CC BY
309
Государственные финансы
УДК 336(470+571) (075.8)
основы становления программного бюджетирования в России
В статье представлен зарубежный и российский процесс становления программного бюджетирования и формирования программного бюджета как инструмента повышения прозрачности и эффективности государственного менеджмента. Рассмотрены законодательно-нормативные основы развития этих процессов и основы построения программного бюджета.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), программное бюджетирование, государственные и муниципальные программы, программный бюджет, эффективность бюджетных расходов.
В 2004 г. в Российской Федерации началась реформа управления бюджетным процессом, обозначенная в сфере государственного менеджмента как переход от управления затратами к управлению результатами, что означало придание существенно большей прозрачности всему бюджетному процессу и требовало ответственности и эффективной деятельности всех его участников. Отличие новой модели бюджетного управления, обозначенной в России как бюджетирование, ориентированное на
о. в. малиновская,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected]
и. П. СКОБЕЛЕВА, доктор экономических наук, заведующая кафедрой финансов и кредита E-mail: [email protected] Государственный университет морского и речного флота им. адмирала С. О. Макарова
результат, состоит в фундаментальном изменении бюджетной архитектуры, ключевыми элементами которой становятся:
1) построение цепочки ответственности на всех уровнях бюджетной системы (на национальном и локальном уровнях бюджетной системы определяются конкретные лица, ответственные за разработку и реализацию результатов конкретной программы - субъекты бюджетного планирования (СБП), распорядители бюджетных средств (РБС);
2) интеграция результатов программ и расходных решений, воплощенных в бюджетных ассигнованиях. При этом Россия выбрала путь реализации бюджетирования в его радикальной модели, известной мировой практике1;
1 Первая категория - презентационное БОР (presentatюnalper йгтапсеЬ^ей^): информация о результатах не используется в расходных решениях. Вторая категория - бюджетирование с учетом информации о результатах: информация, однако, не влияет на бюджетные ассигнования и не имеет предопределенного веса в расходных решениях. Третья (крайне редкая) категория -прямое БОР ^кейрегйгтапсеЬ^ей^): метрики результативности напрямую определяют бюджетные ассигнования.
3) введение среднесрочных бюджетов (бюджет текущего года плюс бюджет планового периода (в России плановый период составляет 2 года);
4) консолидация стратегической и тактической государственной политики и их преемственность и взаимодополняемость;
5) целевой ориентир новой модели государственного менеджмента - повышение эффективности бюджетных расходов2, зафиксированное в 2010 г. в правительственной программе. Программа предусматривала конкретные сроки реализации -2010-2012 гг., и основным функциональным инструментом, способствующим ее реализации, должен был стать программный бюджет, плановый переход к которому должен был осуществиться в 2012 г. В современных условиях реформирование под влиянием финансового кризиса некоторым образом изменило сроки реализации названной программы, ее действие продлено до 2018 г. (с последующей разработкой новой программы), а переход к программному бюджету планируется осуществить в 2014 г. Оценка значения программного бюджета была
дана на правительственном уровне: «По сути, речь идет о коренных переменах в организации государственного управления. О переходе к новой, программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности правительства будут положены государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на
" 3
конечный результат»3.
Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью имеет тот или иной итог деятельности ведомства, выраженный в конкретных результатах его деятельности (к примеру, агрегированный программный бюджет Канады представлен в табл. 1).
При этом стратегическим итогом программного бюджетирования является долгосрочная устойчивая выгода для общества, проистекающая из мандата соответствующего ведомства, или изменение, ко-
2 Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г (основные положения). URL: http:// www minfin. ru.
3 Правительство Российской Федерации. URL: http://premier.
gov. ru/events/news/10586.
Таблица 1
Агрегированный программный бюджет канады, млрд долл.
показатель 2008/09 2009/10
финансовый год финансовый год
Доходы 233,1 213,9
Программные 207,9 237,8
расходы
Процентные 31,0 29,9
расходы
Все расходы 238,8 267,7
Сальдо -5,8 -53,8
Источник: Canada's Economic Action Plan, Year 2. Budget 2010: Leading the Way on Jobs and Growth. Tabled in the House of Commons by the Honourable James M. Flaherty, P. C., M. P. Minister of Finance, March 4, 2010, P. 175.
