CC BY
39
www.hjournal.ru
Journal of Economic Regulation, 2021, 12(4): 128-139 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.128-139
КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК РЕЗУЛЬТАТ ЗАВИСИМОСТИ ОТ ПРЕДШЕСТВУЮЩЕГО
ПУТИ РАЗВИТИЯ
МЕЛЬНИКОВ ВЛАДИМИР ВАСИЛЬЕВИЧ,
Новосибирский государственный университет экономики и управления, Новосибирский государственный технический университет,
г. Новосибирск, e-mail: [email protected];
РОМАШИН ВЛАДИМИР НИКОЛАЕВИЧ,
Новосибирский государственный университет экономики и управления,
г. Новосибирск, e-mail: [email protected]
Цитирование: Мельников В.В., Ромашин В.Н. (2021). Концепция государственных закупок как результат зависимости от предшествующего пути развития // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики) 12(4): 128-139 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.128-139
Статья посвящена обоснованию причин и условий трансформации координационного механизма при осуществлении государственных закупок в России от рынка к редистрибуции с использованием квазирыночной технологии. Предлагается взгляд на модернизацию экономических порядков закупочной деятельности какрезультат институционализации принципов рационального поведения под воздействием условий общественного производства и предшествующего пути развития. Показана трансформация основных элементов механизма финансирования государственных закупок при изменении институциональной структуры управления для обеспечения принципа «лучшее качество по доступной цене». Представлен анализ альтернатив управления трансакциями в системе финансирования поставок продукции для государственных нужд от централизованного планирования в СССР к смешанной экономике России. В рамках сравнительного анализа на основании типичных свойств рыночного механизма координации трансакций приводится обоснование квазирыночности технологий государственных закупок в РФ. Приводится основание динамики закупочных технологий как возврата к редистрибутивным механизмам координации трансакций, способствующим превращению государственных закупок из нейтрального по отношению к структуре экономике в проактивный механизм, направленный на создание новых экономических порядков. Предлагается последовательность задач внедрения концепции прокьюремента с точки зрения институциональной методологии, а также перспективы развития системы государственных и муниципальных закупок как механизма проактивной бюджетной политики в условиях двухсторонних экономических санкций, означающих делиберализацию международных экономических отношений. Государственная контрактная система рассматривается в качестве фактора, способного играть стабилизирующую и стимулирующую роль в обеспечении роста национального производства и инноваций, используя средства налогоплательщиков для достижения стратегических целей развития страны.
Ключевые слова: государственные закупки; общественные финансы институциональная среда; зависимость от предшествующей траектории развития.
© Мельников В.В., Ромашин В.Н., 2021
PUBLIC PROCUREMENT CONCEPT AS A PATH DEPENDENCE RESULT
VLADIMIR V. MELNIKOV,
Novosibirsk State University of Economics and Management, Novosibirsk State Technical University Novosibirsk, Russia, e-mail: [email protected];
VLADIMIR N. ROMASHIN,
Novosibirsk State University of Economics and Management,
Novosibirsk, Russia, e-mail: [email protected]
Citation: Melnikov VV., Romashin VN. (2021). Public procurement concept as a path dependence result. Journal of Economic Regulation 12(4): 128-139 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.128-139
The rationale and conditions for transformation of a coordination mechanism in public procurement in Russia from market to redistribution, based on the quasi-market technology, are outlined. The authors view modernization of the economic framework ofpublic procurement as an outcome of institutionalizing the rational conduct principles under the influence of such factors as public production conditions and path dependence. The paper describes transformation of the main elements of the machineryfor financing public procurement associated with changing the institutional management structure towards support for the "best quality at an affordable price" principle. Alternatives of transaction managements in the financing system ofsupplying products for public needs are reviewed: from centralized planning in the USSR to the mixed economy in the today's Russia. A comparative analysis based on the typicalfeatures ofthe market mechanism for transaction coordination justifies the quail-market nature of public procurement technologies in the Russian Federation. Arguments are given for procurement technology dynamics as returning to redistributive transaction coordination that facilitates transformation of public procurement from an economic-structure neutral into a proactive mechanism geared to form new economic orders. A sequence of tasks is given in order to execute the procurement concept in terms of institutional methodology as well as the prospects for developing a system of public procurement as a mechanism of proactive budgeting policy under bilateral economic sanctions that means de-liberalization of international economic relations. Public contractual system is a factor that is gradually restoring an ability to play a stabilizing and stimulating role in order to support the growth ofnational production and innovations by employing the taxpayer's money to attain the national strategic development goals.
