CC BY
6КОНЦЕПЦИЯ (ПАРАДИГМА) ЛОГИСТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР И БИЗНЕСА: ТАМОЖЕННЫЙ АСПЕКТ
Селезнев А. А. Краснухина А. Д.
На данный момент в морских портах сосредоточены все уровни обработки грузов, что значительно затрудняет их работу. Необходимо создавать тыловые терминалы (или «сухие порты»), куда можно перенести обработку грузов, их хранение и погрузку на различные виды транспорта. Как показывает зарубежный опыт, многие проекты по модернизации и строительству таких портов невозможно реализовать без привлечения частных инвестиций. Решением проблемы является создание нового рынка транспортных услуг, связанных с обслуживанием транзита грузов. Эффективным инструментом формирования данного рынка может стать государственно-частное партнерство.
Seaports at present are the main centers of cargo operations, which significantly complicates seaports proper functioning. The decision is to create the system of so called "Dry ports " - the rare logistics terminals where all stages of cargo operating activities should be arranged. The international experience shows that constructions of such terminals are impossible without private investments. The perfect way to solve the problem is to use the institute of state-private partnership.
Ключевые слова: партнерство, государственно-частное партнерство, концессия, риски, транспортная инфраструктура, сухой порт, морские порты-хабы Key words: partnership, state-private partnership, concession, risks, transport infrastructure, dry port, seaport, logistics hubs
Национальная экономика всё ещё ощущает последствия мирового финансового кризиса, который показал не только свое негативное воздействие, но и заставил, в очередной раз, оптимизировать использование ресурсов, искать пути снижения стоимостных показателей потребляемых товаров и поставил перед государственными структурами и бизнес-сообществами вопрос о пересмотре технологий логистического взаимодействия.
Мировые тенденции в развитии транспортно-логистических технологий свидетельствуют, что:
закончен период протекции по отношению к видам транспорта и перевозчикам. Усилия большинства стран направлены на повышение конкурентоспособности национального транспорта и отказ от системы квот, а также от тарифных и других ограничений. Их заменяет гармонизация транспортного законодательства;
усложнился рынок транспортно-логистических услуг. Происходит дальнейшая интеграция сегментов транспортного процесса и логистики, что приводит к развитию транспортной инфраструктуры нового типа - транспортно-логистическим и таможенно-логистическим комплексам, которые являются основой взаимодействия в цепи поставки товаров. Логистика становится эффективным инструментом повышения эффективности компаний;
транспортно-логистические центры стали управляющими элементами системы, что позволило оптимизировать «сквозные» тарифы. Это привело к переходу точки прибыльности из процессов физической перевозки в область транспортно-логистических услуг;
понятие транспортных коридоров трансформировалось. Из совокупности маршрутов они превратились в систему управляющих центров перевозок и транспортных узлов, которые постепенно приобрели функции управления тарифной политикой1.
Эффективность бизнес-процессов в организациях зависит не только от имеющихся у них ресурсов, но и в значительной степени от состава, конфигурации и уровня развития рыночной транспортно-логистической инфраструктуры. Транспортно-логистическая инфраструктура в РФ в настоящее время требует существенной модернизации. Однако текущий уровень бюджетного финансирования явно недостаточен, должных инвестиций у государства для реализации таких проектов нет, следовательно, необходимо задействовать дополнительные источники финансирования.2
Существует достаточно новая форма взаимодействия, способная решить текущие проблемы - это партнерство бизнеса и государства. С недавних пор о такой форме сотрудничества между властью и бизнесом заговорили и в нашей стране.
Партнерство как таковое - явление в истории человечества не новое. Партнерство есть совместная деятельность субъектов по достижению взаи-мопересекающихся (частично или полностью совпадающих) интересов.
Партнерство как форма взаимодействия всех участвующих в реализации общественных жизненно важных инфраструктурных проектов субъектов предполагает единые или, по крайней мере, согласованные цели, за которыми, безусловно, скрываются собственные частные интересы каждой из сторон. Стремление частного бизнеса к эффективной финансово-хозяйственной деятельности, определяющей его собственное благополучие, вполне
1 Тезисы выступления Руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта А. А. Давыденко на конференции «Порт Мурманск в международных интермодальных транспортных коридорах. Комплексное развитие Мурманского транспортного узла» в рамках первого Мурманского международного экономического форума 16 октября 2009 г.