торое ведомство инициирует как введение в общественное развитие и которое должно быть измерено (определен результат и критерии его достижения) и находиться в сфере ведомственного влияния и воздействия. В свою очередь стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности правительства, отраженными в стратегических приоритетах. Таким образом, программный бюджет отличается стратегической направленностью, поддерживаемой тактическим обеспечением.
Контекст программного бюджета требует характеристики категории «программа» и программного бюджетирования. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) представляет обоснованную характеристику программы: «Программа - мероприятия правительства, сгруппированные по отношению к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгоды» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям. Программная классификация предлагает распространить этот принцип на всю правительственную деятельность»4. В российских нормативных документах представлено развернутое определение категории «государственная программа».
Содержательный потенциал государственных программ и их влияние на структуру бюджета сформировались на основе их исторического развития. Исторический контекст создания программного бюджета и внедрения программного бюджетирова-
4 OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006, P. 6.
ния в бюджетный процесс свидетельствует:
- основы внедрения программного бюджетирования осуществлялись в США в 1950-х гг. Несколько позже была разработана концепция нулевого бюджета, являющаяся предвестником программного бюджетирования, но практика внедрения которой оказалась несостоятельной. Идея нулевого бюджета продолжала интересовать представителей реформирования бюджетного процесса, наибольшее значение при этом придавалось программному бюджетированию или составлению программного бюджета. С публикацией в 1965 г. руководства ООН по программному бюджетированию роль его методов возросла, и они стали основой реформирования бюджетного процесса во многих странах;
- в 1960-х гг. почти 50 государств стали использовать различные варианты программного бюджетирования и БОР;
- вслед за развитыми странами последовал и развивающийся мир, и в конце 1960-х гг. почти вся Латинская Америка, многие азиатские и некоторые африканские государства перешли к программному бюджетированию5;
- в 2010-х гг. программным бюджетированием занялись Украина и Беларусь.
Таким образом, программный бюджет, как собственно и бюджетирование, ориентированное на результат, составной частью которого он является, имеет международный характер, большинство стран мира строят систему государственного менеджмента на концепции программного бюджетирования, реализуемой в рамках программного бюджета (табл. 2).
Представим и структуру бюджетных ассигнований программного развития бюджетного процесса в России, сформированную в приложениях к среднесрочному бюджету (табл. 6)6.
На основании представленных таблиц можно заключить, что в настоящее время не существует единой модели построения программного бюджета для всех стран мира. Каждая страна вносит коррективы в собственную структуру программного бюджета, вместе с тем задача, которую он должен
5 Diamond Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, IMF Working Paper WP/03/169, June 2003, P. 7, 8.
6 Федеральный закон от 30.112011 № 371-Ф3 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
реализовать, определена следующим образом -обеспечение прочной связи между стратегическими планами государства и государственным бюджетом. При этом бюджет рассматривается как компромисс между «конкурирующими» интересами и целями в правительстве и за его пределами, что соответствует политическим реалиям бюджетного процесса.
Анализ мировой практики развития программного бюджета свидетельствует и о необходимости его нормативно-правого и информационного обеспечения (рассмотрим этот процесс применительно к России (табл. 7).
Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации, которая нашла отражение в бюджетном процессе 2012-2014 и 2013-2015 гг. (см. рис. 1). Структура перечня программ построена исходя из основных направлений государственной политики, обозначенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.
В 2013 г. планируется реализация 53 федеральных целевых программ (ФЦП), из которых 19 ФЦП относятся к приоритетным и 4 ФЦП - к развитию транспортной инфраструктуры, образования и науки.
В 2014-2015 гг. планируется реализация 45 и 42 ФЦП соответственно, из которых 18 ФЦП относятся к приоритетным и 2 ФЦП - к развитию транспортной инфраструктуры, образования и науки.
В России в настоящее время прорабатываются основные характеристики структуры программного бюджета и создаются организационные и технологические основы его формирования. В этих целях создана концепция программного бюджета, содержащая ряд значимых принципов.