Keywords: public procurement; public finance; institutional environment; path dependence.
JEL: H57, G28, Е02
Введение: принципы экономической рациональности как фактор государственного управления
Институционализация принципов экономической рациональности в разных странах основывается на исторически сложившихся порядках, определяющих условия хозяйственной деятельности в рамках конкретной в территориальном и историческом плане экономической системы. Общие принципы участия государства в экономических отношениях соответствуют общей логике построения хозяйственных порядков. Распределение прав собственности, структура трансакционных издержек хозяйственной деятельности всегда при этом ориентированы на доминирующего носителя хозяйственного суверенитета — государство или индивида — от концепции директивного планирования, где государство ответственно за экономическое развитие (Танци, 2018), до идеологии laissez-faire, где информационные и финансовые потоки определяются системой цен (Hayek, 1945).
Как в России, так и за рубежом, несоответствие инструментов экономической политики и условий институциональной среды неоднократно приводили к экономическим и политическим
кризисам. При этом доминирующий носитель хозяйственного суверенитета — государство или индивид — раз за разом на протяжении истории стран восстанавливал свои позиции в рамках хозяйственной системы при господстве различных, в том числе противоречащих друг другу, идеологий. Достаточно вспомнить Российскую империю, СССР и современную Россию (рис. 1).
Рис. 1. Культурно-исторический контекст выбора механизмов хозяйственной координации в рамках экономических порядков Источник: составлено автором.
Вызовы времени оказываются неспособными принципиально изменить понимание факторов экономической рациональности ввиду наличия когнитивных и поведенческих рамок: нарративов и их влияния на формирование сценариев развития, а в итоге—на формальные правила хозяйственной деятельности. Глубинный уровень рациональных хозяйственных практик отражается в культуре как совокупности институтов, определяющих механизмы достижения эффективных результатов. Институционализированная культура предостерегает общество от порядков, которые в отдельные периоды развития страны оказывались разрушительными (генерировавшими слишком высокие трансакционные издержки взаимодействий) или продолжительное время неэффективными, как, например, при попытке принудительной полной замены государственного перераспределительного механизма рынками в 1990-е гг. Неудивительно, что в долгосрочном периоде бюджетная, а также структурная и промышленная политика1 стран ориентируется на зарекомендовавшие себя хозяйственные практики, соответствующие рациональному поведению, способствовавшему росту экономики в прошлом, а не на текущую экономическую конъюнктуру.
Если материально-технологическая среда:
1) приводит к аллокативной неэффективности ряда рынков по причине относительно высоких трансформационных издержек, связанных с выпуском продукции;
2) не позволяет с использованием только рыночных механизмов создать условия для долгосрочного устойчивого формирования сбережений независимых друг от друга домашних хозяйств или обеспечить их трансформацию в инвестиции;
3) требует для поддержания устойчивого функционирования экономической системы принципиально больших объемов выпуска некоторых видов продукции по сравнению с теми, которые являются результатом свободных рыночных обменов, что предполагает необходимость
1 Промышленная политика - явление преимущественно для стран догоняющего развития, перед которыми стоят приоритетные задачи модернизации отрасли, недопущению деиндустриализации или решению комплекса смежных с развитием промышленности задач. Отсюда возникает некоторая предубежденность и отсутствие интереса к специальным мерам по развитию промышленности со стороны экономистов развитых стран, а также специфика перевода «industrial policy» на русский язык.
неэффективного с точки зрения нерегулируемого рынка территориального размещения производительных сил;
то всегда можно будет ожидать от институциональной среды возврата к нерыночным механизмам распределения и перераспределения произведенной добавленной стоимости и эгалитарному пониманию справедливости.
В этом случае рыночные механизмы финансирования с доминированием привлеченного частного капитала (биржи и банки) заменяются перераспределением («раздатком»2 (Бессонова, 2018) или, иначе, механизмом «редистрибуции»3 (Polanyi, 1977; Кирдина, 2001).
