CC BY
78
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО - ПРАВО - БЕЗОПАСНОСТЬ Управленец № 11-12 (15-16) 2010
ВОРОНИН Борис Александрович
Заведующий кафедрой права, доктор юридических наук, профессор
Уральская государственная сельскохозяйственная академия
620075, г. Екатеринбург, ул. Карла Либкнехта, 42 Контактный телефон: (343) 371-57-92 е-таИ: [email protected]
Концепция продовольственной безопасности Уральского федерального округа на период до 2020 г.
Аннотация. Под эгидой аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе в октябре 2010 г. была разработана и принята Концепция продовольственной безопасности УрФО. Автор настоящей статьи входил в рабочую группу по подготовке этой Концепции и был модератором на научнопрактической конференции, прошедшей 15 октября в Кургане. На конференции представители всех субъектов, входящих в УрФО, обсудили содержание Концепции и приняли ее к исполнению.
шГ~тш
Правовой основой для организации и развития сельскохозяйственной деятельности по обеспечению продовольственной безопасности населения субъектов УрФО являются следующие документы:
• федеральные законы «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. (с изм. и доп.); «О качестве и безопасности пищевых продуктов» № 29-ФЗ от 2 января 2000 г. (с изм. и доп.); «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. (с изм. и доп.); «О государственном контроле и надзоре за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» № 183-фЗ от 27 декабря 2002 г. (с изм. и доп.); «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24 июля 2002 г. (с изм. и доп.); другие федеральные законы, прямо или опосредованно
регулирующие аграрные отношения и социально-экономическое развитие сельских территорий;
• указы Президента РФ: «О Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации» № 120 от 30 января 2010 г.; «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» № 537 от 12 мая 2009 г.;
• постановления Правительства РФ «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» № 446 от 14 июля 2007 г.; «О социальном развитии села до 2012 года» № 858 от 3 декабря 2002 г.;
• распоряжение Правительства РФ «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» № 1662-р от 17 ноября 2008 г., а также законы
и иные нормативные правовые акты в этой сфере субъектов, входящих в УрФО.
Сельское хозяйство является ядром продовольственной безопасности. От уровня развития и конкурентоспособности отечественного сельскохозяйственного производства напрямую зависит обеспечение населения необходимыми продуктами питания и снижение объемов импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Позитивное социально-экономическое развитие села является гарантией для решения проблем обеспечения продовольственной безопасности, трудовой занятости, демографии и в целом повышения качества жизни российских граждан, проживающих в сельских населенных пунктах.
Органы государственной власти и местного самоуправления, а также сельскохозяйствен-
Upravlenets № 11-12 (15-16) 2010
BUSINESS - LAW - SECURITY
Таблица 1 - Нормативы потребностей продуктов питания в среднем на одного человека в год
Постановление Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. № 192
Продукты питания Нормы для трудоспособного населения Нормы для пенсионеров Нормы для детей АМН до 2010 г. ВОЗ ООН
Хлебные продукты, кг 134 103,7 84,3 107 120,5
Картофель, кг 107,6 80 107,4 117 96,7
Овощи, кг 97 92 108,7 145 140,3
Сахар, кг 22,2 21,2 25,2 40,7 36,5
Мясопродукты, кг 37,2 31,5 33,7 86 70,1
Молоко и молочные продукты,кг 238,2 218,9 325,2 404 359,9
Растительное масло, кг 13,8 11 10 13,6 13,1
Яйца, шт. 200 80 193 298 243
Таблица 2 - Предположительная численность населения субъектов УрФО, тыс. чел.
Регионы 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2021
Уральский федеральный округ 12312,2 12341,8 12368,4 12393,5 12416,7 12438,3 12456,6 12502,5
Курганская
область
943,1 938,4 933,3 928,2 923,0 917,8 912,4 890,0
Свердловская область 4395,8 4396,1 4395,1 4393,6 4391,4 4388,6 4384,7 4360,9
Тюменская область 3463,4 3497,1 3530,9 3564,2 3597,0 3629,3 3660,6 3775,0
Ханты- Мансийский автономный 1558,2 1578,5 1599,2 1619,6 1639,9 1659,8 1679,3 1752,3
округ - Югра Ямало-Ненецкий автономный округ 550,2 555,7 562,5 569,3 576,2 583,1 590,0 616,7
Челябинская область 3509,9 3510,2 3509,1 3507,5 3505,3 3502,6 3498,9 3476,6
ные товаропроизводители субъектов УрФО целенаправленно проводят работу по возрождению сельскохозяйственного производства, рыбоводства, пчеловодства и других подотраслей агропромышленного комплекса. Ежегодно на эти цели из бюджетов субъектов УрФО выделяются значительные суммы финансовых средств, направляемых на возмещение затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и кредитование развития аграрного производства.
