CC BY
16Егиазарян А. Гафурова 3.
консультанты
Азиатского банка развития
КОНЦЕПЦИЯ И ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ ВНЕДРЕНИЯ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ПРОЦЕССОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ОСНОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТАХ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН В СУЩЕСТВУЮЩИХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЯХ1
ОБОСНОВАНИЕ И КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ
В стратегии реформы управления государственными финансами Узбекистана на 2007-2018гг (далее Стратегия реформы УГФ), Министерства финансов (далее МФ) в качестве основных целей, достижение которых необходимо для обеспечения значительного повышения эффективности УГФ указываются следующие:
• Распределение финансовых ресурсов государства в соответствии с приоритетами определяемыми Правительством Республики
• Обеспечить эффективное использование государственных ресурсов
• Обеспечить выполнение принципа агрегированной финансовой дисциплины
Для внедрения прогрессивного процесса бюджетирования, непременными условиями среди прочих являются:
• Внедрение новой, современной подробной и универсальной бюджетной функциональной и экономической классификации в соответствии с требованиями СРБМ-20012, которую предполагается внедрить в 2010 г., и подготовить государ-
1Статья подготовлена по отчету Проекта АБР: ТА 4946 (игВ):
Поддержка реформ управления государственными финансами
Международные стандарты бухгалтерского учета для государственного сектора
ственный бюджет на 2011г. на основе новой бюджетной классификации3.
• Большая детализация расходов государственного бюджета: в разрезе республиканского, областных и районных бюджетов, а также расходов государственных целевых фондов (ГЦФ) и внебюджетных фондов бюджетных организаций (ВБФ БО), для его утверждение со стороны Олий Мажлиса (парламента) в этом разрезе. Это планируется осуществить параллельно с внедрением в бюджет механизмов БОР начиная с государственного бюджета на 2013 г.
• Прогрессирующий рост объема доступной для общественности информации о государственном бюджете и его выполнениии в соответствии с объемом информации предоставляемой Олий Мажлису для утверждения государственных расходов.
В соответствии с описанными выше задачами внедрения среднесрочной программы государственных расходов и процессов бюджетирования основанного на результатах в Республике Узбекистан представляется необходимым рассмотре-
ло результатам успешно проведенного эксперимента в Бек-темирском районе г. Ташкента, новая классификация с незначительными поправками начала повсеместно внедряться (прим. Ред.)
ние следующих вопросов:
• Краткое описание сущности СПРГ, процессов ее составления и взаимодействий с годовым бюджетным процессом на основе обобщения опыта стран СНГ и других стран, успешно внедривших ее в течении последних 6-7 лет;
• Описание основных требований, включая минимальные, выполнение которых необходимо для успешного внедрения СПГР и БОР в том числе - методических, организационно - кадровых и институциональных;
• Анализ институциональной структуры, особенностей системы государственных финансов и процессов бюджетирования в Узбекистане на предмет их соответствия минимальным требованиям, выполнение которых необходимо для успешного внедрения СПГР и БОР и выработка предложений о совершенствовании этих структур для обеспечения внедрения СПГР;
• А также необходимые меры по последовательности действий и необходимым мероприятиям по внедрению СПГР и БОР в Узбекистане в сроки, обозначенные Стратегией реформы УГФ;
Вопросы внедрения СПГР в Республике Узбекистан в условиях существующей институциональной среды.
Структура, основные элементы и взимодей-ствия в СПГР. Краткий обзор.
В настоящее время СПГР (или Medium Term Expenditure Framework), являясь эффективным инструментом привязки государственных целей и приоритетов развития с финансовыми ресурсами государства, которые необходимы для их достижения и вследствие ограниченности государственных ресурсов - отражают необходимость их использования, прежде всего, в соответствии с установленными приоритетами. Эта методика нашла широкое применение во многих странах, включая большинство стран СНГ1.
Процесс составления СПГР состоит из двух взаимосвязанных процессов; сверху вниз и снизу вверх.
