CC BY
176DOI: 10.24412/2076-1503-2022-7-297-301 NIION: 2018-0076-7/22-859 MOSURED: 77/27-023-2022-7-1057
РОСТОКИНСКИИ А.В.,
доктор юридических наук, старший научный сотрудник Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции РФ, е-mail: mail@law-books.ru
КОНЦЕПЦИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Аннотация. В представленной статье анализируется Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, в частности, рассматривается категориально-понятийный аппарат Концепции, анализируются проблемы реализации концепции и пути их решения.
Ключевые слова: терроризм, Концепция, противодействие терроризму, понятийный аппарат.
ROSTOKINSKIY A.V.,
Doctor of Law, Senior Researcher Scientific Center of Legal Information under the Ministry of Justice of the Russian Federation
THE CONCEPT OF COUNTERING TERRORISM IN THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF IMPLEMENTATION
AND WAYS TO SOLVE THEM
Annotation. The presented article analyzes the Concept of countering terrorism in the Russian Federation, in particular, the categorical and conceptual apparatus of the Concept is considered, the problems of implementing the concept and ways to solve them are analyzed.
Key words: terrorism, Concept, counteraction to terrorism, conceptual apparatus.
Терроризм - явление такое же древнее, как преступность. Различными государствами, политическими или религиозными организациями, а также преступными сообществами насильственные террористические методы применялись на протяжении нескольких тысячелетий. Непосредственно в России массовое проявление политического терроризма связано с активизацией революционного движения в конце XIX в. В ХХ в. утрачивается избирательный персонифицированный характер и формируется новая исключительно опасная черта терроризма - посягательство на безопасность неопределенного широкого круга лиц, общественную безопасность и общественный порядок. При помощи взрывов, поджогов или иных аналогичных действий достигается состояние страха и ужаса у населения, создается ложное впечатление обладания реальной властью террористами. Устрашение с помощью террористических насильственных действий отличает террористические от иных насильственных преступлений. Поэтому в криминологии выработана концепция, что терроризм -
это не только уголовно наказуемое деяние, предусмотренное ст. 205 УК РФ, но и целая группа террористических преступлений, где преступник ради достижения своих целей, принятия выгодного для него решения действует путем устрашения (захвата заложников, похищения людей, преступного воздействия на участников уголовного процесса и др.). Многогранность, нестабильность, изменчивость и усложнение форм терроризма, наметившаяся в первом полугодии 2022 г. тенденция роста количества таких преступлений (+4.8%)1 с «точкой напряжения» в Дагестане и г. Москве, изменение геополитической обстановки, мировое культивирование русофобии как триггера насильственных действий, состояние недоговороспособ-ности ряда иностранных государств на фоне военной операции на Украине от 24.02.2022 г., анонсирование Россией в марте 2022 г. выхода из Совета Европы и ряд иных событий обязывает научное сообщество актуализировать концепту-
1 По сравнению с аналогичным периодом прошлого года январь-июнь 2021 г.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
ально-правовые основы и институты в сфере противодействия терроризму как общественно опасному, социально-юридическому феномену, систематизировать криминологические и уголовно-правовые подходы борьбы с терроризмом как криминальным проявлением.
Ключевые слова «противодействие», «совершенствование нормативно-правового регулирования» в своей логической последовательности предполагают трехуровневую систему государственно-правового противодействия терроризму: идеологический, законотворческий и правоприменительный (исполнительный).
Первый уровень — концептуальный или идеологический, где вычленяются и систематизируются основополагающие идеи и вырабатывается стратегия. Он характерен определением направлений, формулированием принципов, постановкой задач и определением целей. Так же это — этап определения и других значимых положений, вытекающих из основополагающей идеи, которые закрепляются в итоговом документе -концепции (от лат. conceptus - восприятие, понятие, идея). Именно в концепции формируются система понятий о явлении, предметных знаний, задачах, принципах, методах, средствах воздействия на данное явление как результат его научного осмысления.
Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации утверждена Президентом РФ 5 октября 2009 г. (далее - антитеррористическая Концепция, Концепция). В качестве стратегической цели документ предусматривает защиту личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма (ст. 10). Содержание доминирующей, стратегической идеи является основой для формирования более конкретизированных идей, которые, в свою очередь, становятся основополагающими приоритетных направлений. В указанной Концепции предусмотрено три таких приоритетных концептуальных направления: предупреждение,борьба стер-роризмом и ликвидация последствий его проявления (ст. 12). Предполагается, что далее каждое из этих направлений должно быть разделено на более конкретные с постановкой соответствующих их уровню задач.