2 О проблемах правового обеспечения государственно-частного партнёрства в области транспорта (материалы Парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ; Москва, 15.12.2008) // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. Апрель. № 1 (38).
естественно, поэтому должны существовать законы, создающие для этого необходимые разумные условия. Такие правила, безусловно, вводят вполне определенные ограничения на разработку стратегий и тактики поведения как государства, так и бизнеса.
Государственно-частное партнерство - совокупность организационно-правовых, финансово-экономических отношений и действий государства и частного бизнеса, направленных на достижение общих целей реализации экономической политики государства.3 Государственно-частное партнерство (ГЧП) является эффективным механизмом привлечения долгосрочных инвестиций, направленных на развитие инновационных проектов и секторов экономики.
ГЧП - это не новый финансовый инструмент, а достаточно распространенный и эффективный механизм сотрудничества государства и бизнеса, который имеет многолетний и отечественный, и зарубежный положительный опыт4.
Механизмы ГЧП становятся ключевыми инструментами, обеспечивающими привлечение внебюджетных средств в развитие транспортной отрасли и повышающими её инвестиционную привлекательность для бизнеса.
Таким образом, ГЧП - это форма взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно важных задач на взаимовыгодных условиях.
Очевидно, что привлечение частных средств в федеральные и региональные инвестиционные проекты потребует соразмерного увеличения и бюджетного финансирования. Без этого приход частного капитала в капиталоемкие, с большим сроком окупаемости инфраструктурные проекты вряд ли окажется возможным.
Этот рынок еще складывается, и сегодня он включает в себя проекты, разные по организационным и правовым формам: проекты с использованием концессий, с использованием инвестиционных соглашений с участием Инвестиционного фонда РФ, с использованием контрактных форм, предусмотренных региональным законодательством о ГЧП, с использованием специальных локальных нормативных актов об организации специфических проектов ГЧП.
Механизмы ГЧП особенно эффективны при реализации проектов развития транспортной инфраструктуры, которые отличаются высоким уровнем капиталоемкости, длительными сроками окупаемости и возврата вложенных инвестиций.
Для эффективного же развития механизма государственно-частного партнерства необходимо, чтобы усилия всех участников проекта были
3 Левитин И. Е. ГЧП в механизмах оценки инновационного потенциала развития объектов транспортной инфраструктуры. Автореферат. М., 2008. С. 8.
4 О проблемах правового обеспечения государственно-частного партнёрства в области транспорта (материалы Парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ; Москва, 15.12.2008) // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. Апрель. № 1 (38).
направлены не только на решение вопросов, связанных с экономической сферой отношений, но также и неизбежно возникающих социальных проблем: повышения благосостояния всех слоев населения, ограничения вредного воздействия инвестиционных проектов на человека и окружающую среду и других.
ГЧП интересно как промежуточная форма между государственной и частной собственностью, а также как своеобразная управленческая альтернатива приватизации. Она позволяет преодолеть фундаментальное экономическое противоречие, когда, с одной стороны, стратегически важные объекты (предприятия, энергетическая, транспортная и иная инфраструктура) не могут быть переданы в частную собственность, а с другой — государственный бюджет не в состоянии обеспечить их финансирование в должном объеме. В этом случае привлечение капитала обеспечивается путем передачи частным структурам во временное владение, пользование или управление активов с сохранением за ними статуса госсобственности. ГЧП может быть также реализовано через привлечение частных организаций на строительство различных объектов и освоение недр. При этом фирмы получают доход от пользования объектами, продажи товаров, работ и услуг, а государство сохраняет максимальный контроль за этими сферами деятельности.
Для успешной реализации проектов по модели ГЧП необходимо: дальнейшее усовершенствование законодательной базы; консолидация и распространение опыта: центр ГЧП для межведомственной координации и помощи регионам; экономическая целесообразность проекта и привлечения частного сектора для его реализации (value for money/public sector comparator); подготовка проектов: нужны ресурсы и опытные консультанты; прозрачный и справедливый выбор частного партнера на конкурентной основе; сбалансированное и рациональное распределение рисков и вознаграждений; механизмы и формы государственной поддержки.