В процессе бюджетирования сверху вниз (up - bottom) центральное правительство, действуя через Министерство финансов:
• Составляет реалистический прогноз основных макроэкономических и структурных показателей, так называемую макроэкономическую рам-
1 Механизмы СПГР внедрены в частности в России (т.н. трехлетний бюджет), Грузии, Молдове, Армении, Кыргызской республике, Таджикистане и т.д. Настоящая статья написане с учетом опыта этих стран в процессах внедрения СПГР.
ку2. Макроэкономическая рамка исходит из сложившихся тенденций изменения: ВВП, отраслевой структуры ВВП, распределения ВВП, темпов инфляции, доли государственных доходов, расходов, дефицита или профицита, структуры и объемы внешнеэкономических связей, объема и соотношений государственного долга, внешнего долга страны, платежного баланса, финансового сектора, прогнозы развития макроотраслей экономики и т.д. Макроэкономическая рамка служит основой для определения общих объемов ресурсов (агрегированных величин доходов и расходов), которыми может реалистически располагать государство в среднесрочной перспективе сроком на 3-5 лет;
• На основе макроэкономического прогноза осуществляется прогноз объемов и структуры государственных доходов, по категориям доходов по функциональной классификации, включая налоговые составляющие т.н. ресурсный пакет (resource envelope или Medium Term Fiscal Framework), также сроком на 3-5 лет, который как правило содержит также пакет мер, направленный на обеспечение получения спрогнозированных доходов, включая возможное изменение налогового или таможенного законодательства или улучшение налогового или таможенного администрирования, таким образом, давая политике государственных доходов конкретное содержание и конкретные количественные целевые индикаторы для ее осуществления в среднесрочной перспективе;
• Следующим этапом является составление т.н. бюджетной рамки2, по основным бюджетным макросекторам (т.е. секторам которые финансируются полностью или частично за счет государственных ресурсов) на основе агрегированной функциональной классификации с разделением на текущие и капитальные расходы. Для бюджетной рамки верхним ограничением служат полученные из ресурсного пакета общие ограничения государственных расходов. Основным содержанием бюджетной рамки являются так называемые секторные потолки финансирования, структура которых отражают представления центральной власти о приоритетах государственных расходов и должны соответствовать приоритетам развития, определяемыми на средне - или долгосрочный период в стратегических государственных или политических документах и программах. Другими
2macroeconomic framework
3budget envelope
словами более приоритетные с точки зрения государственных расходов макро-сектора должны получать большее количество дополнительных ресурсов1. Бюджетная рамка может также содержать секторные потолки по отдельным категориям расходов по экономической классификации2. Например, потолки по расходам на зарплату, что способствует определению макро-структуры текущих затрат по экономической классификации. В случае сложного характера сектора, состоящего из неоднородных подсекторов, как например, в случае системы образования, бюджетная рамка содержит также индикативные потолки финансирования для подсекторов данного сектора3.
• Таким образом, общесекторные потолки финансирования выступают как жесткие бюджетные ограничения как для текущих, так и капитальных затрат и не могут быть превышены в агрегированной бюджетной заявке органа государственного управления (как правило, линейного министерства4) ответственного за подготовку секторной СПГР. Индикативные внутрисекторные потолки финансирования не являются жесткими бюджетными ограничениями и могут быть пересмотрены, вызывая соответствующее перераспределение бюджетных средств внутри сектора, в результате переговоров с центральным органом,
1 То есть общего прироста объемов финансовых ресурсов государства, или, другими словами, рост менее приоритетных секторов. Это общее правило действительно для категории текущих расходов, в то время как для капитальных расходов это может и не иметь места. С другой стороны государственные расходные приоритеты для текущих и капитальных расходов, особенно в странах СНГ могут не совпадать. Так во многих странах секторы производственной инфраструктуры являются приоритетными с точки зрения капитальных затрат, не являясь таковыми с точки зрения затрат текущих.