Первый - принцип информационной обеспеченности, состоящий в систематизации сбора, учете и анализе информации о результатах реализации программ в процессе разработки трехлетнего бюджета. При этом необходимым условием является разработка СБП количественных и качественных результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности. Стимулирование СБП и РБС к принятию рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между результативностью и эффективностью реализации программ и объемом
Таблица 2
становление программного бюджета в развитых странах
Страна Функциональные направления программного бюджета
США Программная структура бюджета США составляется по ряду функций, которые представлены далее. «Бюджет Белого Дома» и резолюция по бюджету Конгресса США представляют собой документы, структурированные в разрезе 21 основной функции (направления деятельности Правительства США) (табл. 3). Подробное описание программ и разделение их по типам предусматривает введение обязательных и дискреционных программ расходов и их закрепление за конкретными ведомствами, это описание представлено на сайте комитета по бюджету Конгресса США*
Южная Корея Одним из ключевых направлений модернизации бюджетного процесса стал переход на программное бюджетирование (с 2006 г). В декабре 2006 г был введен в действие Национальный закон об управлении государственными финансами, содержащий требования к анализу и оценке программ и определяющий основные подходы к построению программного бюджета, который описывает также стратегические направления политики и распределение ресурсов в каждом секторе. Построение структуры программного бюджета Южной Кореи: - выделение секторов (12 секторов, каждый из которых включает различные министерства, реализующие определенную программу); подсекторов (соответствует уровню одного из министерств); - разработка и реализация программ (это цели деятельности, которые соответствуют каждому подразделению министерства); - разработка и реализация подпрограмм, которые находятся в компетенции каждого департамента министерства; - разработка и реализация мероприятий - компонентов подпрограмм. Основные блоки, из которых строится бюджет Южной Кореи, т. е. структура программного бюджета: НИОКР; промышленность, малое и среднее предпринимательство, энергетика; государственные компании; сельское хозяйство, лесной комплекс, рыболовство, пищевая промышленность; здравоохранение, социальная поддержка, занятость; образование; культура, спорт, туризм; защита окружающей среды; оборона; внешняя политика, воссоединение; общественная безопасность; общие вопросы государственного управления
Франция Основные бюджетные инновации касаются структуры французского бюджета, в рамках которого, начиная с 2006 г., формулируются миссии, или глобальные задачи соответствующего бюджета, которые подразделяются на программы, включающие в себя направления. Французский вариант разработки программного бюджета предполагает последовательное выполнение трех основных этапов: 1-й этап - формулировка миссий (задачи государства); 2-й этап - определение программ (выбор наиболее приоритетных направлений деятельности в рамках каждой из миссий); 3-й этап - определение конкретных действий в рамках программ таким образом, чтобы можно было оценить полученный результат при помощи соответствующих индикаторов. Миссии соответствуют основным целям (направлениям) государственной политики. При этом формулируемые миссии делятся на два кластера: ведомственные - одного министерства и межведомственные - нескольких министерств. Следует отметить, что большинство миссий носит ведомственный характер. Примеры ведомственных миссий французского бюджета: культура, оборона, экономика, финансовые обязательства государства, план стимулирования экономики, управление государственными финансами и человеческими ресурсами. Примеры межведомственных миссий: исследование и высшее образование, социальная система и пенсия, школьное образование, работа и занятость. Количество программ, соответствующих конкретной миссии, может варьироваться, например, в бюджете 2010 г. количество программ колеблется от 10 до 25 (примеры программ в рамках отдельных миссий бюджета Франции представлены в табл. 4)
Швеция Модель программного бюджета Швеции имеет существенные отличия от приведенных ранее моделей и включает четыре ключевых элемента. Модель программного бюджета Швеции: - бюджет Швеции; - направления расходов; - стратегические направления; - ассигнования; - компоненты (источник: сайт Правительства Швеции**). Направления расходов (миссий) бюджета Швеции: государственное управление; государственные финансы и финансовый менеджмент; оборона и управление в кризисных ситуациях; помощь в развитии; здравоохранение и социальное обеспечение; интеграция и равенство; поддержка учащихся; образование и исследовательская деятельность в вузах. Структура расходов, отраженная в программах бюджета Швеции, представлена в табл. 5
* URL: http://budget. house. gov/functions. shtml. ** URL: http://www. sweden. gov. se.