В ст. 13 Концепции первое приоритетное направление, предупреждение (профилактика) терроризма раздроблено на более конкретизированные направления: создание системы противодействия идеологии терроризма; осуществление мер правового, административного характера (далее - по тексту документа) для обеспечения защищенности потенциальных объектов террористических посягательств; усиление контроля за соблюдением административно-правовых режи-
мов. Указаны задачи, соответствующие этим направлениям.
Статья 16 Концепции, посвященная второму приоритетному направлению, борьбе с терроризмом, конкретизированных направлений и задач не содержит. Акцент поставлен на основы и условия повышения эффективности борьбы с терроризмом.
Статья 17 Концепции предписывает деятельность по минимизации проявлений терроризма через решение пяти сформулированных задач. Конкретные направления также отсутствуют.
Встает вопрос о выдержанности Концепции с позиции требований системности и логики изложения. Отсутствие должной систематизации основополагающих идей, цельной структурированности прослеживается при ее сопоставлении с позднее принятым аналогичным документом, посвященным выработке стратегии противодействия экстремизму.
29.05.2020 г. Указом Президента РФ от № 344 утверждена Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. С положительной стороны заметим, что данный документ содержит систему понятий об экстремизме: «идеология насилия», «радикализм», «экстремистская идеология», «проявление экстремизма», хотя и не раскрывает экстремизм как социально-юридическое явление.
В ст. 15 Стратегии содержится формулировка, которая видится как результат научного осмысления соотношения экстремизма и терроризма: «В современных социально-политических условиях крайним проявлением экстремизма является терроризм, который основывается на экстремистской идеологии. Угроза терроризма будет сохраняться до тех пор, пока существуют источники и каналы распространения экстремистской идеологии». Исходя из замысла Стратегии, терроризм - частный и наиболее опасный случай экстремизма, а экстремистская идеология служит основой терроризму (основа - опорная часть предмета, явления). Но ст. 3 антикоррупционного закона терроризм (социально-юридическое явление) отождествляется с идеологией (т.е. системой идей), вне связи с «экстремисткой идеологией», как более широкого случая, или «насильственной идеологией», как случая общего.
В антитеррористической Концепции экстремизм и производные от него правовые категории приведены как внутренние (ст. 3 Концепции) и внешние (ст. 4 Концепции) факторы (причины) возникновения и распространения терроризма в России. Экстремизм, экстремистские организации и иные категории употребляются в тексте Концепции как однопорядковые категории наряду с тер-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
роризмом, террористическими организациями и т.п. Их разделение отсутствует. Как следствие - в правовой и даже в научной среде также имеет место слияния понятий «терроризм» и «экстремизм».
Кроме того, эти два документа отличаются подходом к формулированию стратегической цели. Если в Концепции определена «цель противодействия терроризму», то в Стратегии дается цель «государственной политики в сфере противодействия экстремизму»: защита основ конституционного строя Российской Федерации, государственной и общественной безопасности, прав и свобод граждан от экстремистских угроз (ст. 29). Заметим, что формулировка «государственная политика в области противодействия терроризму» используется в антитеррористическом законе (ст. 5), а также среди задач Национальному антитеррористическому комитету в контексте подготовки «предложений по формированию государственной политики в области противодействия терроризму» [1].
Полагаем, что главная идея противодействия терроризму должна иметь не защитную функцию, в отличие от мнения законодателя, а наступательную на это негативное социальное явление. Глобально, цель — это «деинституцио-нализации терроризма», другими словами, перевод из хорошо структурированной в диссипатив-ную систему. Отметим, что терроризм имеет признаки целостной многофункциональной системы, создаваемой и поддерживаемой для достижения определенных преступных целей. В настоящее время в Концепции о противодействии терроризму обозначена относительно безадресная цель-ориентир: защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма. Общепринято, что цель (в широком смысле) — умозрительный, конкретный результат (представление об индивидуально определенном результате) той или иной деятельности. Вместе с тем, в Концепции цель подменена функцией, содержащей в себе элементы направления, характера действия и цели, в т.ч. Таким образом, «документ не предполагает реального целедостижения, в отличие от реальной, исполнительно-распорядительной деятельности, где цель - адресная, имеющая сроки реализации и предполагается конечный результат, что придает Концепции политико-правовой характер» [2].
В любом случае подходы к формированию стратегических целей в рассмотренных документах должны быть едиными.
На втором уровне руководящие, научно обоснованные идеи, заложенные в Концепции, формализуются в нормативные правовые акты. На территории России с 6.03.2006 г. действует Феде-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
ральный закон от № 35-Ф3 (ред. от 26.05.2021 г.) «О противодействии терроризму» (далее - антитеррористический закон, Закон о противодействии терроризму). Важным здесь видится необходимость точно следовать принятой Концепции противодействия терроризму, в противном случае мы будем иметь дело с «неконцептуальным» законодательством.