2 Такие потолки применяются в случаях, когда процессы бюджетирования в экономических секторах осуществляются по постатейному принципу, или когда государство осуществляет политику прямого контроля над структурой затрат (в частности, над заработной платой) в секторах финансируемых из бюджета. В случае финансирования на основе формул (например, подушевого финансирования по учащимся в секторе образования ) разделение по статьям экономической классификации, как правило, не осуществляется или является индикативным.
3 Здесь возможны различные варианты в зависимости от уровня самостоятельности линейных министерств, призванных осуществлять государственную политику в данном макросекторе. В простейшем случае задаются индикативные потолки финансирования для подсекторов как для текущих, так и капитальных затрат. В более сложных случаях не задаются индикативные потолки для дополнительных объемов капитальных и/или текущих затрат, которые определяются позднее на основе предложений сектора, и на первой стадии составления бюджетной рамки формулируются как резервы сектора, подлежащие распределению на дальнейших стадиях составления СПГР.
4 В случае сложного сектора, состоящего из подсекторов, управляемых разными органами государственного управления (как в системе образования), правительством назначается один орган государственного управления (как правило линейное министерство), называемое с
точки зрения составления СПГР ведущим органом государственного управления (ведущим министерством) в данном секторе, которое является ответственным за составление секторной СПГР и согласование ее с Министерством финансов и с правительством.
ответственным за разработку СПГР в общенациональном масштабе (как правило, это министерство финансов).
Полноценная или полная СПГР, таким образом, включает следующие элементы; (I) макроэкономическую рамку, ресурсный пакет и бюджетную рамку, разрабатываемую централизованно и составляющие вместе среднесрочную бюджетную программу5 и (2) секторные СПГР, подготавливаемые соответствующими ведущими секторными министерствами (ВСМ) или иными органами государственного управления ответственными за государственную политику по сектору в целом. Причем такие программы должны быть подготовлены по всем выделенным в СПГР секторам.
Пилотная СПГР в отличие от полной включая макроэкономическую рамку, ресурсный пакет и бюджетную рамку, содержит только одну или несколько секторных СПГР, разработанных ВСМ по принципу сочетания подходов сверху вниз и снизу вверх. В секторах, не выделенных как пилотные, составление секторной программы осуществляется по существующей схеме процесса годового бюджетирования, министерством финансов или не осуществляется вообще. Широкая распространенность пилотирования, или поэтапного внедрения СПГР обусловлена необходимостью проведения достаточно масштабных подготовительных мероприятий в различных сферах, начиная с изменений законодательства и механизмов бюджетирования и кончая подготовкой и переподготовкой кадров, которые трудно осуществить во всех секторах одновременно.
Процесс бюджетирования снизу вверх (bottom-up) и его согласования с процессами бюджетирования сверху -вниз (up-bottom) осуществляется на уровне всего выделенного сектора и представляет собой процесс составления и согласования секторной СПГР, в которой ответственными за подготовку секторной СПГР являются соответствующие министерства.
Основным условием для успешной реализации секторной СПГР является передача ответственности за осуществление внутри секторной финансовой политики ведущим секторным министерствам, которая включает;
• Определение внутрисекторных потолков финансирования по подсекторам, выделенным на основе функциональной классификации, определяемым на основе внутрисекторных приоритетов и целей развития, заданных в общегосударствен-
1Medium Term Budgetary Framework
ных целевых документах и программах или разрабатываемых самим секторным министерством на основе общих положений о развитии сектора, содержащихся в общегосударственных целевых документах и программах.