В таких институциональных системах в качестве базового механизма привлечения частного капитала и трансформации сбережений в инвестиции используется не создание акционерных обществ, а механизмы финансирования в рамках государственно-частного, или даже «государственно-государственного» (Кашин, 2020) партнерства. Такой подход, например, имел место во французской политике дирижизма в XX в., когда финансирование осуществлялось за счет прямого государственного вмешательства: от выпуска государственных облигаций до использования средств суверенных фондов.
При этом и рынок как механизм пространственной и межвременной аллокации ресурсов, и альтернативы в виде механизмов государственного перераспределения являются взаимодополняющими элементами хозяйственной координации для экономических агентов: любая экономическая система — их комбинация, способствующая достижению приемлемых для отдельных индивидов и групп интересов трансакционных издержек взаимодействий.
Осознание экономическими агентами нерациональности рыночного или редистрибутивного механизма в изменившейся материально-технологической среде приводит к потребности в экономических реформах, что означает увеличение «рынка» и уменьшение «редистрибуции» или наоборот. Независимо от того, о какой политической системе идет речь. История знает нестандартные, но экономически успешные комбинации в виде планового капитализма (Германия, 1930-е гг.) или рыночного социализма (Югославия, 1960-1970-е гг., Китай с 1980-1990-х гг.).
1. Трансформация концепции государственного управления как фактор построения системы государственных закупок
Технологии приобретения продукции для государственных нужд имеют историю настолько же длинную, как и само государство. Самый ранний из известных сегодня примеров государственных заказов «на 50 банок ароматного масла», написанный на красной глиняной табличке из Сирии, датируемый 2800-2400 г. до н.э., приводится в работе Чарльза Коу (Coe, 1989). Ряд исторических документов о государственных закупках подтверждает торговлю Китая с греческими колониями в 800 г. до н.э. (Thai, 2001). Само понятие «прокьюремент» означает деятельность в сфере государственных закупок и связано с понятием «прокуратор»—управляющий имениями, имуществом или провинциями в Древнем Риме, ответственный за осуществление расходов, в том числе на закупку продукции для хозяйственных нужд (Smith, 1891). Из обнаруженных на сегодняшний день официальных российских документов о государственном заказе наиболее ранний датирован 7 июля 1654 г.: речь идет об указе царя Алексея Михайловича на поставку в Смоленск муки и сухарей (Гончаров, 2000).
Учитывая отличия материально-технологической и институциональной среды финансирования государственных закупок на разных этапах развития стран, когда мы говорим о возможности реализации преимуществ, создаваемых рыночной системой обменов, мы будем ориентироваться на некоторые универсальные принципы финансирования закупочной деятельности. Их перечень и глубина интерпретации будут различаться в зависимости от особенностей построения институциональных систем и предшествующего пути развития, однако общий их смысл будет направлен на обеспечение максимально экономного (эффективного) расходования финансовых ресурсов государства и осуществление закупок на основе принципа «лучшее качество по доступной цене»4.
2 В подробно прописанной теории раздаточной экономики О.Э. Бессоновой.
3 В рамках подхода К. Поланьи и практичной с точки зрения интеграции с международными исследованиями теории институциональных матриц С.Г. Кирдиной-Чэндлер.
4 Best value for money, das beste Preis-Leistungs-Verhältnis.
Начиная с 1980-х гг. система управления государственными закупками в большинстве стран мира развивается с учетом непрерывного прессинга, связанного с попытками сокращения размеров правительств по причине роста популярности неолиберальной концепции5 снижения государственного вмешательства, отказа от традиционной веберианской бюрократической системы (public administration) в пользу внедрения подходов нового государственного менеджмента (new public management), управления по цифровым метрикам и разработки систем государственного управления мененджеристского типа6.
С точки зрения построения государственных контрактных систем эти процессы сопровождаются ужесточением правил бюджетного финансирования, повышением спроса населения на прозрачность публичного управления в рамках борьбы с коррупцией, а также ростом интереса к проблемам эффективности и обеспечения равного доступа субъектов хозяйствования к механизму получения государственных контрактов (табл. 1).