Существуют также проблемы, связанные с реализацией ГЧП в Российской Федерации:
1) Практическое отсутствие у органов государственного и муниципального управления финансовых возможностей для подготовки проектов ГЧП и организации тендеров, хотя в рамках действующего законодательства они несут ответственность за развитие рынка проектного предложения.
2) ГЧП в России базируется на использовании модели бюджетного финансирования, ставит массовое развитие инфраструктурных проектов в зависимость от возможностей бюджета: возникает риск, что в какой-то момент времени у государства не окажется необходимых средств на дальнейшее развитие проекта.
3) Проблемный момент, связанный с активизацией инфраструктурного строительства в регионах, связан с законодательными условиями по суммам финансирования проектов. Например, «Внешэкономбанк» может финансиро-
вать проекты с общим объемом капиталовложений не менее 2 млрд. рублей. Для большинства малых и средних населенных пунктов не требуется таких масштабных проектов, но потребность в развитии инфраструктуры, тем не менее, остается.
4) Помимо финансовых проблем существуют высокие административные барьеры, связанные с решением вопросов землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации.
5) Нехватка квалифицированных кадров государственно-муниципального управления в сфере ГЧП.
Решение указанных проблем требует интеграции усилий федеральной, региональной, муниципальной власти и частного бизнеса для поиска наиболее эффективных и приемлемых для всех сторон способов реализации инфраструктурных проектов в формате ГЧП.
В этой связи, предстоит принять законы и правовые акты, регулирующие деятельность партнеров в рамках ГЧП, разработать эффективные финансовые механизмы и государственные гарантии по рискам, стимулирующим активность частных инвесторов, снизить уровень принятия решений по реализации проектов, продумать систему повышения квалификации и подготовки кадров государственного и муниципального управления в сфере ГЧП5.
Несмотря на существующую политическую поддержку идей ГЧП, в России на данный момент формирование рынка проектов ГЧП осложнено множеством факторов:
во-первых, отсутствует общепринятое определение ГЧП, в результате чего этим термином именуют широкий спектр форм инвестиционных проектов, многие из которых имеют мало общего с классической формой ГЧП, представленной в западной литературе;
во-вторых, осведомлённость государственных служащих о ГЧП, его формах, целях и преимуществах невысока. Отсутствие методических рекомендаций, «инструкций по применению» и стимулов к использованию этого инструмента ведёт к тому, что чиновники в субъектах РФ и должностные лица муниципальных образований не рассматривают ГЧП как полноценную альтернативу традиционным схемам государственных закупок;
в третьих, существующие зарубежные образовательные материалы по вопросам ГЧП далеки от российской действительности и неприменимы при работе с ними государственных служащих органов исполнительной власти. Требуются разработанные с учетом отечественной специфики методические материалы по организации системы подготовки и повышения квалификации кадров по тематике ГЧП.
Применительно к современным государственно-частным партнер-ствам, как правило, обсуждаются следующие риски риски, связанные с
5 http://roseconomy.ru/projects/95-gchp-v-kompleksnom-razvitii-territorii.html
58 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (36) 2010
обстоятельствами, за которые инвестор (спонсор проекта) не отвечает, и которые объективно находятся вне сферы его контроля (например, террористический акт, акции общественного неповиновения, неблагоприятное изменение законодательства) несет государство. При этом, однако, страхование, если оно доступно в отношении риска (группы рисков), производится, как правило, за счет инвестора;
риски, которые связаны с экономикой проекта и его общей привлекательностью для рынка, несет инвестор. В ряде случаев государство предоставляет гарантии минимальной доходности (в том числе в условиях тарифного регулирования), поставок сырья и закупок продукции и т.д., а равно компенсации в случае досрочного прекращения проекта по обстоятельствам, связанным со сферой контроля государства;
строительные и эксплуатационные риски соответственно делегируются инвестором подрядным организациям. 6
Одним из возможных инструментов структурирования крупных инфраструктурных проектов ГЧП является концессия. В России этот механизм регулируется федеральным законом «О концессионных соглашениях» и хотя он достаточно нов, тем не менее, активно развивается и продвигается на государственном уровне. Концессия явно упоминается как одна из возможных схем привлечения средств Инвестфонда РФ.
За рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов также являются концессии. Концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Иными словами, концессия - это договор о передаче принадлежащих государству или местным органам власти источников природных богатств, предприятий, других хозяйственных объектов в эксплуатацию на временный срок частным лицам, вкладывающим средства в их развитие.
Концессия - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Что дает концессия для государства и бизнеса?
Во-первых, концессионные отношения в отличие от контрактных, арендных и иных отношений носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности.
Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий.
6 Яковлев Ю. В. Концессии: зарубежный опыт и российские перспективы // Проблемы современной экономики. 2006. № 3.
В-третьих, у государства в рамках, как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов.
В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения им 7.
Рис. 1. Типичные риски в современных государственно-частных партнерствах
Распределение рисков при реализации концессии можно видеть на рис. 2.
В зависимости от избранной финансовой модели возможны различные формы государственной поддержки, включая гарантию минимальной доходности, компенсационные платежи в случае неблагоприятных изменений законодательства, реализации политических рисков, досрочного прекращения проекта (рис.3).8
7 Яковлев Ю. В. Концессии: зарубежный опыт и российские перспективы // Проблемы современной экономики. 2006. № 3.
8 Михаэль Швартц. Иностранные инвестиции будут, если... // Логинфо. 2007. № 9.
Виды рисков
Распределение рисков
Инвестор Инвестор и государство Государство
Ошибки проектирования
Предоставление земель
Получение лицензий, разрешений
Риски строительства
Скрытые препятствия
Ввод в эксплуатацию
Риски эксплуатации
Общественные акции в связи с введением или повышением платы
Изменение законодательства, политические риски
Валютные риски и риск инфляции
Рис. 2. Риски и их распределение при реализации концессии
Рис. 3. Обобщенная структура договорных отношений государственного и частного секторов в рамках концессии
В настоящее время в РФ отработаны и некоторые характерные формы государственной финансовой поддержки: финансирование конкретного проекта через государственный контракт; предоставление государственных кредитов с возможностью последующей реструктуризации задолженности; использование специальной целевой программы - предоставление денежных средств в виде субсидий, субвенций, государственных кредитов или бюджетных инвестиций; участие в капитале специальной проектной компании (СПК) в форме открытого акционерного общества - с долей участия, эквивалентной уровню государственного финансирования; предоставление средств через третье лицо - государственного участника (например, в форме ОАО); использование различных видов государственных гарантий: гарантии по обязательствам государственного участника или гарантии кредиторам по обязательствам СПК; принятие государством на себя компенсационных обязательств перед СПК по договору 9.
9 Яковлев Ю. В. Концессии: зарубежный опыт и российские перспективы // Проблемы современной экономики. 2006. № 3.
Этот список могут дополнить и существующие новые формы сотрудничества органов власти и иностранных инвесторов: Инвестиционный фонд, Банк развития, Венчурный фонд.
Российская Федерация смогла себе позволить реализацию капиталоемких транспортных проектов на основе государственно-частного партнерства совсем недавно — первые шаги были сделаны всего восемь лет назад. Усилия предпринимались государством в двух направлениях.
Первое, и весьма успешное, — это формирование источника бюджетных средств. Второе — целеустремленная, скоординированная деятельность законодательной и исполнительных ветвей власти, которая привела к принятию ряда концептуальных документов (к их числу следует отнести: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации»). Они описывают принципы отбора, основные критерии, методики оценки инвестиционных проектов, претендующих на получение государственных ассигнований и прочее.
Разумеется, для развития ГЧП необходима соответствующая законодательная база, которая также может принимать различные формы. В Германии, Польше, Румынии, Словении, Южной Корее, Литве, Кыргызстане, Молдове приняты законы о ГЧП. Во многих странах, в том числе у нас, действуют законодательные акты о концессиях, госзакупках, разделе продукции 10.