• Составление самой СПГР по подсекторам и по сектору в целом. Секторные и подсекторные СПГР, как правило, составляются по следующей схеме:
(1) описание нынешнего состояния сектора или подсектора в разрезе выделенных показателей и/или программ, с выделением основных проблем и задач развития;
(2) выделение приоритетных и неприоритетных направлений государственного финансирования, включая программы или направления, которые будут продолжены в среднесрочной перспективе, программы, финансирование которых предполагается сократить и вновь начинаемые программы;
(3) основные задачи, которые предполагается решить за счет, или с помощью государственного финансирования1 в данном секторе или подсекторе, а также планируемые значения индикаторов развития, которое предполагается достигнуть за время действия СПГР;
(4) описание предполагаемых реформ в секторе или подсекторе, включая реформы в механизмах финансирования с описанием, результатов, которые предполагается достигнуть в результате этих реформ;
(5) бюджетную рамку для сектора с потолками финансирования по подсекторам в разрезе текущих и капитальных затрат по функциональной классификации и при необходимости и по элементам экономической классификации
о Предлагаемая структура секторной СПГР является модельной для случая централизации распределения бюджетных ресурсов внутри секторов через ведущие секторные министерства. В случаях смешанного распределения средств в секторе как через центральные, так и региональные органы управления, (как в случае Узбекистана2), полноценная секторная СПГР исходя из особенностей финансирования сектора должна со-
1 При совместном финансировании, как например, в системах пред-школьного или высшего образования, в программе должны также быть представлены предполагаемые объемы негосударственного финансирования и доля планируемых затрат, которая будет покрываться за счет государственных финансов.
2 В Узбекистане, как и во многих других странах, бюджет делится на центральный (республиканский) и региональные (областные, Республики Каракалпакстан и города Ташкент) и многие сектора экономики (как, например, образование), финансируются как через республиканский, так и региональные бюджеты.
держать наряду с подсекторными потолками финансирования и потолки финансирования в разрезе регионов как по сектору в целом, так и по выделенным подсекторам, что существенно усложняет задачу составления секторной СПРГ.
Составление секторной СПРГ начинается сразу после получения бюджетной инструкции по подготовке СПГР, разрабатываемой МФ для каждого из секторов, включенных в СПГР, которая должна содержать потолки финансирования по сектору в целом, индикативные потолки финансирования по подсекторам, методические указания по составлению секторной СПРГ, а также форматы ее представления. Секторные потолки финансирования представляют собой жесткие бюджетные ограничения, которые не могут быть превышены в секторной СПГР. Процесс составления СПГР, как правило, делится на два последовательных этапа - предварительная бюджетная заявка3 и окончательный секторный СПГР.
Предварительная бюджетная заявка представляет собой предварительный вариант СПГР, в котором на основе анализа положения в секторе и подсекторах, и в результате взаимодействия с органами управления в соответствующих подсек-торах4 формируются и определяются предложения по:
(1) внутрисекторным приоритетам государственного финансирования и вытекающих из них изменениям внутрисекторных потолков финансирования;
(2) распределением этих потолков в соответствии с приоритетами между направлениями расходования, с выделением подлежащих финансированию программ (с разделением на продолжающиеся, вновь начинаемые и подлежащим сокращению или прекращению);
(3) описание системы индикаторов развития сектора и величин этих индикаторов, которые предлагается достичь при обеспечении предлагаемых ВСМ объемов и структуры финансирования по подсекторам (и регионам, в случае нали-
1 Часто называется докладной запиской по секторной политике в среднесрочной перспективе (sector policy note)
2 В случае распределения ресурсов сектора также через региональ-
ные бюджеты, и необходимости определения региональных потолков
финансирования, ВСМ в процессе составления секторной СПГР должно взаимодействовать также с соответствующими органами регионального управления. Необходимым условием включения региональных потолков финансирования по данному сектору является факт участия регионов в формировании секторной или подсекторной политики и возможностей принятия ими самостоятельных решений. Если региональные органы управления осуществляют только процесс распределения государственных финансовых ресурсов по получателям бюджетных средств, расположенных в их регионах, региональные потолки финансирования по регионам устанавливать нецелесообразно.
чия предложений по региональным потолкам финансирования).