Таблица 1
Трансформация основных элементов механизма финансирования государственных закупок при изменении институциональной структуры управления
Элемент институциональной трансформации Условия реализации в рамках концепции
веберианской системы (Public administration) нового государственного менеджмента (New public management)
Принцип финансирования закупок Сметное (финансирование затрат) Программно-целевое (финансирование для результатов)
Проверка эффективности деятельности заказчика Ex post, проверка правильности исполнения инструкций Ex ante и ex post, проверка планирования, финансирования и результатов
Критерий эффективности деятельности заказчика Целевое использование средств; полнота исполнения бюджета; возможная экономия Экономия бюджетных средств, цифровые метрики деятельности учреждений и отдельных государственных служащих, выполнение показателей региональных и/или отраслевых программ. продвижение в рейтингах
Принцип оценки результатов деятельности заказчика Юридический: законность действий и правильность исполнения инструкций Экономический: экономический эффект, эффективность (соотношение затрат и результатов) и результативность (достижение запланированных результатов при фиксированных затратах)
Субъекты контроля Вышестоящее руководство; политики для бюрократов высшего уровня; избиратели для политиков Потребители, высшие бюрократы, политики
Механизм мотивации чиновников Мотивация в служении обществу, ответственность, доверие, уважение, социальный статус, социальные гарантии, продвижение по службе Вознаграждение за выполнение метрических показателей
Механизмы противодействия оппортунистическому поведению со стороны заказчика Бюрократический (внутренние кодексы поведения и стандарты, аттестация, подотчетность вышестоящим структурам) Общественно-политический (подотчетность и обеспечение прозрачности результатов для субъектов производства государственных услуг)
Условия роста общественной эффективности Совершенствование процессов управления, ответственность, борьба с оппортунизмом Стимулирующие контракты агентов, преодоление информационной асимметрии, эффективный контроль за исполнением контрактов
Источник: составлено автором с использованием (Капогузов, 2012; Muller, 2018).
5 В первую очередь лондонской школы неолиберализма, представленной работами Людвига фон Мизеса, Фридриха фон Хайека, а также чикагской школы (монетаризма), основанной Милтоном Фридменом.
6 Такой подход, в первую очередь, отражает экономические интересы транснациональных компаний и связанных с ними финансово-промышленных групп, получающих новые возможности на рынках развивающихся стран, а также позволяет снизить контроль и влияние со стороны правительств этих стран на развитие национальных рынков.
Управление закупочной деятельностью по цифровым метрикам в рамках подходов нового государственного менеджмента давало политикам и высшим бюрократам значительные дополнительные возможности контроля за государственными заказчиками и сотрудниками государственных организаций, влияя на поведение:
1) перекладывая на них ответственность за несвоевременность и недостаточный объем финансирования общественных потребностей;
2) «повышая производительность» их труда с помощью отрицательных и положительных стимулов;
3) делегируя полномочия на более низкие уровни бюрократического аппарата.
Несмотря на то, что целесообразность такой «активизации» заказчиков — предмет для
отдельного обсуждения ввиду массовой замены «качества» «запланированным количеством», повсеместное внедрение технологий нового государственного менеджмента было предопределено.
Одновременно объяснение деятельности заказчиков в рамках нарративов с негативным эмоциональным контекстом:
1) приводило к снижению доверия со стороны населения и уменьшению респектабельности их деятельности,
2) способствовало — одновременно с обновлением бюрократического аппарата — неблагоприятному отбору стратегий поведения государственных служащих, поиску новых систем психологической защиты нарушителей (Шмаков, 2016), превращению оппортунизма при государственных закупках в экономическую ловушку благодаря распространению информации об аналогичных случаях удовлетворяющей адаптации.
Вместе с тем у общества от внедрения новых технологий государственного управления возникал также видимый положительный эффект. На низшем уровне бюрократии новый государственный менеджмент за несколько лет активной работы с кадровым составом привел к возникновению более уважительного отношения государственных служащих к гражданам и организациям как к партнерам или клиентам. Восприятие государства стало смещаться из категории гаранта и покровителя в категорию партнера и участника рынка.
С одной стороны, это приводило к десакрализации образа государства, с другой—к снижению ответственности всех государственных «игроков рынка» и соответствующей трансформации этических норм. Теперь факты непрофессиональной деятельности отдельных представителей государственных структур и качественное ухудшение работы правительства или организаций государственного сектора могли восприниматься не столь существенными, если метрические показатели работы ведомства говорили высшим бюрократам об улучшении ситуации или продвижении в разнообразных рейтингах «эффективности».