На сегодняшний день можно констатировать высокую заинтересованность и власти, и бизнеса в реализации совместных проектов ГЧП и развитии соответствующей нормативно-правовой базы. Основа законодательства в сфере ГЧП в целом сформирована. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит определения термина «государственно-частное партнерство», а также специальных положений, целенаправленно регулирующих тот или иной аспект реализации проектов ГЧП. В России нет федерального закона о ГЧП, однако в 11 субъектах федерации приняты региональные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в данной сфере. Издание закона, исходя из основ теории государства и права, - этап оформления определенных общественных отношений в норму права. Существует мнение, что отношения в сфере государственно-частного партнерства в значительной степени сформированы в России и их необходимо урегулировать. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о ГЧП - необходимость легального определения самого государственно-частного партнерства11.
10 Государственно-частное партнёрство: альянс власти и капитала // Экономическая газета. 2010. 16 апреля. № 28 (1345).
11 Евгений Глумов. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования. // Корпоративный юрист. 2009. Май. № 5.
При Минэкономразвития функционирует Департамент инвестиционной политики и развития государственно-частного партнерства, создан экспертный совет. В Госдуме России организован профильный подкомитет, финансированием проектов занимаются инвестиционные фонды. Не определены приоритетные отрасли и сферы применения ГЧП, в которых допустимо заключение договоров долгосрочного характера между органами власти и бизнес-структурами. Кроме этого, федеральное законодательство, относящееся к сфере ГЧП, не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней. Между тем, именно в регионах, где наиболее высока потребность в модернизации и создании инфраструктуры, должен быть сформирован массовый рынок инфраструктурных проектов.
К сожалению, внедрение института ГЧП входит в противоречие с отдельными нормами Бюджетного, Инвестиционного и Налогового кодексов, земельным законодательством, и применить его на практике без системных изменений сложно.
В настоящее время в регионах использование инструментов государственно-частного партнерства крайне ограничено. На сегодняшний день лишь в нескольких субъектах РФ приняты законы о ГЧП (например, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в частно-государственных партнерствах», которые служат должным катализатором развития инвестиционной деятельности, основанной на механизмах государственно-частного партнерства). При этом даже принятые законы зачастую носят декларативный характер, не предусматривают многих инструментов, действительно интересных частным инвесторам, имеют в целом невысокий уровень проработки, что создает правовую неопределенность в толковании некоторых положений и приводит к противоречиям с федеральным законодательством.
Следует заметить, что государство не рассматривает бюджетные средства в качестве основного источника финансирования, планируя использовать их лишь как стимул и генератор притока частных инвестиций в транспортную отрасль, тем самым, как бы выступая гарантом надежности возврата финансовых вложений частного бизнеса. Данная картина наблюдается, например, при анализе инвестиционных инфраструктурных проектов Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)», в которой внебюджетное финансирование запланировано в объеме 40,8%, и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, предусматривающей привлечение для ее осуществления уже 62,1% частных инвестиций. Из чего следует, что государство за 15 лет (с 2015 по 2030 год) собирается последовательно сокращать удельные ассигнования из государственных бюджетов различного уровня в реализацию транспортных проектов с 59,2% в 2015 году до 37,9% к 2030, предполагая их пропорциональное замещение частным капиталом.
В 2010 году приоритетным направлением является поддержка регулирования инвестиционных проектов, направленных на диверсификацию экономики многопрофильных городов.
Основной сферой применения схемы государственно-частного партнерства (ГЧП) в Санкт-Петербурге может стать создание крупных объектов транспортной инфраструктуры - строительство контейнерных, рефре-жираторных и паромных терминалов в Большом порту, создание Морского пассажирского терминала (МПТ) на Васильевском острове, реконструкция аэропорта «Пулково», вынос грузовых железнодорожных дворов и сортировочных станций за пределы плотной застройки города, строительство платных дорожных объектов, формирование крупных терминальных комплексов и логистических деревень, строительство многофункциональных таможен-но-логистических центров. Эти проекты, стоимость которых превышает миллиарды рублей, могут в установленном порядке получать статус стратегических проектов Санкт-Петербурга. Эффект от привлечения инвестиций в развитие транспортно-логистического комплекса окажет положительное влияние не только на социально-экономическое развитие Санкт-Петербурга, но и на те регионы России, доставка продукции которых осуществляется с использованием транспортной инфраструктуры города.