Предварительная бюджетная заявка в установленные -сроки представляется секторным министерством в МФ и подлежит обсуждению с участием органов управления соответствующих подсекторов (и, при наличии региональных потолков финансирования региональными органами управления), в результате которого утверждаются:
- внутрисекторные потолки финансирования;
- основные направления и программы, подлежащие финансированию и объемы финансирования; а также
- основные индикаторы по секторам и по годам, которые предполагается достигнуть при данных объемах и структуре финансирования.
Секторная СПГР составляется секторным министерством на основе согласованных параметров предварительной бюджетной заявки в соответствии со структурой, представленной в бюджетной инструкции по подготовке СПГР по той же схеме, по которой готовилась предварительная бюджетная заявка и представляется в МФ в соответствии со сроками, указанными в бюджетной инструкции по подготовке СПГР.
МФ в соответствии с утвержденными сроками разрабатывает проект СПГР в целом, состоящего из:
(1) бюджетной рамки на срок 3-5 лет1;
(2) соответствующего ресурсного пакета;
(3) бюджетной рамки, составленной на основе централизованно определяемых межсекторных приоритетов финансирования и определяемых на уровне соответствующих министерств внутрисек-торных приоритетов и направлений финансирования;
(4) набора секторных СПГР в соответствие с набором секторов включенных в процесс СПГР. Во всех СПГР, кроме первой в структуру документа, включается раздел, который посвящен сравнительному анализу показателей предыдущих СПГР с текущей по совпадающим годам с выявлением причин отклонений, что полезно для повышения уровней реалистичности и обоснованности прогнозов СПГР2.
122В современной практике большинство СПГР составляется сроком на 3 года
1 Например, в гипотетической СПГР на 20Ю-2012гг. при наличии пред-
шествующей СПГР на 2009-2011гг., должен быть проведен сравнитель-
ный анализ основных показателей за 2010 и 2011гг. Это делается для выявления отклонений и анализа причин этих отклонений, таких как ошибки в прогнозах основных показателей и причины этих ошибок, что необходимо для реалистической корректировки этих показателей в новой СПГР.
Подготовленный МФ СПГР представляется в правительство и подлежит утверждению в установленные законодательством сроки. Как правило, в большинстве стран СПГР после утверждения правительством публикуется и представляется в парламент для ознакомления3.
Основные принципы определяющие СПГР
Исходя из международного опыта внедрения СПГР, принято, что в основе ее методики для полного и успешного внедрения - организация финансовой системы внедряющей страны, должна быть приведена в соответствие с основополагающими принципами СПГР. Это следующие принципы:
1) Принцип агрегированной финансовой дисциплины;
2) Принцип самостоятельности бюджетов различных уровней;
3) Принцип распределительной эффективности;
4) Принцип технической эффективности;
5) Принцип одного кармана;
6) Принцип централизации планирования бюджетных расходов;
7) Принцип заблаговременного принятия решений по направлениям государственных расходов и учета возможных рисков. Рассмотрим же содержание каждого из вышеперечисленных принципов:
1.1 Принцип агрегированной финансовой дисциплины означает наличие жестких бюджетных ограничений, в качестве которых выступают для каждого уровня бюджета (государственного, регионального, местных, внебюджетных фондов и т.д.) закрепленные на законодательном уровне доходы, которыми бюджеты данного уровня располагают. Сюда также включают возможности заимствования средств, в виде государственного (или местного) долга. В практическом плане это означает, что на каждом уровне бюджета расходы формируются на основе располагаемых им доходов, а не наоборот, когда доходы планируются исходя из предполагаемого уровня расходов. В случае многоуровневой финансовой системы этот принцип означает, что источники доходов бюджетов разного уровня формируются на законодательной основе и, как правило, не подлежат изменению в бюджетных циклах и должны быть известны до начала бюджетного цикла. С другой стороны обязанности по финансированию экономики также должны быть четко разделены между различными уровнями бюджета и также,
3 Как правило, СПГР не утверждается в парламенте
должны быть установлены до начала бюджетного цикла. Взаимосвязи между различными уровнями бюджета, при фиксированных источниках доходов и фиксированных обязанностях по финансированию бюджетов, осуществляются в виде бюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий и трансфертов из центрального бюджета в региональные или местные, формируемые на основе законодательно установленного механизма, также известных до начала бюджетного цикла. Таким образом принцип агрегированной финансовой дисциплины срабатывает на всех уровнях бюджетной системы и затраты этих бюджетов формируются на основе располагаемых ими доходов, которые выступают как ограничения для расходов.