Вместе с тем показатели фактического состояния аграрного сектора экономики по всем субъектам Российской Федерации в УрФО еще далеки от потребности и не обеспечивают в настоящее время пороговых значений, определенных Доктриной продовольственной безопасности РФ.
Для более объективного анализа обеспеченности продовольственными товарами населения страны, в том числе проживающего в субъектах УрФО, необходимо учитывать нормативы потребностей продуктов питания в среднем на одного человека в год (табл. 1).
Ориентируясь на численность населения, проживающего в субъектах УрФО, с учетом норм потребления продуктов питания, действующих в Российской Федерации, необходимо планировать объемы производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия по каждому субъекту УрФО.
Приведенные в табл. 2-3 данные свидетельствуют, что проблема обеспечения продовольственной безопасности в субъектах УрФО по-прежнему полностью не решена. Поэтому, чтобы выйти на необходимый уровень производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечить продовольственную безопасность в регионе, каждый субъект УрФО разработал
Концепцию продовольственной безопасности, в которую, с одной стороны, органично вошли рамочные показатели Доктрины продовольственной безопасности РФ, а с другой стороны, нашли отражение специфические особенности региона, и прежде всего природно-климатические и социально-экономические, а также возможность оказывать из областного бюджета финансовую помощь и поддержку сельскохозяйственным товаропроизводителям. Концепции продоволь-
ственной безопасности субъектов УрФО определяют перечень организационных, экономических, агроэкологических и иных мер, обеспечивающих выполнение стратегических задач по позитивному развитию сельского хозяйства, повышению качества и конкурентоспособности произведенной сельскохозяйственной продукции.
Обеспечение продовольственной безопасности связано не только с ростом объемов производства сельскохозяйствен-
Таблица 3 - Показатели производства основных видов сельскохозяйственной продукции за 2009 г. по субъектам, входящим в УрФО
Тюменская область
Курган- Сверд- Челя-
ская ловская бинская
область область область
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции в хозяйствах всех категорий:
• скот и птица (в живом весе), тыс. т
66,0
200,6 281,8 152,2 137,8
7,3
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции в сельхоз-организациях:
• скот и птица (в живом весе), тыс. т
18,9
143,6 194,3
77,8
73,4
1,5
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции в хозяйствах населения:
• скот и птица
Реализация основных видов сельскохозяйственной продукции хозяйствами всех категорий:
• скот и птица (в живом весе), тыс. т
34,9
158,9 205,9 110,9 101,3
6,0
7,1
3,6
700,6
• молоко, тыс. т 360,8 938,4 621,1 579,9 556,7 21,4 1,8 2096,6
• яйца, млн шт. 126,3 1264,5 1361,2 1322,1 1302,0 20,0 0,1 4074,1
• зерновые и зернобобовые культуры (в весе после доработки), тыс. т 1672,8 676,0 1453,5 1526,5 1526,5 - - 5328,8
• картофель, тыс. т 333,4 805,1 916,8 704,6 611,7 91,8 1,0 2759,9
• овощи, тыс. т 168,3 178,0 311,2 209,5 190,8 18,6 0,1 867,0
434,6
• молоко, тыс. т 87,4 376,8 218,8 264,8 257,4 6,0 1,4 947,8
• яйца, млн шт. 22,6 1187,5 1201,7 1246,8 1231,5 15,2 0,0 3658,6
• зерновые и зернобобовые культуры (в весе после доработки), тыс. т 1191,3 570,3 975,3 1293,2 1293,2 - - 4030,1
• картофель, тыс. т 39,1 120,1 84,7 141,1 140,4 0,7 0,0 385,0
• овощи, тыс. т 24,2 46,5 67,6 55,3 54,1 1,2 0,1 193,6
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции в крестьянских (фермерских) хозяйствах: • скот и птица (в живом весе), тыс. т 2,3 4,8 4,4 5,1 1,0 4,0 0,0 16,6
• молоко, тыс. т 7,4 26,4 23,8 22,6 15,6 6,9 0,1 80,2
• яйца, млн шт. 1,5 9,6 2,1 3,8 0,1 3,6 - 17,0
(в живом весе), тыс. т 44,8 52,2 83,1 69,4 63,3 1,8 4,3 249,5
• молоко, тыс. т 265,9 131,6 378,5 292,5 283,6 8,5 0,3 1068,5