В ст. 3 данного Закона закреплено, что предупреждение терроризма, в т.ч. по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом); минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма составляют содержание противодействия этому явлению, что согласуется с приоритетными направлениями, изложенными в Концепции.
Для реализации мер противодействия терроризму 28.12.2018 г. Указом Президента РФ № Пр-2665 утвержден Комплексный план противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2019 - 2023 годы (далее - антитеррористический план), где целью реализации мероприятий является «защита населения от пропагандистского (идеологического) воздействия МТО, сообществ и отдельных лиц» (МТО - международное террористическое сообщество). Данная цель скорее реализует такую задачу Концепции, как «противодействие распространению идеологии терроризма» (п. «е» ст. 11 антитеррористической Концепции) и одним из трех конкретизированных приоритетных направлений, непосредственно входящих в профилактический блок: формирование системы противодействия идеологии терроризма (п. «а» ст. 13 антитеррористической Концепции). Выделение в качестве приоритетной линии проведение предупредительных мер в Плане обосновано снижением числа преступлений, характеризующих террористическую активность в субъектах Российской Федерации в период с 2013 по 2018 гг. более чем в восемь раз. Как видим, «вне поля зрения» остались два из трех значимых стратегических направления: борьба с терроризмом и минимизация последствий его проявлений. Неудивительно, что борьба с терроризмом в последние годы приобрела фрагментарный, точечный, бессистемный и даже «вялый» характер. Тогда как активизация террористической деятельности, которая является альтернативой военных операций, очевидно, прогнозируема в России в контексте длящегося конфликта с Украиной. По данным иностранных издательств, в адрес России высказываются открытые
угрозы совершения терактов1. О наличии оперативной информации о террористических актах в специальных службах России можно только догадываться.
Терроризм — это сложное системное образование и упрощенное представление о нем недопустимо. Сведение противодействия терроризму к профилактическим мерам, отступление от двух иных приоритетных направлений, реагирование только на частные случаи проявления терроризма, недооценка опасности этого явления влечет за собой опасность возникновения ранее непредвиденных, не спрогнозированных негативных последствий принятых и реализованных решений. Риск проф. Ю.А. Тихомиров обозначает как «вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере» [3].
В нашем случае очевидны два вида такого риска:
1. Риск несистемности, или асистемности. Исходя из концептуальной цели (защита от «террористических актов и иных проявлений терроризма»), явления терроризма умаляются до элементарной совокупности террористических актов и иных проявлений терроризма (так видится из анализа концептуальной цели), а также весьма абстрактной идеологии (Закон о противодействии терроризму).
2. Риск наступления тяжких последствий в виде человеческих жертв. Анализ, с последующим прогнозированием подобных рисков, нивелирование вероятных негативных последствий преступности или ее производных приобретают сегодня особое, стратегическое значение. В целом, данная проблема касается противодействия всем видам преступности, не только терроризму.
По справедливому мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, «если мы не хотим, чтобы мир сорвался в пропасть -любое наше правовое действие должно, оставаясь профессиональным, становиться философ-ско-правовым. А значит, мировоззренческим» [4].
В целом, законодательная практика в области противодействия терроризму в научной среде приводится в качестве «примера игнорирования концепции как основополагающего теоретического осмысления, то есть научной обоснованности системы противодействия терроризму» [5]. Закон о противодействии терроризму был принят в 2006 г., а спустя три года утверждается Концеп-
1 Руководитель главного управления разведки украинской Минобороны Кирилл Буданов пригрозил терактами и диверсиями на территории России, сообщает британская газета Financial Times.
ция по противодействию терроризму. Как следствие принятия «неконцептуального» закона -введение порядка пятидесяти законодательных коррекций за время его действия. Следует сделать вывод о том, что поправки, внесенные в Закон о противодействии терроризму, являются результатом определения политического вектора, отраженного в Концепции.
Таким образом, идеологическое осмысление и формирование системы руководящих положений о терроризме, процессах и явлениях, так или иначе, с ним связанных, носят незавершенный характер.
1. Отсутствует единый подход к систематизации стратегически значимых идей об исключительно опасных для общества феноменов, в частности, терроризме и экстремизме.
2. Отсутствует единая основополагающая научная идея о сущностных характеристиках терроризма и экстремизма, их соотношении, которая должна быть выражена в дефинициях и присутствовать в разных концепциях (стратегиях) с акцентом на предмет осмысления в каждом конкретном документе.
3. Отмечается неопределенность и беза-дресность правовых идей (цели) Концепции.
4. В комплексном законодательном регулировании исследуемой сферы общественных отношений прослеживается низкий уровень унификации понятийно-терминологического аппарата, отсутствует официально принятое концептуальное определение «терроризма». Впрочем, как и «экстремизма».