2.1) Принцип самостоятельности бюджетов1 различных уровней означает, что при данных объемах доходов, данных обязанностях по финансированию и известных объемах бюджетных трансфертов из центрального бюджета, планирование расходов региональных и местных бюджетов осуществляется на местах самостоятельно, исходя из общегосударственных приоритетов и законодательно закрепленных направлений расходования средств в этих бюджетах.
3.1) Принцип распределительной эффективности государственных расходов2 означает, что распределение государственных финансовых ресурсов между секторами и внутри секторов экономики осуществляется на основе общегосударственных приоритетов расходования государственных средств, исходя из функций государства в этой стране. Основой этого принципа является то, что финансирование наиболее приоритетных секторов и наиболее приоритетных подсекторов внутри этих секторов должно расти более быстрыми темпами, чем менее приоритетных, а признанные неприоритетными затраты должны сокращаться или быть прекращены. На уровне СПГР отражением этого принципа является составление бюджетной рамки в соответствии с расходными приоритетами государства на секторном и подсек-торных уровнях данного сектора.
4.1) Принцип технической эффективности яв-
1 Обязательным условием самостоятельности бюджетов является наличие выборного органа, законодательно ответственного за утверждение бюджета. Если такого органа нет, нет и самостоятельного бюджета. Есть параллельное разделение бюджета на независимые друг от друга секторную и территориальную составляющую. Разделение осуществляется по административной подчиненности организаций-получателей бюджетных средств, которые финансируются либо через секторные министерства, либо через территориальные органы управления.
2 Allocative efficiency
ляется методической основой применения БОР3 на секторном и подсекторном уровнях. Он предусматривает то, что приоритетному финансированию подлежат проекты с наибольшей эффективностью4, среди проектов данного типа и где отсечение происходит по убывающей эффективности, исходя из общего лимита финансирования по секторам и подсекторам.
5.1) Принцип одного кармана означает, что СПГР должна относиться ко всем государственным доходам и расходам и разрабатываться на основе консолидированного бюджета, включающего все источники государственных доходов и все направления государственных расходов согласно функциональной классификации по GSM, а также (по GSM-2001) доходы и расходы получателей государственных средств, включая их собственные. Из этого принципа следует, что не должно быть располагаемых бюджетом средств, планирование использования или получения которых осуществляется вне общей схемы бюджетирования, что является общей методической основой бюджетирования, основанного на приоре-тизировании государственных расходов для обеспечения их связи. Этот принцип также означает максимально возможную интеграцию всех ресурсов в формальную бюджетную систему.
6.1) Принцип централизации планирования бюджета означает, что параметры бюджета, отражающие расходные приоритеты государства должны определяться централизованно, чтобы обеспечить соответствие этих приоритетов общегосударственным целям и приоритетам развития и роли и функциям государства в данной стране. Причем эта централизация при составлении СПГР происходит на двух уровнях:
- общегосударственном, на котором форми-
3 Бюджетирование ориентированное на результат
4 В отличие от бизнес программ, где техническая эффективность измеряется как соотношение требуемых денежных затрат и ожидаемых результатов, измеряемых также деньгами, в финансируемых государством программах не всегда представляется возможным выразить результаты выполнения программы в денежной форме. Это происходит из того, что государство, как правило финансирует программы по производству публичных и квазипубличных благ, в частности в отраслях социальной и производственной инфраструктуры, которые часто не могут быть профинансированы частным сектором. Так например, невозможно прямо измерить техническую эффективность государственных инвестиций в дорожное строительство прямым способом, но для выбора проектов дорог, которые должны быть профинансированы из государственных ресурсов могут быть использованы другие, неденежные методы измерения результатов, имеющих важное значение для потенциальных пользователей, такие как, например, рост числа пользователей, повышение мобильности населения, увеличение доступности сельскохозяйственных рынков и т.д., которые позволят ранжировать проекты дорожных инвестиций с точки зрения максимизации этих показателей.