В постсоветской России смена управленческой парадигмы происходила путем силовой трансплантации альтернативных институтов.
2. Институциональные альтернативы управления трансакциями в системе государственных закупок России
Переход от административно-командной системы и централизованного директивного планирования СССР к экономике, основанной на концептуальных положениях laissez-faire, привел в 1990-е гг. к изменению структуры управления трансакциями и формированию новой институциональной системы закупок и поставок продукции для общественных нужд. Правительству в условиях распада привычных технологических цепочек и фактическом отсутствии в современном их понимании рынков факторов производства и готовой продукции оставался только один выход — снять с себя ответственность за материально-техническое снабжение, оставив на себе лишь полномочия по распределению финансовых ресурсов, обозначив ответственных за удовлетворение общественных потребностей на более низком уровне государственного управления.
Построение новой системы поставок продукции для общественных нужд, сообразной текущей макроэкономической ситуации и международному опыту, было чрезвычайно сложной задачей по причине принципиально отличного от советского планового механизма институционального базиса, что находило проявления как в технологиях, так и в системе отношений (табл. 2).
С точки зрения организации системы финансирования в новых условиях предполагался переход к бюджетированию, ориентированному на результат, от кассовой системы учета к
ресурсоориентированной. В рамках аудита эффективности и контроля деятельности произошло смещение от оценки процессов и целевого использования бюджета (compliance audit) к оценке результатов (performance audit) и управлению на этой основе результативностью. Для сектора финансирования государственных закупок это означало очень серьезные изменения в системе управления, которые предполагали трансформацию устаревших базовых правил.
Таблица 2
Сравнительный анализ институциональных альтернатив управления трансакциями в системе государственных закупок
Критерии сравнения Институциональная структура системы управления трансакциями при государственных поставках продукции
Система централизованного планирования Смешанная экономика
Базовый институт экономической системы Институт «власти-собственности»7 (институт общественно-служебной собственности) Институт частной собственности
Основной тип организации Социалистическое государственное производственное предприятие Предпринимательская фирма
Финансовая система производящей продукцию организации Структурная составляющая системы государственных финансов Автономная финансовая система предприятия
Вид бюджетных ограничений с учетом механизма финансирования Мягкие бюджетные ограничения; ослабление ограничений в рамках иерархического торга Жесткие бюджетные ограничения; финансирование на возвратной основе
Результат неэффективной деятельности Централизованное избавление предприятий от финансовых трудностей Банкротство; ликвидация предприятия
Основная цель деятельности производственной организации Достижение количественных значений физических показателей Долгосрочная ориентация на получение прибыли или рост капитализации фирмы
Влияние ценового механизма на формирование хозяйственных связей Слабое влияние ценовых факторов Значительное влияние системы цен с учетом качества производимого продукта
Лимитирующий фактор деятель -ности предприятия Централизованно получаемые ресурсы Спрос потребителей
Осуществление трансакционных функций Отделены от производственных и переданы отдельным административным структурам (Госплан, Госснаб), а также специализированным снабженческим и сбытовым организациям Выполняются самим предприятием; возможно блокирование трансакций и производственного процесса по причине роста транс-акционных издержек
Принцип формирования связей хозяйствующих субъектов Жесткая регламентация на основе административных решений и распоряжений Эффективность с учетом проблемы ограниченной рациональности собственника
Взаимодействие предприятий Координация при помощи системы органов бюрократического управления Рыночный механизм координации; самостоятельный поиск партнера
Функции исполнительных органов власти Контрольно-распорядительные с возможным участием в оперативной деятельности предприятия Разрешительные и контрольные
Источник: составлено автором на основе (Крюков, 1998; Ноздрачев, 1994; Политическая, 1959; Welsch, 2016).