Проект строительства Западного скоростного диаметра реализуется на основе бюджетного финансирования вместо ранее предполагавшейся концессии. Ее использование ожидается по завершающим участкам этого проекта, когда будут снижены финансовые и строительные риски проекта, сформируется трафик12.
В рамках деятельности Инвестиционного фонда РФ финансируются объекты инфраструктуры проектов, преимущественно транспорта, энергетики и инженерного обустройства промышленных площадок. Аналогичные проекты реализуются в рамках со-финансирования за счет федеральных целевых программ.
Ряд проектов реализуются на основе регионального законодательства о ГЧП с использованием разнообразных договорных форм, предусмотренных ГК РФ. К ним относится проект модернизации аэропорта «Пулково», финансовое соглашение, по которому должно быть вскоре подписано. Пока отложено подведение итогов конкурса на проект строительства скоростного трамвая («Наземного экспресса») в Санкт-Петербурге. Помимо Санкт-Петербурга по этой модели начинают развивать ГЧП и другие регионы13.
Одной из наиболее сложных проблем при структурировании инфраструктурных транспортных проектов ГЧП видится организация финансирования. По экспертным оценкам, при вложении средств в транспортную
12 http://www.transport.spb.ru/tlk/284
13 http://www.opec.ru/1241402.html
инфраструктуру мультипликативный эффект составляет 8 - 10 %. То есть каждый рубль затрат приносит от 8 до 10 рублей прибыли. Там, где развивается инфраструктура, развивается и экономика в целом. Эту закономерность наглядно демонстрируют Финляндия и Армения. Около 8% своего ВВП они инвестируют в транспорт, и такие вложения вполне оправдывают себя. К тому же, финансовые вложения в инфраструктуру являются эффективной антиинфляционной мерой, поскольку способствуют активному росту рынка потребительских услуг. Для транспортного комплекса сегодня как никогда важна мощная поддержка со стороны бизнеса14.
Как показывает зарубежный опыт, многие проекты по модернизации и строительству невозможно реализовать без привлечения частных инвестиций.
Создание необходимой инфраструктуры одного таможенного пункта обходится приблизительно в 1 млрд. рублей. Концепция предполагает государственно-частное партнерство — 40% инвестиций от государства, 60% — от бизнеса. К сожалению, какие-либо расчеты, обосновывающие ожидаемый экономический эффект от реализации концепции, отсутствуют15.
В рамках же государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры по международной статистике порядка 35 - 40% инициируются частным бизнесом. Это проекты, со-финансируемые государством. Сфера применения таких схем - аэропорты, терминальные комплексы, портовые терминалы. Срок окупаемости инвестиций - 5 - 8 лет.
Российский бизнес уже давно ощутил нехватку современных таможен-но-логистических терминалов, построенных по принципу сухих и тыловых портов. Такого рода потребность обусловлена развитием рынка и наращиванием грузовых потоков, как в международном, так и во внутреннем сообщении. Проблема создания в регионах России крупных таможенно-логистиче-ских терминалов типа сухих портов, предназначенных для полного цикла обработки грузов, состоит, прежде всего, в необходимости инвестирования значительных финансовых средств. Стоимость их исчисляется десятками миллионов долларов. Однако именно такие центры являются выигрышными как логистические объекты и объекты инфраструктуры.
Рассмотрим проекты финансирования новых таможенных, транспор-тно-логистических терминалов - сухих портов. Сухой порт - это терминал вне границ морского порта, где осуществляются различные логистичесикие операции (растарка, упаковка, таможенное оформление и ряд других)16.
Система создаваемых, так называемых «сухих портов», будет включать удаленные железнодорожные узлы и транспортно-логистические комплексы. Для этого потребуется развитие подъездных путей к портам и портовых
14 ГЧП и транспортная инфраструктура // Транспорт РФ. 2007. № 7.
15 http://www.rosbalt.ru/print/681967.html
16
О. Вильде // Деловой Петербург. Режим доступа: http://www.stockmap.ru/news/0312842807/ Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (36) 2010
производственных и складских зон, ориентированных на переработку грузов; их строительство также будет организовано по принципу ГЧП.
