CC BY
382
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Ю. ИВАНОВА-МАЛОФЕЕВА
Статья посвящена рассмотрению состояния и перспектив проведения в России региональной политики с учетом интересов государства и его отдельных территорий, при наибольшем учете ресурсного и стратегического потенциала различных регионов. Акцент сделан на особенностях реализации региональной социальной политики.
Ключевые слова: региональная политика, интересы государства, социальная политика.
Региональная политика представляет собой систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре межи внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого оно, каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь «наедине» с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой [2].
Региональная политика, как и любая другая, должна поддерживать баланс различных интересов. Она в той мере эффективна, в какой достигнут компромисс между региональными интересами государства и интересами самих регионов. Объединительной идеей государственной и местной региональной политики является устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.
Одним из ведущих интересов России стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - сбалансированность социальных, экономических, природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной территории, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональный
потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне, и это одна из первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства.
Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением комфортного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантированием их согласованного воспроизводства на базе региональных ресурсов и полномочий.
С сознанием общественной необходимости проведения продуманной и сбалансированной региональной политики, с ее разработкой и реализацией появляется возможность решения общероссийских проблем: преодоления хозяйственного обособления регионов; регулирования внутрирегиональных конфликтов социального и общественно-политического характера; формирования собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; обеспечения экологической стабильности и других условий устойчивого развития регионов; функционирования регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия) и др.
При проведении на местах региональной политики основными, задающими тон, организациями выступают региональные и муниципаль-
ные законодательные и исполнительные органы. На региональном уровне это законодательное собрание и администрация (краевая, областная, республиканская), на муниципальном уровне -городская или районная Дума и городская (мэрия) или районная администрация.
Законодательные органы очерчивают условия функционирования всех организаций на подведомственной территории. Администрации и действующие от их имени организации и учреждения осуществляют непосредственную координацию деятельности хозяйствующих субъектов: через предоставление лицензий, выдачу фирмам региональных и муниципальных заказов (подрядов), предоставление льгот по налогам и платежам, выдачу ссуд, включение в территориальные программы, финансируемые центральными и местными органами, и т. п.
Создаваемые в структурах региональных и муниципальных администраций отраслевые комитеты, департаменты, отделы и т. п. непосредственно взаимодействуют (на постоянной или временной основе) с действующими на территории хозяйствующими субъектам различных форм собственности. Такая система связей обеспечивает горизонтальную и вертикальную упорядоченность структуры экономических взаимодействий в регионе.
Наряду с региональными и муниципальными администрациями как составными элементами региональной системы управления страны координацию деятельности хозяйствующих субъектов на территориях осуществляют на добровольной основе различные негосударственные и некоммерческие организации. В число региональных и муниципальных организаций входят также торгово-промышленные палаты, многочисленные представительства различных просветительских, образовательных, инвестиционных, страховых и др. фондов. Такие формирования выступают дополнительным связующим звеном в деятельности на территории хозяйствующих субъектов.
Региональное и муниципальное управление территорией обусловлено, в том числе, и общественными институтами. Органы территориального управления, как правило, избираются населением и соответственно обязаны выполнять его желания и стремления. Общество влияет на региональную (или муниципальную) организацию, выступающую в роли координатора той или иной сферы хозяйственной жизни территории, в основном косвенным образом. В отличие от производственно-коммерческих фирм в деятельности территориальных организаций существует более высокий уровень социальной ответственности.
Сегодня в российских регионах осуществляются процессы выбора и апробации наиболее эффективных моделей проведения социальной политики.
Сравнительный анализ социальной политики, реализуемой в регионах, целесообразно проводить в контексте основных характеристик ее типологических моделей. Могут быть выделены следующие модельные ряды социальной политики:
1. Либеральная, корпоративная и общественная (солидарная) модели. Данные модели выделяются в зависимости от того, какой субъект социальной политики - семья, общественный сектор, корпорации, государство - доминирует в процессе их реализации и, следовательно, базовые принципы какого вида социальной ответственности - индивидуальной, коллективной или общественной - детерминируют процессы регулирования социальных отношений в обществе.