Желательным результатом рыночных реформ должно было бы стать осуществление публичных закупок на едином для всех государственных и муниципальных заказчиков конкурентом рынке, не отличающемся от того, на котором происходит приобретение аналогичной продукции для нужд фирм и домашних хозяйств. Однако эволюция механизмов закупок продукции для общественных нужд привела к построению институциональных структур, свойства которых не в полной мере соответствовали характеристикам традиционных рыночных механизмов. На сегодняшний день
7 Власть-собственность представляет собой гармоничное единство властных и собственнических функций. Речь идет о формировании таких правил, когда политическое лидерство дает неотъемлемое право распоряжаться собственностью, а собственность подразумевает наличие политического авторитета (Нуреев, 2016).
при осуществлении закупок государственными и муниципальными заказчиками мы имеем дело не с рынком, а с квазирынком (квазирыночными технологиями), принципиально отличающимися от традиционного рынка по целому ряду характеристик (Андрущак, 2008; Якобсон, 1996; Contandriopoulos, 2018; Le Grand, 1991). Сравнительный анализ особенностей рыночных и квазирыночных трансакций приведен в таблице 3.
Таблица 3
Сравнительная характеристика механизмов координации в условиях конкурентного рынка и квазирынка государственных закупок
Типичные свойства рыночного механизма координации трансакций Характеристики рыночных механизмов Особенности квазирынка государственных закупок
Конкуренция (состязательность) Рост конкуренции приводит при прочих равных условиях к повышению качества продукции для определенной цены или совершенствованию механизмов продвижения Конкуренция участников отличается от частного рынка. Качество не является основным фактором определения победителя, а, следовательно, поражение в конкурентной борьбе не требует сделать однозначных выводов о необходимости изменений в деятельности фирмы-поставщика. Проблема измерения и контроля качества более серьезна, особенно для доверительных благ8
Регулирование Рынок позволяет определить, что нужно производить, с помощью каких технологий и в каком количестве Изменение спроса или предложения на продукцию при госзакупках в основном не является сигналом для изменения производственных или сбытовых технологий
Информирование Передача информации о благах, об их имеющемся и необходимом количестве Централизованно передается информация о потребностях, которые, в итоге, могут не соответствовать фактическому спросу
Свобода выбора контрагентов Субъекты рынка самостоятельно выбирают контрагентов Государственные заказчики используют регламентированные закупочные технологии, в основном не позволяющие осуществить свободный выбор контрагентов
Отражение личных интересов и предпочтений рыночных субъектов Субъекты рынка выбирают продукцию, наилучшим образом удовлетворяющую их потребности Заказчики в большинстве случаев выбирают не ту продукцию и не тех контрагентов, которые им кажутся наиболее приемлемыми, а тех, которые были отобраны в результате конкурентных закупок
Ценообразование Цены на продукцию формируются посредством взаимодействия сторон спроса и предложения; имеет место снижение цен в случае избыточного предложения или падения спроса на продукцию Цены на приобретаемую продукцию в значительной степени зависят от экзогенного показателя (НМЦ), предпочтений заказчика, и преимущественно не соответствуют значениям цен на национальном рынке аналогичной продукции
Санация Очистка системы общественного производства от неэффективных производителей Неэффективные с точки зрения конкретных процедур госзакупок фирмы могут продолжать успешно работать в дальнейшем
Источник: составлено автором.
Современная российская система государственных закупок создает ряд совершенно непонятных для поведения участника традиционного рынка ситуаций:
1) слабое внимание к качеству приобретаемой продукции;
2) систематическое игнорирование проверенных и надежных торговых точек;
3) меньшее внимание к результату, чем к процессу покупки;
8 Из трех типов закупаемых благ - инспекционных, экспериментальных и доверительных (Юдкевич, 2010; Darby, 1973; Nelson, 1970) - только первая группа представляет собой блага, понять качество которых заказчик может до их использования. Качество доверительных благ заказчик не сможет идентифицировать самостоятельно ни до, ни после использования. Некачественность таких благ почти недоказуема.
4) покупатель может иметь большое желание срочно приобрести товар и достаточно финансовых ресурсов для этого, но не осуществить покупку;
5) у покупателя может возникнуть срочная необходимость за короткое время потратить все свои деньги;
6) покупателя могут оштрафовать за приобретение необходимой ему стандартной продукции или продукции с нужными функциональными свойствами и т.п. (Мельников, 2021).
