CC BY
76
УДК 334
И.В. Куковерова, Дальрыбвтуз, Владивосток
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОДНО ИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ РАЗВИТИЯ ПОРТОВЫХ КОМПЛЕКСОВ И ПОДДЕРЖКА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Государственно-частное партнерство является одним из правовых механизмов согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.
Проблема государственного финансирования строительства и обслуживания социально значимых инфраструктурных проектов -строительство жилищных комплексов, портовых комплексов, строительство дорог, трубопроводов и др. - стоит сегодня в России довольно остро. Бюджетных средств на эти объекты, как правило, не хватает, но есть у частного бизнеса. Именно на решение вопроса привлечения прямых частных инвестиций в объекты социальной инфраструктуры и направлены усилия государства в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП).
В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности до обеспечения общественных услуг. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Государственно-частное партнерство даёт возможность реализации проектов любого масштаба для развития и получения прибыли бизнеса и решения государственных задач одновременно. Тем самым, ГЧП предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов. Универсальность этого механизма подразумевает самое широкое его применение, в частности для инфраструктурных проектов.
Целью такого партнерства в инфраструктурной сфере является объединение ресурсов сторон. Основной задачей, на решение которой направлены усилия сторон - создание полноценной системы партнерства государства и бизнеса в сфере, прежде всего, производственной и социальной инфраструктуры, как наиболее
капиталоемкой. При этом государство оставляет за собой монопольные сегменты инфраструктуры, передавая бизнесу конкурентные сегменты инфраструктурных отраслей.
Основным источником средств для реализации проектов ГЧП в РФ в настоящее время является созданный в 2005 г. бюджетный Инвестиционный фонд, предусматривающий две преобладающие формы финансирования проектов:
Договорная форма ГЧП - софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта, которое реализуется в рамках концессионных соглашений. Концессионное соглашение представляет собой наиболее развитую, перспективную и комплексную форму партнерства и рассматривается как один из способов перехода к рыночным формам государственного участия в развитии социально значимых проектов, а также поддержке инвестиционной деятельности.
Долевая форма ГЧП - наиболее распространенная в настоящее время форма сотрудничества государства и бизнеса - заключается в инвестировании частных и публичных средств в уставные капиталы юридических лиц. Это наиболее простая и доступная форма организации партнерства.
Однако на текущий момент при управлении государственной собственностью становится необходимым поиск форм партнерства с бизнесом, таким образом, особенно для преодоления неизбежно возникающих проблем и противоречий, поскольку каждая сторона стремится получить как можно больше прав, одновременно стараясь взять на себя минимальное количество обязательств и рисков. К таким формам ГЧП можно отнести:
1. Контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, поставка продукции для государственных нужд.
2. Контракты технической помощи.
3. Контракты на управление.
4. Лизинг (аренда).
5. Соглашение о разделе продукции (СРП).
6. Инвестиционный контракт.
7. Концессии (договор об уступке).
8. Акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях.
Первые четыре формы партнерств представляют собой различные варианты контрактной системы, 5-7 - концессии и близкие к ней формы, совместные предприятия (8) имеют множество типов в зависимости от степени участия государства и организационных форм.
Необходимо отметить, что сегодня в России используются все формы ГЧП, кроме концессий. Как уже отмечалось выше, концессии являются наиболее развитыми, перспективными и комплексными формами партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей
деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административнохозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий и контрактов на выполнение работ. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.
Хорошим примером может послужить реализованный по концессионной схеме самый крупный в мире транспортноинфраструктурный проект - строительство и эксплуатация Евротуннеля (15 млрд. долл. инвестиций). В рамках концепции ГЧП и, в первую очередь, посредством предоставления концессий, осуществляется долгосрочная инвестиционная программа по созданию трансъевропейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических инфраструктур (400 млрд евро инвестиций в течение 20 лет). В развивающихся странах в структуре ГЧП концессии занимают 70 % по количеству и стоимости всех проектов.