5. Остаются без внимания и практической реализации через национальный план такие приоритетные направления противодействия терроризму, как борьба с ним и минимизация последствий его проявлений.
4. И наконец, отсутствуют единые требования к содержанию, структуре и иным параметрам конечного продукта идеологического осмысления - концепции (стратегии). Очевидна потребность перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности единого подхода к выработке этих документов.
Полагаем, что необходимы соответствующие меры, которые позволят внести гармонизацию взаимосвязей и процесса реализации мер противодействия терроризму.
В частности, Концепцию о противодействии терроризму надлежит дополнить разделом, посвященном системе используемых понятий. В числе обязательных должны быть включены «терроризм» (социально-правовое явление, подлежащее правовой оценке), а не идеология (совокупность идей и взглядов), т.к. это не отождествимые
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
понятия; «идеология терроризма»; «идеология насилия»; «проявления терроризма»; «противодействие терроризму»; «антитеррористическая деятельность»; «антитеррористическая политика». Отметим, что два последних понятия не идентичны.
Некоторые дефиниции невозможно идеально сформулировать из-за архисложности определяемого явления, но научному сообществу следует прийти к компромиссному решению в этих вопросах.
В частности, «антитеррористическую политику», отделив ее от «государственной политики», предлагаем определить как «научную разработку и практическую реализацию основных принципов, стратегических направлений, тактических задач и методов их решения на основе научно обоснованной оценки и прогнозирования явления терроризма и криминологической ситуации в целом и расчетов реальных возможностей (правовых, кадровых, финансовых, материальных и др.).
Исключить рассогласование понятийно-терминологического аппарата со взаимосвязанными правовыми документами (в частности, Стратегией противодействия экстремизму в Российской Федерации, законодательством в сфере противодействия терроризму и экстремизму). Для чего по итогам доработки Концепции о противодействии терроризму внести соответствующие корректировки в нормативные правовые акты.
Отталкиваясь от закрепленной в Концепции системы понятий, сформулировать цель Концепции о противодействии терроризму как итог осмысления явления и прогнозируемый результат предполагаемых мер воздействия на него. Дополнить оставленные без внимания приоритетные направления по борьбе с терроризмом и минимизацией последствий его проявления конкретизацией и задачами по аналогии с первым приоритетным концептуальным направлением - профилактика (предупреждение).
Внести дополнения в Комплексный план противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2019 - 2023 годы в части разработки соответствующих мер реализации приоритетных концептуальных направлений: борьба с терроризмом и минимизация его проявлений. С учетом разработки понятийно-терминологического аппарата, закрепления системы понятий в Концепцию, рассмотреть необходимость корректировки названия Плана. Учитывая, что
сведения о конкретных мероприятиях, тактике и методике деятельности специальных служб и ведомств имеют ограниченный доступ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, формулировки по борьбе с терроризмом могут носить характер высокой степени общности.
В идеале, следует ввести и придерживаться, насколько это возможно, идентичных системных методов осмысления и структуры изложения основополагающих идей в виде логично структурированной концепции (стратегии) о наиболее значимых близких по своей сущности общественно опасных явлениях. Для решения этих задач на профессиональном уровне необходимо создание рабочей группы из ученых и специалистов-практиков в данной сфере.
Список литературы:
[1] Указ Президента РФ от 26.12.2015 № 664 (ред. от 29.01.2022) «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму» // СПС «Консультант-Плюс».
[2] Горшенков Г.Н., Иванова A.A. Стратегия и законотворчество в противодействии преступности // Юридическая техника. - С. 209.
[3] Жалинский A^. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью. -М., 1989. - С. 74.
[4] Зорькин В. Право — для человека // Росс. газ. - 2008. - 25 нояб.
[5] Горшенков Г.Н., Иванова A.A. Стратегия и законотворчество в противодействии преступности // Юридическая техника. - С. 209.
Spisok literatury:
[1] Ukaz Prezidenta RF ot 26.12.2015 № 664 (red. ot 29.01.2022) «O merah po sovershenstvo-vaniyu gosudarstvennogo upravleniya v oblasti pro-tivodejstviya terrorizmu» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[2] Gorshenkov G.N., Ivanova A.A. Strategiya i zakonotvorchestvo v protivodejstvii prestupnosti // Yuridicheskaya tekhnika. - S. 209.
[3] Zhalinskij A.E. Social'no-pravovoe myshle-nie: problemy bor'by s prestupnost'yu. - M., 1989. - S. 74.
[4] Zor'kin V. Pravo — dlya cheloveka // Ross. gaz. - 2008. - 25 noyab.
[5] Gorshenkov G.N., Ivanova A.A. Strategiya i zakonotvorchestvo v protivodejstvii prestupnosti // Yuridicheskaya tekhnika. - S. 209.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2022