Сухие порты Северо-Запада - это четыре частных контейнерных терминала вокруг Кольцевой автодороги и вдоль Западного скоростного диаметра (Шушарский, Янинский, Пискарёвский, Выборгский (Осиновая Роща)). Грузы, приходящие морем, будут проходить через транзитные таможенные посты. Складировать их там зря занимая объемы контейнерных площадок не будут, вместо этого они отправятся на четыре терминала, в которых на условии безвозмездной аренды будут располагаться четыре таможенных поста. Каждый терминал будет сопряжен с автомобильными трассами и железной дорогой.
Развивая инфраструктуру портов Северо-Западного региона, можно повысить их конкурентоспособность, привлечь новые грузопотоки и инвестиции, увеличить объемы и обеспечить безопасность перевозок грузов и пассажиров. Разработано несколько вариантов упрощенной процедуры.
Первая - для тыловых терминалов, находящихся довольно далеко от пунктов пропуска. Предлагается ввести на законодательном уровне фиксированную ставку обеспечения таможенных платежей. В этом случае ответственность за доставку контейнеров в сухой порт будет нести непосредственно сухой порт и находящийся на нем СВХ (путем гарантии склада или банковских гарантий перед федеральными таможенными органами).
Второй вариант разработан для тыловых терминалов, находящихся в непосредственной близости от пунктов пропуска через границу РФ, в регионе деятельности одного таможенного поста. Таможенное сопровождение является процедурой дорогостоящей и составляет 2000 рублей за один контейнер. Это в условиях кризиса ощутимо может сказаться на конечной стоимости доставки. В этом случае возможно ввести не таможенное сопровождение, а таможенное наблюдение.
Рассматривая перспективу развития транспортно-логистических терминалов, уместно провести аналогию с развитием логистического рынка Европы, где крупные города буквально окольцованы сетью современных терминалов. Высказывая опасения за судьбу российских портов, участники грузоперевозок имеют в виду, прежде всего, сложные барьеры, создаваемые государственными органами17.
Основным документом, регламентирующим сегодня привлечение частных инвестиций в развитие объектов портовой инфраструктуры, относящихся к объектам федеральной собственности, является Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 год № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов
17 Э.Шишкова. Логистика и управление. 2008. № 4.
Проблемы современной экономики 67
недвижимого имущества». На морском транспорте бюджетные средства выделяются для строительства объектов государственной собственности: подходных каналов, акваторий, образованной территории и т.д. А частные компании за счет собственных средств создают технологические комплексы.
Для организации взаимодействия государственных структур и частных компаний при строительстве прибрежно-портовой инфраструктуры в морских портах России используются долгосрочные (со сроком до 49 лет) договоры аренды с инвестиционной составляющей.
В мировой практике аналогом такого договора выступают контракты на расширение, восстановление или модернизацию существующего объекта, находящегося в федеральной или государственной собственности. По такой схеме строятся специализированные перегрузочные комплексы в порту «Усть-Луга», угольный, нефтеналивной, паромный, универсальный и терминал минеральных удобрений.
Усть-Лужский Контейнерный Терминал (УЛКТ) с пропускной способностью 3 млн. ТЕи в год станет крупнейшим и наиболее передовым в технологическом отношении российским терминалом. Терминал сможет принимать большегрузные контейнеровозы вместимостью свыше 6000 ТЕи. Ввод в эксплуатацию УЛКТ позволит удовлетворить растущий спрос на перевалку российских контейнерных грузов, а также снизить зависимость российских грузополучателей от портов Финляндии и стран Балтии.
Строительство ведется в рамках государственно-частного партнерства. Инвестиции НКК составят до 2020 года около $800 млн. В свою очередь, из государственного бюджета в проект будет инвестировано не менее $110 млн.18
Ввод мощностей терминала будет проходить в три этапа.