Таблица 3
Программная структура бюджета сША
Код Структура программного бюджета
050 Национальная оборона
150 Международные отношения
250 Наука, технологии, космические исследования
270 Энергетика
300 Природные ресурсы и охрана окружающей среды
350 Сельское хозяйство
370 Торговля и кредитование бизнеса
400 Транспорт
450 Местное и региональное развитие
500 Образование, занятость и социальное обслуживание
550 Здравоохранение
570 Государственная программа бесплатной медицинской помощи
600 Государственные гарантии получения дохода
650 Социальное обеспечение
700 Выплаты и услуги ветеранам
750 Отправление правосудия
800 Государственное управление
900 Процентные расходы
920 Финансовая помощь общего назначения
950 Нераспределенные расходы
970 Развертывание действий за рубежом и другие мероприятия, в том числе борьба с терроризмом
Таблица 4
Примеры программ в рамках отдельных миссий бюджета Франции
Миссия Программы
Экономика (всего 4) Развитие предприятий и занятости. Туризм. Статистические и экономические исследования. Экономическая и налоговая стратегия
Управление государственными финансами и человеческими ресурсами (всего 4) Управление налогами и финансами государственных и местных органов власти. Управление налогами и финансами государственных и местных органов власти: эксперименты Chorus. Стратегия государственных финансов и модернизации государства. Политическое, экономическое и финансовое управление
Финансовые обязательства государства (всего 4) Бремя долга и государственные казначейские обязательства. Долговые обязательства с государственными гарантиями. Экономия
План стимулирования экономики (всего 3) Исключительная программа государственных инвестиций. Исключительная поддержка экономической деятельности и занятости.
Окончание табл. 4
Миссия Программы
Исследования и высшее образование (всего 10) Высшее образование и университетская наука. Студенческая жизнь. Междисциплинарные научные и технологические исследования. Исследования в области управления окружающей средой и ресурсами. Космические исследования. Исследования и высшее образование в сфере экономики и промышленности
Источник: сайт Правительства Франции. URL: http://www. gouv.fr.
Таблица 5 структура расходов, отраженная в программах бюджета Швеции
структура расходов Расходы, %
Государственное управление 1,4
Экономика и государственные финансы 1,5
Вопросы налогообложения, таможенных 1,2
платежей и соблюдение правопорядка
Правосудие 4,2
Международные отношения 0,2
Оборона и предупреждение чрезвычайных 5,8
ситуаций
Международное сотрудничество в целях 3,6
развития
Миграционная политика 0,8
Здравоохранение и медицинская помощь, 6,6
социальные услуги
Финансовая помощь людям с ограниченны- 15,4
ми возможностями
Финансовая помощь пенсионерам 5,6
Финансовая помощь малообеспеченным 8,7
семьям и детям
Рынок труда 8,1
Организация досуга (working life) 0,2
Финансовая поддержка студентов 2,5
Образование и академические исследования 6,0
Культура, СМИ, религиозные общества 1,3
Обеспечение жильем, строительство, прове- 0,3
дение политики в целях потребителей
Региональное развитие 0,5
Защита окружающей среды 0,6
Энергетика 0,4
Транспорт и связь 4,7
Сельское хозяйство, лесное хозяйство, 2,2
рыболовство
Промышленность и торговля 0,6
Межбюджетные трансферты 8,4
Процентные расходы по государственному 5,3
долгу
Вклад в Европейское сообщество 3,9
Источник: URL: http://www.sweden.gov.Se/sb/d/2798.
Таблица 6
Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ, млрд руб.
Показатель 2011 г. Проект
2012 г. 2013 г. 2014 г.