2. Благотворительная, административная и стимулирующая модели. В данном случае модели дифференцируются в зависимости от того, каким образом социальное государство взаимодействует с рыночными субъектами в процессе реализации социальных функций и обеспечения социальных обязательств. Либо государство независимо от рынка обеспечивает функционирование системы социального вспомоществования на принципах благотворительности и добровольности пожертвований (благотворительная модель). Либо государство с помощью мер административного вмешательства в деятельность рыночных субъектов перераспределяет часть их ресурсов в пользу государственного бюджета, государственных социальных фондов и через государственный социальный сектор обеспечивает реализацию социальных обязательств (административная модель). Или государство с помощью мер косвенного воздействия (правового, налогового, кредитного, идеологического и т. п.) создает для рыночных агентов особую внешнюю среду, стимулирующую их к самостоятельному решению социальных проблем и финансированию социальных обязательств (стимулирующая модель).
3. Доходная (перераспределительная) и развивающая модели. Они дифференцируются в зависимости от содержания стратегических целевых установок общественной системы. Такие стратегические установки могут быть связаны либо с приоритетами в области выравнивания доходов, снижения социальной дифференциации, уменьшения уровня бедности, обеспечиваемых на основе перераспределительных механизмов, либо с приоритетами в сфере развития человеческого
потенциала, повышения качества жизни населения как основы экономического роста и общественной динамики, обеспечиваемых за счет увеличения инвестиций в человеческий капитал и социальную инфраструктуру.
4. Модели пассивной и активной социальной политики ориентированы либо на масштабные системы безвозмездного, неэквивалентного вспомоществования, либо на активизацию механизмов самообеспечения, самопомощи и социальных гарантий возмездного и эквивалентного характера.
Процессы социальной политики в России осуществляются интенсивно, но в то же время сложно и противоречиво, так как они предполагают переход от принципов государственной социальной ответственности к принципам смешанной и индивидуальной социальной ответственности. Центр все больше возможностей для развития предоставляет регионам, увеличивая тем самым их ответственность за проведение, в том числе и социальной политики.
Базовыми принципами, заложенными сегодня в модель социальной политики, являются принципы децентрализации и полисубъектности. Их реализация предполагает возможность в рамках единого социального пространства на территории страны формировать региональные и муниципальные модели социальной политики, позволяющие оптимизировать социальное развитие территорий с учетом региональной специфики и на основе региональных ресурсов.
Реализация принципа децентрализации управления социальной сферой осуществляется путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в области социальной политики в совместное ведение и передачи определенных полномочий в непосредственное ведение региональных органов управления, а также путем усиления влияния населения на принятие решений региональными и федеральными органами власти. Следствием децентрализации социальной политики является ограничение распорядительных функций федеральных отраслевых органов по отношению к региональным и муниципальным, а в итоге - замена отраслевого принципа организации системы управления социальной сферой на принцип территориально-отраслевой. В результате реализации данного принципа субъекты РФ получают возможность осуществлять собственную, самостоятельную региональную социальную политику.
Децентрализованная система организации управления в обществе предполагает не только пе-
рераспределение функций и полномочий между центром и регионами и не только гармонизацию интересов отраслевых и территориальных субъектов управления, но и такую форму организации управления, при которой наряду с государством функции общественного регулирования и часть управленческих задач выполняют негосударственные субъекты - участники общественных процессов. Поэтому процесс децентрализации социальной политики выражается еще и в том, что существенное влияние на ее реализацию начинают оказывать различные негосударственные (общественные) организации социальной направленности. Они непосредственно не включены в управленческий процесс, но имеют возможность принимать в нем опосредованное участие и осуществлять контроль за деятельностью органов власти в социальной сфере. Поэтому реализация принципов децентрализации и полисубъектности в ходе реализации социальной политики предполагает перераспределение социальной ответственности как между уровнями государственной власти и местного самоуправления, так и между государственными и негосударственными (общественными, частными, индивидуальными) участниками системы общественных отношений, то есть перераспределение социальной ответственности в обществе как по вертикали, так и по горизонтали.
Процессы выработки собственных моделей социальной политики на уровне отдельных регионов и территорий является еще более сложным и противоречивым. Это связано с тем, что в рамках регионального социального пространства одновременно реализуются три вида регулятивных воздействий в области социальной политики, определяющих три уровня ее реализации.