В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную Думу «идут» законы о концессиях, национализации, платных дорогах, морских портах, транспорте и др., которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Этому факту есть множество объяснений (неготовность общественного мнения, лоббизм отдельных групп и т.д.). Но главным, с нашей точки зрения, является отсутствие в России концепции управления государственной собственностью, не подлежащей приватизации, что становится объективным препятствием на пути концессий и других форм ГЧП (соглашения о разделе продукции и инвестиционные договоры).
Государство должно посредством законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального законодательства круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции, затрудняет ГЧП и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для государства, бизнеса и общества в целом.
Сегодня развитие морской транспортной системы России является новым крупным проектом, тесно связанным с внешнеэкономическими партнерами, который, с одной стороны, требует привлечения крупных инвестиций, а с другой - привязан к серьезным производственным связям и бизнес-структурам, осуществляющим крупнейшие
самостоятельные проекты. Для обеспечения эффективной деятельности всех участников этих проектов необходимо координировать и синхронизировать их действия, распределять усилия и финансовые ресурсы в целесообразной последовательности. Частный капитал или государственные структуры в отдельности решать такие сложные задачи на современном этапе развития не могут. Нужны серьезные совместные действия, которые наиболее выгодно объединить в рамках ГЧП, которые будут ориентированы в первую очередь на развитие конкретной отрасли, а именно - морской транспортной системы. Как показывает международный опыт, ГЧП способно достаточно гибко реагировать на изменение обстановки, изменения конъюнктуры рынка и в тоже время целенаправленно развивать и планово реализовывать частные программы и проекты данной отрасли, а при необходимости вносить в них определенные корректуры.
Однако существующий опыт использования ГЧП в российских морских портах выявил, что имеются существенные проблемы в нормативно-правовой базе, применение которой ещё не отработано. Во-первых, Федеральный Закон «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ не дает твердых гарантий соблюдения прав концессионера. По закону государство может брать часть расходов по реализации концессионного проекта на себя или предоставлять гарантии, но у концессионера нет уверенности, что эти обязательства будут исполняться (так как бюджет планируется на год вперед, а концессия заключается не на один десяток лет). Во-вторых, существует проблема доступа к земельным участкам, прилегающим к морской акватории (для строительства морских терминалов), территориям портов (для строительства «сухих» терминалов), железнодорожным станциям (для строительства железнодорожных контейнерных площадок), крупным городам (для строительства логистических центров). В-третьих, существует неопределенность с критериями инвестиционного конкурса (отсутствует законодательный запрет на их расширение, так как в любой момент могут быть введены дополнительные критерии).
Это говорит о том, что деятельности ГЧП относительно морского порта, а также принятия нового законодательства (по особым экономическим зонам, по новому Международному российскому реестру судов) недостаточно для изменения ситуации с развитием транспортной составляющей в нашей стране.
Многие ученые утверждают, что модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, а также портов в России возможны только с привлечением отечественного и международного капитала на базе государственно-частного партнерства. Другого, по их мнению,
рационального и широко используемого в мировой практике решения этой проблемы в условиях ограниченности бюджетных средств у государства просто нет.
Хорошим примером могут служить Соединенные Штаты Америки, где ГЧП используется на протяжении двухсот лет. Во многом благодаря подобному взаимодействию государства с частным бизнесом были преодолены последствия Великой Депрессии в сфере инфраструктуры. По данным The National Council for Public-Private Partnerships, сейчас в каждом американском городе от 23 до 65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 % бюджетных средств
В данное время масштабность инфраструктурных проектов требует огромных инвестиционных ресурсов, вовлечение которых невозможно растянуть во времени, что зачастую приводит к привлечению международного капитала. Правительство Российской Федерации предполагает на основе ГЧП провести институциональные преобразования инфраструктурного комплекса. Однако для того чтобы ГЧП смогло эффективно функционировать в нашей стране, необходимо, в первую очередь, создать адекватную законодательную платформу для реализации подобных проектов. Это касается как административного, так и налогового законодательства.