Федеральная целевая программа, всего 1 024,6 1 190,4 1 178,0 1 144,2
В том числе:
- общегосударственные вопросы 29,3 18,9 4,1 4,0
- национальная оборона 116,0 133,5 149,4 214,6
- национальная безопасность 37,4 44,1 40,7 36,5
и правоохранительная деятельность
- национальная экономика 614,7 770,7 814,6 741,6
- жилищно-коммунальное хозяйство 39,2 41,0 30,5 18,1
- охрана окружающей среды 0,5 3,5 3,3 4,8
- образование 71,7 56,5 38,6 25,3
- культура, кинематография 29,0 20,6 19,5 18,8
- здравоохранение 18,3 18,9 6,0 1,4
- социальная политика 45,9 46,7 38,1 39,0
- физическая культура и спорт 9,2 10,5 9,6 10,9
- средства массовой информации 5,6 17,5 16,7 11,1
- межбюджетные трансферты общего 7,7 7,8 5,9 18,1
характера бюджетам субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
Таблица 7
Нормативно-правовое поле становления программного бюджета в России
нормативно-законодательный акт Основы содержательного потенциала рассматриваемого акта
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действует до 01.01.2014, будет заменен законом «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг») Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Вводимый с 2014 г новый закон определяет правовую основу формирования федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг, принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения
Федеральный закон от 08.055.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» Закон вносит изменения в законодательное поле Российской Федерации, направленные на реструктуризацию бюджетной сферы и создание типологии бюджетных учреждений: казенные, новые бюджетные (БУНТы), автономные. В целях реализации указанного закона были разработаны и приняты 7 постановлений Правительства РФ, 15 приказов Минфина России, обеспечивающих комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений различных типов
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Целью закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей отдельных юридических лиц - заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений
Продолжение табл. 7
Нормативно-законодательный акт Основы содержательного потенциала рассматриваемого акта
Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении положения «О разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» Данное постановление, разработанное Правительством РФ, утверждает Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП). Положение определяет этот порядок, который призваны соблюдать субъекты бюджетного планирования при реализации государственной политики в установленных сферах деятельности. Кроме того, постановление ориентировано на обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов федерального бюджета
Постановление Правительства РФ от 26.07.1995 № 594 «О реализации федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Данное постановление разработано Правительством Российской Федерации во исполнение Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», а также в целях создания условий для обеспечения закупок для федеральных государственных нужд. Данное постановление утверждает Порядок, разработанный в целях организации деятельности государственных заказчиков в процессе подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, который определяет место и роль государственных контрактов, порядок их заключения, структуру и примерную рекомендуемую форму государственного контракта
Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» Данное распоряжение утверждает Программу Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., План мероприятий по реализации в 2010 г. Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Его действие продлено до 2018 г. с ориентиром на разработку нового распоряжения, отвечающего задачам текущего периода
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» Данное постановление утверждает порядок, определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, а также контроля за ходом их реализации. Порядок не распространяется на государственную программу вооружения (федеральную программу разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период), предусмотренную Федеральным законом от 29.12.2012 «О государственном оборонном заказе». Согласно этому постановлению вводится термин «государственная программа», под которой понимаются мероприятия (взаимоувязанные по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструменты государственной политики, обеспечивающие в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» Государственные программы получили статус нормативного акта, в котором отражены направления программ, количество программ и необходимость их корректировки по мере реализации (рис. 1)
Приказ Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ» Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации определяют требования к разработке проектов государственных программ, подготовке отчетов о ходе реализации программ и оценке эффективности государственных программ, а также порядок проведения Министерством экономического развития РФ мониторинга реализации государственных программ. Указания предусматривают непрерывный характер мониторинга программ
В 2012 г. принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования бюджетного процесса» Проект предусматривает и обеспечивает законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ. Одновременно законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов на все уровни бюджетной системы. Это в совокупности с другими нормами создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности РБС при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих
Окончание табл. 7
нормативно-законодательный акт Основы содержательного потенциала рассматриваемого акта