Во-первых, это федеральная социальная политика, осуществляемая на территории региона, направленная на достижение общегосударственных социальных целей, обеспечение единых минимальных социальных стандартов, на реализацию установленных государством социальных гарантий и соблюдение социальных прав граждан независимо от возможностей региона.
Во-вторых, это самостоятельная социальная политика, осуществляемая органами власти субъекта РФ и негосударственными структурами на территории конкретного региона, ориентированная на максимальный учет специфических региональных социальных факторов и процессов, адаптированная к региональным условиям и возможностям, корректирующая основные направления федеральной социальной политики с учетом местных особенностей в плане их расширения и дополнения и
мобилизующая уникальный региональный потенциал для решения социальных проблем.
В-третьих, это муниципальная социальная политика, осуществляемая органами местного самоуправления и иными институтами гражданского общества на территориях муниципальных образований, входящих в состав данного региона, направленная на реализацию федеральной и региональной социальной политики на местах, на доведение ее до конкретных потребителей с учетом их непосредственных потребностей, специфических особенностей малых территорий и образа жизни местных сообществ и позволяющая использовать местный потенциал для расширения спектра федеральных и региональных социальных гарантий и услуг.
Сегодняшняя модель социальной политики государства внутренне противоречива, так как в ней одновременно сходятся консервативная и перспективная стратегии - стратегия сдерживания (выживания) и стратегия развития (стратегического прогрессивного выбора).
С одной стороны, можно наблюдать декларирование и реализацию достаточно серьезных реформ в отдельных отраслях социальной сферы, предполагающих эффективное взаимодействие государства, рынка и общественного сектора (к примеру, четыре приоритетных национальных проекта). Но с другой - происходит масштабная реализация мер компенсационного характера, проведение пассивной социальной политики в виде постоянно расширяющегося перечня видов государственной социальной помощи и категорий граждан, патронируемых государством, что укрепляет иждивенческие настроения и сдерживает развитие индивидуальной социальной ответственности (например, всевозможные льготы и выплаты различным категориям граждан).
Очевидно, что сегодня отчетливо прослеживаются тенденции сокращения государственной и корпоративной социальной ответственности и определенного роста социальной ответственности гражданского общества. Однако проблема заключается в том, что сокращение социальных обязательств государства и предприятий не компенсируется в адекватных масштабах приращением социальных возможностей общественных организаций и отдельных граждан.
В результате этого обширный спектр традиционных социальных обязательств оказывается вне зоны реализации и удовлетворения, а в совокупном пространстве социальной политики образуется вакуум социальной ответственности. Такая ситуация, с одной стороны, приводит к росту со-
циального недовольства и напряженности среди населения, а с другой - к воспроизводству теневых форм реализации социальных услуг и изъятию значительной части ресурсов из легального социального сектора. Выход из данной ситуации связан с оптимизацией форм взаимодействия государственных и общественных субъектов в реализации социальной политики, с инновациями государственного участия в реформировании социальной сферы, которые могли бы привести к появлению новых стимулов, привлекающих частный, общественный сектор и отдельных граждан к активному участию в реализации социальной политики.
Процесс выработки отечественной модели социального государства осуществляется в современных условиях в двух встречных направлениях. Во-первых, «сверху», с федерального уровня, где задаются общие стратегии и ориентиры социальных реформ и, во-вторых, «снизу», с регионального и муниципального уровней, где осуществляется адаптация общих стратегий на основе местной специфики и потенциала.
Мы имеем множественность региональных форм и типов формирующихся моделей социальной политики и как следствие - существенную региональную социальную дифференциацию [1]. Причем в качестве основных причинных факторов такой дифференциации выступают не только объективные межрегиональные различия - географические, климатические, ресурсные, финансовые, социально-демографические, социокультурные, но и различия, имеющие существенную субъективную составляющую, к которым в первую очередь могут быть отнесены:
- политико-управленческие факторы - политические ориентации, уровень менеджмента региональной управленческой элиты, степень развитости региональных институтов государственной власти;
- правовые факторы - уровень оформлен-ности регионального правового пространства, степень развитости региональной правовой базы;
- общесоциальные факторы - степень развития институтов гражданского общества в регионе, уровень социальной активности, самоорганизации и самодеятельности населения.