• яйца, млн шт. 102,2 67,4 157,4 71,6 70,3 1,2 0,0 398,6
510,6
• молоко, тыс. т 165,0 393,2 215,1 361,1 343,1 16,6 1,4 1134,4
Окончание табл. 3
Тюменская область Ураль-
Показатели Курган- ская область Сверд- ловская область Челя- бинская область всего без округов ХМАО ЯНАО ский фе-дераль-ный округ
• яйца, млн шт. 19,6 1101,3 1110,5 1200,7 1183,4 17,3 0,1 3432,1
• зерновые и зернобобовые культуры (в весе после доработки), тыс. т 944,5 195,0 611,4 515,4 515,4 - - 2266,3
• картофель, тыс. т 58,8 218,5 214,5 195,2 178,5 16,7 0,1 687,0
• овощи, тыс. т 26,3 68,9 58,0 72,4 68,7 3,5 0,1 225,6
Реализация основных видов сельскохозяйственной продукции сельхозорга-низациями: • скот и птица (в живом весе), тыс. т 18,6 144,7 190,3 77,5 73,4 1,6 2,5 431,1
• молоко, тыс. т 66,7 364,9 189,0 254,9 247,7 6,0 1,2 875,5
• яйца, млн шт. 12,8 1091,5 1104,8 1191,7 1177,0 14,7 0,0 3400,8
• зерновые и зернобобовые культуры (в весе после доработки), тыс. т 702,0 167,1 391,5 450,9 450,9 - - 1711,5
• картофель, тыс. т 14,7 68,7 39,0 77,7 77,3 0,4 0,0 200,1
• овощи, тыс. т 20,0 57,7 34,1 47,6 46,5 1,1 0,1 159,6
Надой молока на одну корову в сельхозорга-низациях, кг 3554 4496 3701 4726 4775 3483 3500 -
Средняя яйценоскость одной курицы-несушки в сельхозорганизаци-ях, шт. 265 327 329 323 324 285 88 -
На 1 января 2010 г. поголовье скота в хозяйствах всех категорий: • скот и птица, тыс. т 214,8 268,2 410,9 275,3 263,6 10,7 1,0 1169,2
В том числе: • коровы, тыс. голов 97,6 118,7 189,9 123,6 117,9 5,3 0,5 529,8
• свиньи, тыс. голов 152,8 275,2 345,5 347,1 316,4 28,8 1,9 1120,6
• овцы и козы, тыс. голов 145,4 71,3 143,0 124,8 121,3 3,4 0,1 484,5
Поголовье скота в сельхозорганиза-циях: • крупный рогатый скот, тыс. голов 61,2 191,4 184,4 140,9 136,6 3,8 0,8 577,9
В том числе: • коровы, тыс. голов 25,0 82,1 77,6 58,5 56,4 1,7 0,4 243,2
• свиньи, тыс. голов 36,3 237,0 231,6 163,7 153,4 9,0 1,4 668,6
• овцы и козы, тыс. голов 2,4 1,9 2,4 2,5 2,4 0,1 0,0 9,2
Поголовье скота в крестьянских (фермерских) хозяйствах: • крупный рогатый скот, тыс. голов 5,7 15,8 13,6 13,9 10,7 3,1 0,0 49,0
• свиньи, тыс. голов 17,7 13,5 12,1 22,6 5,0 17,2 0,4 65,9
Поголовье скота в хозяйствах населения: • крупный рогатый скот, тыс. голов 147,8 61,0 212,9 120,5 116,5 3,8 0,2 542,2
• свиньи, тыс. голов 98,8 24,7 101,8 160,7 158,0 2,6 0,1 386,0
ной продукции, также важно качество сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Поскольку высшим приоритетом цивилизованного общества является «здоровье нации», особое место в критериальной и нормативной базе адаптивного сельского хозяйства должна занять безопасность продуктов питания, причем не только с целью предотвращения их загрязнения пестицидами, нитрозоаминами, микотоксинами и пр., но и с целью повышения биологической полноценности (содержания незаменимых аминокислот, витаминов, минеральных солей, вкусовых свойств и т.д.). Нормативы «безопасных продуктов питания» должны гарантировать отсутствие синтетических веществ (кумулятивный эффект которых в организме человека, как правило, остается неизвестным). Для решения этих задач необходимы:
• переход от химико-техногенной интенсификации сельского хозяйства к естественноэволюционным методам;
• увеличение видового и генотипического разнообразия культивируемых видов и сортов растений, а также их адаптивное размещение во времени и пространстве с целью более полного использования биокли-матического потенциала каждой земледельческой зоны и местности;
• расширение масштабов адаптивной системы селекции растений на основе сочетания высокой потенциальной продуктивности сортов;
• обеспечение фитосанитарного благополучия агроэкосистем за счет использования устойчивых к вредным видам сортов и гибридов, а также управления динамикой численности популяций полезных и вредных организмов;