государственных программ РФ с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации. Кроме того, в проекте закона изложены принципы формирования государственных программ и их структура. Государственная программа имеет следующую структуру, содержащую: 1) паспорт государственной программы; 2) текстовую часть государственной программы по следующим разделам: - общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития; - приоритеты государственной политики в сфере реализации государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов государственной программы, сроков и этапов реализации государственной программы; - обобщенная характеристика мер государственного регулирования; прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации государственной программы (при оказании федеральными государственными учреждениями государственных услуг (работ) в рамках государственной программы); - обобщенная характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами Российской Федерации в случае их участия в разработке и реализации государственной программы (если государственная программа направлена на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации); - информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов в реализации государственной программы; - обоснование выделения подпрограмм и включения в состав государственной программы реализуемых федеральных целевых программ (их перечень и паспорта); - обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации государственной программы; - анализ рисков реализации государственной программы (вероятных явлений, событий, процессов, не зависящих от участников государственной программы и негативно влияющих на основные параметры государственной программы (подпрограммы)) и описание мер управления рисками реализации государственной программы; - методика оценки эффективности государственной программы. В связи с переходом на программно-целевой принцип формирования федерального бюджета законопроект (поправка в ст. 264.10 Кодекса) предусматривает предоставление с 01.01.2015 в Государственную Думу РФ сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета. В связи с принятием решения о формировании федерального закона о федеральном бюджете в программном формате, начиная с федерального бюджета на 2014 - 2016 гг, предусмотрена специальная норма о применении поправок в ст. 179 Кодекса к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении федерального бюджета, начиная с федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.
их финансирования. Реализация этого принципа является наиболее сложной и трудоемкой.
Второй - принцип информационной достаточности, заключается в построении информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ, ориентированной на достижение
количественных и качественных результатов реализации программ на определенном этапе. Механизм комплексной оценки, являясь составной частью базовой модели, использует следующую информацию: степень соответствия ожидаемых результатов потребностям общества и стратегической государс-
Эффективное государство; 5
Сбалансированное региональное развитие; 4
Обеспечение национальной безопасности; 2
Новое качество жизни; 13
Инновационное
развитие и модернизация экономики; 17
Рис. 1. Ключевые блоки государственных программ в 2012 г. количество программ
твенной политике, показатели социально-экономической эффективности программ, обоснованность и адекватность программной логики ожидаемым результатам. Механизм оценки ориентирован на принятие бюджетных решений (выбор конкретных программ и их «ввод» в бюджет).
Третий - принцип интеграции программ и бюджета, который требует использования информации в бюджетном процессе. Данные мониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюджетный процесс в целях пересмотра и утверждения ориентиров бюджетной политики, своевременной модификации или удаления низкоприоритетных программ.
Четвертый - принцип комплексности и синергии, который заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также в комплексности при подходе к бюджетированию на федеральном уровне. С одной стороны, среднесрочное планирование в секторах, 1) особенно в здравоохранении и образовании, является источником необходимой информации для ключевых РБС. С другой - планирование на национальном уровне выступает инструментом установления приоритетов в планах секторов экономики. Таким образом, программное бюджетирование требует институционального объединения планирования и бюджетного процесса.
Пятый - принцип управленческой гибкости, практическая реализация которого позволяет обес- 2) печить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ,
к изменяющимся условиям. Субъектам бюджетного планирования, РБС и координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений, связанных с выбором необходимых для эффективной реализации программ ресурсов в рамках их ограниченности.
Эти принципы позволяют определить основополагающие элементы системы обеспечения эффективной реализации программ, к которым относятся:
- совокупность ключевых показателей результативности и эффективности расходования бюджетных средств;
- соответствие результатов программ тактическим и стратегическим целям;
- объединение всех инструментов политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
- механизмы оценки и аудита программ, включенных и включаемых в бюджет;
- система стимулов для распорядителей бюджетных средств и СБП, отвечающих за разработку индикаторов результативности и эффективности;
- увязка государственных и муниципальных программ Федерации, ее субъектов и муниципальных образований друг с другом на основе субсидий.
В целях проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации относительно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле. Для этого устанавливается адекватность способов бюджетирования и форм контроля за исполнением бюджета (табл. 8).
