управлении региональным развитием следует использовать прежде всего при решении приоритетных региональных проблем, предусматривая при этом оптимальное сочетание интересов государства, региона, хозяйствующих субъектов, населения; замену механизма распределения ресурсов системой привлечения средств из внебюджетных источников и обоснованием выделения средств из бюджетов и учитывая минимальные возможности финансирования программ из государственного бюджета.

Литература

1. Мерцалов А. А., Васютин Ю. С., Дмитриев С. Н. Региональная политика в условиях укрепления российской государственности. Москва ; Орел, 2005.

2. Гутман Г. В., Мироедов А. А., Фе-динС.В. Управление региональной экономикой. М., 2001.

3. Огарков А. А. Теория управления организацией. Волгоград, 2005.

4. Княгинин В. Государственная политика регионального развития в России // http://www.csr-nw.ru/publications.

5. Максимова И. В. Повышение эффективности управления социально-экономическими процессами в регионе: маркетинговый подход. Волгоград, 2004.

6. ГузевМ.М., Василенко В. Н., Пля-кин А. В. Управление природно-хо-зяйственными системами территории: Стратегия, принципы, механизмы / Препринт # WR/2002/20. Волгоград, 2002.

7. Горшенин В. П. Анализ подходов к оценке управленческой компетентности менеджеров // Подготовка управленческих кадров в XXI веке: Материалы конференции. Челябинск, 2006.

8. ГранбергА. Г. Основы региональной экономики. М., 2003.