• переход к новой стратегии защиты растений от болезней, вредителей и сорняков, основанной на управлении динамикой численности их популяций и экономически допустимой вредоносности за счет очагового применения пестицидов, широкого использования агротехнических и биологических методов защиты;
• проведение санации почв, в первую очередь на территориях с чрезвычайно опасным и опасным уровнем загрязнения, а также на территориях садовых, огороднических и дачных объединений граждан;
• проведение регулярного эколого-биологического мониторинга в сельскохозяйственных предприятиях и организациях, расположенных в районах промышленных предприятий;
• выявление территорий сельскохозяйственных угодий с повышенными уровнями загрязнения тяжелыми металлами, радионуклидами, фтором и прочими пол-лютантами с последующим выведением их из севооборота или размещением на них некормовых культур;
• при размещении новых производительных сил учет экологических факторов территорий;
• снижение поступления в организмы животных и птиц с растительными кормами радионуклидов, тяжелых металлов и других токсичных веществ (прежде всего Zn, Си, Cd, РЬ, F, ^г) с помощью радиопротекторов и энтеросорбентов, особенно из природных минералов (диатомитов, глауконитов, опок, бентанитов);
• оздоровление сельскохозяйственных предприятий от инфекционных болезней животных, в том числе за счет повышения эффективности вакцино-профилактики;
• повышение уровня диагностических и лечебных мероприятий, направленных на выявление ранних стадий новообразований у животных, дифференцирование их и своевременное проведение оперативного лечения;
• исследование наличия и количества генно-модифицированных продуктов и их ингредиентов в кормах и комбикормовом сырье (соя, кукуруза и рис);
• диагностика инфекционных заболеваний крупного рогатого скота и свиней (лейкоз, туберкулез, бруцеллез, сальмонеллез, микроплазмоз, ротовирус-ные инфекции и др.);
• исследование кормов на микотоксины (охратоксин, Т-2, зе-араденон, афлотоксины, ДОН, фумонизин);
• определение антибиотиков в продуктах животного происхождения и содержания в них гормонов (эстрогены, тестостерон, гормон щитовидной железы и др.);
• мониторинг эпизоотической ситуации в регионе;
• разработка научно обоснованных систем управления эпизоотическим процессом при инфекционных заболеваниях животных;
• внедрение комплексной противолейкозной программы в экологически сложных условиях Урала;
• разработка методов снижения негативного действия экотоксикантов на организм животных и повышение качества животноводческой продукции;
• разработка и внедрение новых методов и средств диагностики, лечения и профилактики незаразных болезней животных разных видов;
• повышение качества кормов и кормовых добавок, используемых для кормления животных и птицы.
Особую проблему обусловливает Восточно-Уральский радио-
активный след, который прошел по территории Курганской области и частично по территориям Свердловской и Челябинской областей в результате аварии на комбинате «Маяк».
Реализация Доктрины продовольственной безопасности РФ в субъектах УрФО потребует и оптимизации системы управления сельским хозяйством.
Органы государственного управления сельским хозяйством в большой степени обязаны заниматься прогнозированием сельскохозяйственной деятельности и состояния агропродоволь-ственного рынка.
Исполнительно-распорядительные функции должны трансформироваться в оказание информационных и агроконсуль-тационных услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Без квалифицированных кадров специалистов, обладающих профессиональными компетенциями, решить проблему увеличения производства сельскохозяйственной продукции практически невозможно.
Поэтому важнейшей задачей органов государственного управления сельским хозяйством в субъектах УрФО должна стать подготовка, повышение квалификации и переподготовка кадров в учебных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального аграрного образования.