Программный бюджет, составленный по методу «сверху-вниз», представляет собой:
разработку ключевых показателей результативности и определение агрегатных лимитов расходов (по направлениям использования, например, объем расходов (всего), объем расходов на инвестиции, размер бюджетного дефицита и т. д.). Эти лимиты основаны на плановых (прогнозных) допущениях экономического роста, безработицы, инфляции и других макроиндикаторов, которые были получены в результате прогнозов макроцентрического фискального анализа; осуществление правительством расчета секторных лимитов и их доведение до ведомств, т. е. распределение расходов между основными
Таблица 8
Способы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета в традиционном и программном формате
Показатель Затратное/традиционное планирование (приростный бюджет) Программное бюджетирование (программный бюджет)
Движение по бюджетной «вертикали» Метод «снизу-вверх», основу которого составляет ведомственный анализ Метод «сверху-вниз», основу которого составляет макроэкономический фискальный анализ (разработка ключевых показателей и их доведение до исполнителей программ с предоставлением соответствующего финансирования)
Механизм расходования бюджетных средств Финансирование расходных полномочий РБС по нормативам Финансирование программ на основе использования всех видов анализа «затраты-выгоды» (экономический, финансовый, анализ по затратам)
Формы контроля Внешний и внутренний Непосредственными распорядителями бюджетных средств, т. е. преимущественно внутренний
Цель контроля Экономия бюджетных средств и эффективность бюджетных средств контроль, направленный на результаты деятельности и эффективность
Контролирующие органы Министерство финансов и др. (отраслевые ведомства) Департаменты отраслевых ведомств
Объекты контроля Затраты - статьи затрат соответствующей сметы (затраты - укрупненные виды расходов) Результаты деятельности ведомств и общий объем текущих расходов
секторами, причем в рамках сектора новые инициативы допустимо финансировать на основе уже введенных программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен эффективно и подлежит принятию;
3) установление правительством внутрисек-торных лимитов, определяющих «потолки» расходов в рамках конкретных программ для ведомственных бюджетов;
4) установление права правительства на лимитирование отдельных компонентов программ. Чаще всего текущие расходы необоснованно завышаются ведомствами и противоречат эффективной реализации капитальных расходов, в этих условиях правительство вправе внести соответствующие коррективы в бюджеты ведомств. Необходимо отметить, что ведомства самостоятельно формируют свои бюджеты в пределах правительственных лимитов и конкурируют между собой за предоставление места для собственных программ в очередном бюджетном цикле.
Кроме того, устанавливается, что государственный и муниципальные программы в собственной структуре содержат ряд подпрограмм, имеющих определенную цель.
Наряду с этими элементами программное бюджетирование вносит коррективы и в разделение обязанностей в правительстве страны/территории, которое основано на делегировании полномочий.
Так, при принятии программ федерального уровня решения по агрегатным и секторным лимитам готовит министерство финансов, а принимает премьер-министр в процессе консультаций с министром финансов, и они отражаются в федеральном бюджете. Эти лимиты формируется на основе агрегатного фискального менеджмента, среднесрочного планирования («потолки» расходов на три года) и политических приоритетов. Ведомства формируют внут-рисекторные лимиты при разработке собственных бюджетов. Делегирование полномочий позволяет сократить необоснованные запросы бюджетных средств и нефинансируемые мандаты, что приводит к улучшению фискальной консолидации на основе осуществления инициативной реструктуризации расходов «снизу».
Таким образом, переход на программный бюджет предполагает усиление автономии, повышение ответственности государственных департаментов всех уровней и улучшение управления в отраслевых министерствах.