руются общие доходные ограничения и осуществляется распределение ресурсов между бюджетными секторами в соответствии с общегосударственными приоритетами развития на перспективу; и
- секторном, на котором осуществляется распределение ресурсов внутри сектора в соответствии с внутрисекторными приоритетами. Централизация бюджетирования СПГР предполагает делегирование ответственности за принятие финансовых решений на уровне функциональных секторов, тому органу, который ответственен за разработку и реализацию политики в данном секторе. Таким образом, этот орган, совмещает и согласовывает принятие решений по политике развития сектора с распределением финансовых ресурсов, необходимых для достижения целей и решения задач этой политики в условиях задаваемых сверху жестких бюджетных ограничений на развитие сектора.
Следует иметь ввиду, что противоречие, между принципами самостоятельности бюджетов разного уровня и централизации планирования бюджета, является кажущимся. Принцип самостоятельности бюджетов разного уровня основан на разделении функций и компетенций между различными бюджетами. Кроме этого бюджеты различных уровней должны входить в систему консолидированного бюджета и при известных объемах ресурсов и направлениях расходования государственных средств, эти параметры выступают как жесткие ограничения. Таким образом, каждый такой бюджет также можно рассматривать как бюджетный сектор консолидированного бюджета, и составлять региональные СПГР в рамках полномочий региональных органов государственного управления.
7.1) Принцип заблаговременного принятия решений означает что в процессе составления СПГР должны быть приняты все основные решения по направлениям расходования государственных средств1 и все располагаемые государством ресурсы должны быть распределены по бюджетным секторам на весь период действия СПГР исходя из расходных приоритетов. Соответственно резервы должны использоваться для двух целей: - для непредвиденных расходов и в качестве стра-
1 В том числе и решения по оплате труда в бюджетной сфере и в ее секторах
хования от рисков в случае недостижения основных показателей макроэкономической рамки и ресурсного пакета2.
ОСНОВНЫЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СПГР И ПРОЦЕССОВ ГОДОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Основной целью СПГР является служить основой годового бюджета. В большинстве стран, успешно внедривших СПГР, она (ее показатели для первого года планирования) представляет собой агрегированный предварительный годовой бюджет. Он представляется в разрезе макросекторов экономики, выделяемых по функциональной классификации и содержащий основные показатели и пропорции, которые должны быть отражены в проекте годового бюджета. По этой причине процесс составления СПРГ должен предшествовать процессу составления годового бюджета и стать его составной предварительной частью, это означает, что СПГР должна готовиться каждый год.
Исходя из этого бюджетный процесс при интеграции в него процесса подготовки СПГР существенно сдвигается к началу года. При предположении совпадения бюджетного года с календарным, процесс СПГР должен начинаться, как правило в январе-феврале с предполагаемым окончанием в мае-июне и длиться около 5 месяцев, в течении которых должны быть разработаны; (1) макроэкономическая рамка; (2) ресурсный пакет; (3) первый вариант бюджетной рамки с индикативными потолками финансирования по функциональным подсекторам; (4) бюджетная инструкция для соответствующих ВСМ для разработки предварительной бюджетной заявки; (5) предварительная бюджетная заявка для секторов; (6) в результате процесса обсуждения предварительной бюджетной заявки согласована секторная политика и внутрисекторное распределение бюджетных ресурсов и подготовлена окончательная секторная СПГР; (7) подготовлен и утвержден правительством весь документ СПГР; (8) процесс составления очередного годового бюджета начат немедленно после утверждения СПГР правительством.