Следует также отметить, что инфраструктурные проекты, будь то в сфере портовых комплексов или транспорта, являются капиталоемкими и требуют привлечения долгосрочных финансовых ресурсов, выработки долгосрочной политики, тщательной оценки для оптимизации распределения во времени и пространстве финансовых потоков.
Поэтому возникает необходимость тщательной разработки и планирования экономической составляющей таких проектов. Причем требования к проектам в области инфраструктуры носят более жесткий характер, чем в любой другой отрасли российской экономики. Следовательно, необходимы особые навыки и знания. Одним из способов повысить привлекательность проектов ГЧП для бизнеса является переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым, когда государство предоставляет в концессионный проект несколько разных объектов, связанных между собой. Важно подчеркнуть, что реализация проектов в области инфраструктуры всегда требует поддержки государства.
Как уже отмечалось выше, государственно-частное партнерство является формой сотрудничества между государственным и частным сектором в обеспечении инфраструктуры и предоставлении услуг, занимает промежуточное положение между традиционным государственным обеспечением, с одной стороны, и полной приватизацией - с другой.
Для того чтобы предупредить и нейтрализовать негативные проявления социального неприятия реализации стратегических
партнерских отношений государства и частного бизнеса, по нашему мнению, необходимы:
1. Политическая и институциональная основа для поддержки партнерства государства и бизнеса. Четкое определение полномочий в государственной системе, рамочных условий ведения переговоров и принципов взаимодействия с частным бизнесом:
Со стороны администраций морских портов (государства):
- обеспечение базовой инфраструктуры (доступ / охрана / связь);
- создание надежных административных основ управления портами;
- обеспечение безопасности движения и охрана окружающей среды;
- техническое регулирование;
- содействие развитию сотрудничества в рамках портового сообщества.
Со стороны коммерческих терминалов (частного сектора):
- осуществление хозяйственной деятельности;
- управление коммерческими рисками;
- разработка и осуществление инвестиционной политики;
- стимулы для эффективной работы и установления конкурентных тарифов;
- решающая роль в содействии развитию эффективной логистики.
2. Стабильная политико-правовая среда, обеспечивающая незыблемость законодательства, формирующего строгую правовую основу для реализации государственно-частных проектов. При этом следует учитывать, что государственно-частное партнерство, основанное на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон, может привести к пропорциональному росту транзакционных и консультативных издержек. Преодолевать эти трудности можно путем общей системы правил, содержащих типовые договоры:
- эффективной структуры экономики и справедливого деления возможностей и рисков, связанных с проектом;
- прозрачного и эффективного распределения государственных заказов на основе открытых конкурсов, обеспечивающих конкуренцию за право реализации проекта;
- обоснованного прогноза издержек и выгод проекта, дающего возможность оценить, обладает ли проект достаточным потенциалом для покрытия инвестиционных затрат на протяжении всего срока его реализации.
3. Необходимость дальнейшей работы над правовым режимом концессий (разрешение на использование проектных активов в качестве залогового обеспечения, порядок учета операций по концессионному соглашению для целей налогообложения), а также четкой регламентации функционирования отраслей с сегментами естественных монополий.
4. Выработать четкие формы взаимодействия - например, предусмотреть участие авторитетных представителей частного сектора
в федеральных, региональных и отраслевых органах по вопросам развития ГЧП, которые будут определять политику и формировать рабочие группы для целей разработки системы ГЧП.
Библиографический список
1. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
2. Михеев В.А. Государственно-частное партнерство в реализации приоритетных национальных проектов. М.: Научный эксперт, 2006.
3. Носкова В.Н. Государственно-частное партнерство как форма
взаимодействия государства и российского бизнеса в
инновационной деятельности. Режим доступа: http://www.ifti.ru.
4. Сильвестров С.Н. Государственно-частное партнёрство в инновационных системах. М.: Изд-во ЛКИ, 2008.
5. Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2009.