Техническая и технологическая модернизация аграрного производства не сможет состояться без научного обеспечения.
Поддержка аграрной науки, содействие внедрению научных разработок во все сферы сельскохозяйственной деятельности - магистральное направление в системе управления сельским хозяйством.
Особая роль в решении задач по обеспечению продовольственной безопасности отводится союзам и ассоциациям сельскохозяйственных товаропроизводителей и переработчиков сельскохозяйственного сырья. Этим некоммерческим организациям Федеральным законом № 264 от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» государство делегировало полномочия в области управления сельским хозяйством.
Созданные по продуктивному признаку союзы и ассоциации в АПК должны на практике стать интегрирующими и координирующими органами в системе корпоративного и иного хозяйственного управления в аграрной сфере.
Потребуется и реформа управления сельским хозяйством на уровне местного самоуправления. Управления сельского хозяйства и продовольствия в муниципальных образованиях в условиях либерализации и децентрализации государственного управления должны кардинально изменить свои функции.
Сегодня их задача - оказание информационных и агрокон-сультационных услуг субъектам сельскохозяйственной деятельности, содействие развитию малого и среднего аграрного предпринимательства, социальное развитие сельских населенных пунктов.
К решению проблемы продовольственной безопасности в субъектах УрФО должна быть привлечена система потребительской кооперации. Заготовка и переработка дикорастущих ягод, грибов, орехов, лекарственного техсырья, а также закуп излишков продукции у личных подсобных хозяйств и садоводческих организаций будут дополнительным источ-
ником пополнения продовольственных фондов и позволят расширить ассортимент на аг-ропродовольственном рынке УрФО.
Реализация Концепции продовольственной безопасности возможна при разработке и осуществлении достаточно эффективного механизма ее внедрения, который должен включать в себя нижеследующие условия:
• детализация основных положений Концепции до уровня конкретных программ и проектов с обоснованием последовательности их реализации. Определение наиболее приоритетных программ и очередности их выполнения - необходимое условие при ограниченных ресурсах их реализации. Мониторинг выполнения программных решений и при необходимости их корректировка;
• установление круга исполнителей, ответственных за реализацию той или иной программы Концепции. При этом для исполнителей должна быть разработана и принята система стимулирования их труда, зависящая от их вклада в реализацию программных мероприятий; введена специальная система стимулирования за реализацию программ, что повысит эффективность разрабатываемых программных документов.
В целях обеспечения продовольственной безопасности УрФО и его субъектов должны быть разработаны до июля 2011 г. и реализованы следующие приоритетные программы.
1 Система комплексного
контроля качества пищевых продуктов на стадии производства сельскохозяйственной продукции, ее хранения, переработки и реализации.
2 Система продвижения
сельскохозяйственной
продукции от производителя до потребителя (цель программы - снижение стоимости продуктов питания за счет ликвидации многочисленных посредников).
3 Адресная программа достаточного продовольственного обеспечения наименее обеспеченных слоев населения.
4Развитие межрегиональной кооперации на агро-продовольственном рынке федерального округа.
5 Формирование и использование конкурентных преимуществ в сельском хозяйстве на региональном и межрегиональном уровнях.
6 Развитие аграрной науки и аграрного образования.
7 Развитие молочного животноводства.
8 Развитие мясного скотоводства.
9 Развитие сельскохозяйственного рыбоводства. Развитие зернового производства и кормопроизводства.
ПСоциально-экономи-ческое развитие территорий сельских населенных пунктов.
Для эффективного выполнения программных решений по реализации Концепции при аппарате полномочного представителя Президента РФ в УрФО целесообразно сформировать научный экспертный совет по оценке стратегии и тактики обеспечения продовольственной безопасности, а также постоянно действующие рабочие группы как в федеральном округе, так и в его субъектах. В состав рабочих групп должны быть включены сотрудники областных министерств и департаментов сельского хозяйства, а также научных учреждений, первоначаль-
ной задачей которых является разработка соответствующих программ, направленных на реализацию всех параметров обеспечения продовольственной безопасности. Группы осуществляют мониторинг и при необходимости корректируют процесс реализации программных решений.
Реапизация положений Концепции позволит обеспечить продовольственную безопасность как важнейшую составную часть национальной и ре-тиональной безопасности,
прогнозировать и предотвращать возникающие угрозы и риски для экономики страны и региона, повышать ее устойчивость, создавать условия для динамичного развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, улучшения благосостояния населения.
0