Логика использования СПГР как основы годового бюджета предполагает отражение ее
2 Как правило, величина не распределяемого резерва в СПГР составляет от 1 до 3 процентов ВВП и возрастает по годам, соответственно росту неопределенности и увеличению рисков не достижения прогнозируемых величин основных показателей макроэкономической рамки и ресурсного пакета.
показателей при составлении проекта годового бюджета в неизменном виде, за исключением случаев, когда могут быть пересмотрены параметры макроэкономической рамки или ресурсного пакета, в результате которых неизбежно изменение параметров бюджетной рамки, то есть абсолютных значений межсекторных потолков финансирования. Но и в этом случае, как правило, относительные значения параметров бюджетных потолков, которые отражают приоритеты государственного финансирования (в процентах к ВВП или бюджету в целом) должны соответствовать заданным в СПГР для ее первого года. Как правило пересмотр осуществляется в сторону понижения1, исходя из принципа консервативности и учета возможных рисков. Пересмотр осуществляется на основе нового макроэкономического прогноза перед началом процессов составления годового бюджета в мае-июне, где основными показателями являются прогнозы роста ВВП и инфляции. Как правило бюджетная рамка не пересматривается в тех случаях, когда темпы роста ВВП прогнозируются более высокими, а темпы инфляции более низкими, чем при прогнозе в начале года, так как не содержат потенциальной угрозы для невыполнения бюджета.
Высшая степень интеграции СПГР в годовой бюджетный процесс имеет место тогда, когда наряду с СПГР, ВСМ является ответственным также и при составлении годового бюджета на основе СПРГ. Это предполагает использование такой же методики бюджетирования и взаимодействия органов управления и получателей бюд-
жетных средств, какая применяется при составлении СПГР и называется бюджетированием всего сектора2.
Этот подход - бюджетирование всего сектора со стороны секторных министерств, при составлении проекта годового бюджета, представляет повышенные требования к кадровому потенциалу министерств, его информационной обеспеченности, а также существенного совершенствования процессов и методик бюджетирования. Совершенствования значительно более масштабных, чем при внедрении СПГР, особенно в тех странах, к числу которых принадлежит и Узбекистан, в которых в данном секторе (например, в секторе образования) МФ в процессе составления годового бюджета непосредственно взаимодействует со множеством органов минуя ведущие секторные министерства, которое ответственно за бюджеты только тех организаций, которые находятся в его административном подчинении. В этом случае переход к бюджетированию всего сектора со стороны министерства должен являться финальной стадией внедрения СПГР в процессы бюджетирования и осуществляться после всех необходимых реформ в бюджетном процессе и происходить поэтапно.
На начальных стадиях внедрения СПГР процессы годового бюджетирования могут осуществляться по старой существующей схеме с постепенно растущим участием ВСМ в них и переходу к бюджетированию в масштабах всего сектора по мере готовности ВСМ и осуществлении необходимых реформ3.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Закон Республики Узбекистан "О бюджетной системе".
2. Закон Республики Узбекистан "О казначействе"
3. Стратегия реформы управления государственными финансами Узбекистана на 2007-2018гг. Министерства финансов Республики Узбекистан.
4. Мировой банк 2005, Республика Узбекистан. Обзор Государственных Расходов;
5. Мировой банк, 2004, Республика Узбекистан. Оценка Состояния Финансовой отчетности в стране;
6. IMF, Fiscal Affaires Department, 2003, Report Uzbekistan: Fiscal and Treasury Reform;
7. ADB. Report and Recommendations of the President to the Board of Directors. Project No 41041. April 2007. Proposed Loan and TA Loan to the Republic of Uzbekistan. Public Finance Management Project
IMF, 2007, "Performance Budgeting. Linking Funding and results"
1 Одним из основных принципов составления СПГР является консервативность прогнозов, т.е. учет всех возможных рисков, которые мо- _
гут снизить как темпы роста ВВП, уровень поступления доходов, вклю- 2 Sector-wide budgeting
чая уровень сбора налогов, повысить показатели инфляции и т.д. 3 Продолжение статьи в следующем номере