Совокупность вышеперечисленных факторов определяет поле межрегиональных различий в социальной сфере и способствует выстраиванию уникальных образцов региональных моделей социальной политики. Сравнительные исследования позволяют зафиксировать различную степень остроты социальной ситуации в российских регионах
и выделить регионы с относительно благоприятной социальной ситуацией, регионы с неблагоприятной социальной ситуацией, регионы, социальная ситуация в которых характеризуется умеренной остротой, а также и кризисные регионы.
В российских регионах могут реализовываться различные социальные стратегии и модели социальной политики, важной проблемой, которая сохраняет свою актуальность, стало обеспечение единого социального пространства на всей территории России. В условиях территориальной дифференциации единое социальное пространство формируется путем обеспечения всеобщего и одинакового для всех граждан, независимо от их социального и территориального статуса, минимального уровня социальных услуг и гарантий, что связано с внедрением системы единых минимальных социальных стандартов. Обеспечение функционирования данной системы и контроль за ней - это непосредственная сфера деятельности федеральной власти. Система социальной стандартизации предполагает четкую взаимоувязку федеральных, региональных и муниципальных социальных стандартов, при которой, с одной стороны, максимально активизируются социальные ресурсы территорий, но с другой - не допускаются сильные разрывы в уровне и качестве жизни населения в различных регионах и муниципальных образованиях РФ [3].
Таким образом, социальная политика - это, прежде всего, деятельность государства в социальной сфере, которая направлена на объединение усилий всех субъектов хозяйственных и управленческих структур, всего населения в целях решения социальных задач. Она реализует через государственное регулирование (законодательное, программно-целевое, материально-финансовое и т. п.) права граждан на достойные условия жизни, на свободное участие в жизни общества, выявляя социальные аспекты во всех действиях разных субъектов управления. Поэтому механизм выработки и реализации социальной политики включает в себя государственную идеологию, право, социальные стандарты, экономические средства, культуру, психологию, демографию, организационные, территориальные, национально-этнические и прочие регуляторы.
Цель социальной политики - создание благоприятного социального климата и подлинного социального согласия на основе сбалансированности разных социальных интересов с помощью определенных механизмов, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения и роста качества жизни всех граждан.
Реализация социальной политики осуществляется через формирование системы общезначимых для большинства населения социальных ценностей и социальных стандартов. Основу ее должны составлять солидарность общества, сокращение уровня обездоленности населения, преодоление эгоизма отдельных его слоев. Она строится на соблюдении критериев социальной безопасности общества: масштабов естественной убыли населения, продолжительности жизни, здоровья населения, детской смертности, масштабов поляризации доходов, доли безработных и т. п. Система базируется на социальных гарантиях государства, обеспечивающих при любых условиях минимальные жизненные стандарты всем членам общества.
Реализация стратегии социального развития территорий предполагает разработку и внедрение в практику оперативного и стратегического управления социальной сферой, включающих в себя комплекс технологий отслеживания и диагностики социальной ситуации, а также регламент реагирования на них органов управления различного уровня.
Проведение региональной социальной политики сводится к наиболее полному учету общественных потребностей конкретной территории и наиболее четкому их выражению в конкретных управленческих действиях.
Литература
1. Дахин А. В., Распосов Н. П. Проблемы региональной стратификации в современной России // Полис. 1998. № 4. С. 132.
2. Капицин В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8. С. 27
3. Лескин В., Шевцов А. Становление института социальных стандартов: федеральный, региональный и муниципальный аспекты // Российский экономический журнал. 2001. № 3. С. 49.
* * *
ACTUAL PROBLEMS OF REALIZATION OF THE REGIONAL POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION
E. Y. Ivanova-Malofeeva
The article deals with the statement and perspectives of the regional policy realization, taking into account the interests of the state and its separate territories, according to the resource and strategic potentials of various regions. The peculiarities of the regional social policy are stressed in the article.
Key words: regional policy, interests of the state, social policy.