Этап Начало эксплуатации Длина, м Глубина, м Макс. вместимость судов, ТЕи Площадь склада, кв.м Вместимость склада, ТЕи Пропускная способность, ТЕи
1 2010 440 13,5 2500 146 000 15 000 500 000
2 2013 660 16,5 6000 471 000 33 600 1 500 000
3 2019 600 16,5 2500 888 000 78 700 3 000 000
Одновременно с этим стоимость строительства новой государственной портовой инфраструктуры, передаваемой в аренду частному портовому
18 http://www.container.ru/terminals/ustluga/
68 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (36) 2010
оператору, превысила не только экономически оправданные, но и вообще все мыслимые пределы, что делает экономически невозможным взятие в аренду такой вновь построенной инфраструктуры по арендным ставкам, определяемым не в виде того или иного «исключения», и учитывающих необходимость возврата вложенных государственных средств в соответствии с действующими нормативами окупаемости таких затрат.
Сложившаяся ситуация означает как минимум фактическое завершение возможности строительства новых портов в России (в новом месте, с «нуля») частными компаниями (за исключением крупных монополий, для которых это элемент внутренних технологий), оставляя пока еще возможность модернизации частными компаниями существующих мощностей.
Кроме развития портовой инфраструктуры и создания морских портов-ха-бов, привлечение дополнительного объема транзитного грузопотока потребует реализации комплекса мер по строительству крупных припортовых логистических центров, увеличения пропускной способности железных дорог, обеспечения безопасности мореплавания, обновления транспортного флота, повышения качества взаимодействия участников транспортного процесса в порту, совершенствования таможенной и тарифной политики, широкое применение электронного документооборота, решения назревших вопросов эффективности функционирования пунктов пропуска через государственную границу.
Все перечисленные меры позволят создать и новый рынок транспортно-логистических услуг, связанных с обслуживанием транзита19.
Таким образом, одна из особенностей проектов - необходимость гарантировать возвратность инвестиций и получения прибыли. При этом во многих случаях инвесторы готовы согласиться на меньшую, нежели среднеотраслевая, норму прибыли, но гарантированную на достаточно продолжительный срок. Если частный бизнес берет на себя какие-то риски, то он хочет понять, каким образом государство будет с ним рассчитываться. Если за счет платных услуг, то надо заранее определить, как цена этих услуг будет устанавливаться и регулироваться, и как потенциальные доходы соотносятся с размерами обязательств, которые государство от него требует. И именно в этой сфере - разработки порядка предоставлений гарантий бизнесу - должна продолжаться работа по совершенствованию законодательства20.
Сфера применения ГЧП может варьировать от простого оказания услуг до создания совместных предприятий между государством и частным сектором. Еще один способ применения - вовлечение частного сектора в финансирование, проектирование, строительство, эксплуатацию основных объектов
19 Тезисы выступления Руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта А. А. Давыденко на конференции «Порт Мурманск в международных интермодальных транспортных коридорах. Комплексное развитие Мурманского транспортного узла» в рамках первого Мурманского международного экономического форума 16 октября 2009 г.
20 http://www.opec.ru/1145388.html
дорожной и таможенно-логистической инфраструктуры. Это как раз тот механизм, который позволяет привлечь частные инвестиции в развитие тех отраслей, которыми всегда занималось, по крайней мере, до сегодняшнего дня и финансировало государство.
Основным механизмом для инвестирования обычно является специально созданная проектная компания, зарегистрированная в стране реализации проекта. Правовой основой такой структуры является долгосрочный гражданско-правовой договор, концессия или проектное соглашение. Срок действия договора в основном определяется периодом времени, необходимым для возврата инвестиций и всех заемных средств.
ГЧП обязательно должно рассматриваться не только как инвестиционный механизм, но и как эффективная модель управления экономикой, которая, с одной стороны, позволяет сократить и оптимизировать расходы бюджета, с другой - повысить качество исполнения проекта и предоставляемых впоследствии на его базе общественных услуг.
Таким образом, сущность государственно-частного партнерства заключается в том, что Правительства передают во временное (долгосрочное и среднесрочное) пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля над их деятельностью. Очевидно, что активность и бизнеса, и государства в партнерстве не появится сама собой. Умение вести продуктивный и открытый диалог без заведомых подозрений и обвинений приходит не сразу. Задача государства - организовать эффективное логистическое взаимодействие государственных структур и бизнеса, посредством механизма ГЧП.