Общая цель программного бюджетирования в рамках БОР (для России) - увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках собственных мандатов. Использование программ позволяет подразделениям ведомства работать эффективно (опираясь на оптимальное сочетание цены и качества). В этих условиях целеполагание на уровне структуры программы конкретного ведомства может быть представлено:
- как планирование и распределение средств бюджета, что имеет целью обеспечение связи между приоритетами, бюджетными ассигнованиями и расходными полномочиями в соответствии с параметрами БОР. Бюджетные средства на финансирование того или иного вида деятельности ведомства должны выделяться и классифицироваться в разрезе программ, которые охватывают данный вид деятельности;
- как калькуляция программных расходов (система костинга), целью которой является создание базиса для распределения расходов на производство и предоставление услуг и стандартизация костинга специфических разделов программы по разным видам расходов;
- как управление (менеджмент), имеющее целью создание в ведомстве управленческой структуры, способной эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами в целях достижения поставленной в программе цели;
- как автономия и ответственность при создании и реализации программы, целью которой является установление пределов ответственности
руководителя программы за исполнение бюджета и эффективное достижение результатов на основе прозрачности и подотчетности. Планирование, распределение бюджета, калькуляция программных расходов предполагают изменение структуры бюджетных обязательств и позволяют квалифицировать их как текущие и вновь вводимые, что обусловливает необходимость пересмотра и корректировки программ, итогом которых являются:
- сокращение или закрытие одних программ, цели которых не реализованы и не приоритетны;
- возможное выделение дополнительного финансирования на другие программы, успешность реализации которых гарантирована, достижима и приоритетна;
- включение новых программ в бюджет, коррелирующих с задачами социально-экономического развития страны (территории), и обеспечение их финансирования на основе обоснованного решения соответствующего ведомства. Далее представим характеристику базовой
модели программного бюджетирования, формирующуюся в современной России (рис. 2).
Организационное планирование
Программная классификация бюджета
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ведомства на 3 года и сводный доклад
Стратегическое планирование
Долгосрочная бюджетная стратегия РФ на период до 2030 г.
Государственные программы
Годовой отчет (проверка и оценка)
Бюджетная стратегия и «потолки» расходов для госпрограмм, увязанные с объективными бюджетными ограничениями
Бюджетные ассигнования на 3 года по программам и их соответствие стратегическим приоритетам
Корректировка бюджетных ассигнований по результатам исполнения программ
Рис. 2. Базовая модель программного бюджетирования
Элементы базовой модели свидетельствуют о
том, что программный бюджет приобретет черты
реальности в России при следующих условиях:
- при доведении всех расходов программ до прозрачных результатов (для этого необходимы четкие показатели результатов, их систематическая оценка, мониторинг программ, основанный на комбинации цены и качества);
- при проведении макроэкономического фискального анализа в условиях введения новых программ, требующих новых бюджетных ассигнований. При этом программы должны отвечать стратегическим приоритетам страны/территории, которые должны быть легитимны. Следовательно, необходим федеральный закон «О государственном стратегическом планировании»;
- при осуществлении стратегического пересмотра каждые 3 года (по аналогией с концепцией «нулевого бюджета») существующих программ прямых бюджетных расходов (для предотвращения их отклонения от правительственных приоритетов и принципов эффективности);
- при сохранении управляемости расходов в условиях введения программ, что требует обоснованных критериев эффективной реализации программ, демонстрации совместимости предложений с существующими расходами и результатами и вариантов перемещения предложений между источниками финансирования. При реализации этих условий программное
бюджетирование будет представлять собой мето-
дологию составления, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств и ограниченности финансовых ресурсов государства.
список литературы
1. О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-Ф3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006.
5. Diamond Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, IMF Working Paper WP/03/169, June 2003.
НП «Ассоциация Профессиональных Бухгалтеров Содружество» (НП АБС)
приглашает финансистов, экономистов, руководителей финансовых департаментов компаний любых сфер деятельности, главных бухгалтеров на бесплатные семинары школы МСФО, а также ряд бесплатных мероприятий, которые пройдут в августе-декабре 2013 г.
С полным перечнем можно ознакомиться на сайте ассоциации - www.npabs.ru.
НП «Ассоциация Профессиональных Бухгалтеров Содружество» объединяет организации и специалистов научной и практической сфер, специализирующихся в области бухгалтерского учета, МСФО, налогообложения, финансов, финансового контроля и др.
Члены НП АБС предоставляют профессиональные услуги по разработанным НП АБС стандартам и внедряют эффективные бизнес-решения на предприятиях.
За дополнительной информацией, а также для того, чтобы присоединиться к членам ассоциации, обращаться по телефону 8 (495) 544-78-66 либо E-mail: [email protected].
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» оказывает мероприятиям ассоциации
информационную поддержку.
www.fin-izdat.ru
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
13