Очевидно, либо речь идет о массовом иррациональном поведении участников рынка, либо мнение регулятора о выводе госзакупок на обычные рынки — всего лишь риторика, и перед нами особая квазирыночная структура, базирующаяся на директивно установленной технологии соединения продавца и покупателя. А следовательно, эффективность такой технологии, в отличие от рыночной, и последствия ее применения не вполне предсказуемы по причине особенностей институционального оформления и являются предметом для отдельной дискуссии.
3. Концепция государственных закупок как отражение исторического опыта хозяйственных практик
Историко-институциональный анализ реформ системы государственных и муниципальных закупок в России рядом авторов (Смотрицкая, 2009; Малкина, 2010; Вольчик, 2011; Ме1ткш, 2017 и др.), этапы ее трансформации в государственную контрактную систему РФ позволяют сделать обоснованный вывод о постепенном возврате к глубинному уровню институционализированных хозяйственных практик, что подтверждается переходом в рамках системы формальных правил закупочной деятельности от (не очень успешно работающих) бюджетных инструментов поддержки промышленности (1994—2005) к доминированию конкурентной политики (2006—2013) и обратно в настоящее время.
Реформы в системе государственных и муниципальных закупок можно назвать одними из наиболее последовательных и результативных в постсоветской России. Их результативность сводится к формированию распределительного механизма, обеспечивающего поставки продукции для общественных нужд. Однако, как в момент формирования Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов...», так и № 44-ФЗ «О контрактной системе...» в концепции развития государственных и муниципальных закупок имели слабое отражение интересы российских отраслей и территорий.
Не вполне благополучно с точки зрения стоимости организации получилась система действующих формальных правил закупок, которая демонстрирует такой масштаб трансакционных издержек контрактации, что может перекрывать финансовые выгоды, получаемые в виде экономии бюджетных средств. Такой распределительный механизм контрактации является слишком дорогостоящим, если речь идет только об обеспечении общественных нужд и очевидно будет подвергнут дальнейшему реформированию.
Интересы государственной политики в сфере формирования КС РФ, исходя из тенденций последних лет, будут смещаться к общественному воспроизводству (табл. 4). При этом, исходя из имеющихся тенденций, речь не будет идти об отказе от транспарентных и конкурентных технологий закупок, однако с учетом институциональной среды и масштабов трансакционных издержек они постепенно перестанут восприниматься как самостоятельная цель системы. В частности, подтверждение квазирыночности закупочных технологий означает одновременно нецелесообразность при прочих равных условиях стимулирования конкуренции на торгах, что позволило бы в отдельных случаях обеспечить экономию трансакционных издержек у заказчиков и поставщиков, а также повысить качество закупаемой продукции9.
На концептуальном уровне выходом из сложившейся ситуации может стать дополнение закупочных функций КС РФ функциями фискального стимулирования, что является распространенной в экономически развитых странах практикой регуляторов. Как показывают произведенные ранее оценки, финансирование закупок, осуществляемых посредством государственной контрактной системы, связано с объемами собираемых впоследствии налогов и со способностью обеспечения бюджетов собственными доходами. Кроме того, влияние КС РФ на инновационную активность и занятость населения регионов предполагает использование
9 Например, при строительстве автодорог финансирование по нормативам конкретных организаций могло бы стать общественно эффективной альтернативой конкурентным процедурам со значительным снижением цен, заведомо означающем невозможность качественного выполнения работ.
данного механизма бюджетной политики Правительством Российской Федерации для формирования порядков, создающих условия для ускоренного экономического развития (рис. 2). Очевидна роль КС РФ в пространственном перераспределении общественных финансовых ресурсов, а также ее влияние на развитие экономик отдельных территорий.
Таблица 4
Перспективы развития системы государственных и муниципальных закупок как механизма
проактивной бюджетной политики
Факторы развития Стартовые условия финансирования закупок для экономики постсоветской России Перспективы развития КС РФ
Условия институциональной среды 1) Доминирующий институт — общественно-служебной собственности; 2) доминирующий носитель хозяйственного суверенитета — государство; 3) институционализированная коррупция и рентоориентированное поведение 1) Доминирующий институт — частной собственности с ростом доли смешанных форм собственности; 2) доминирующий участник в экономике РФ — государство; 3) рост транспарентности закупок на квазирынке, в т.ч. за счет электронизации и интернет-технологий
Система формальных институтов 1) Высокие издержки деятельности заказчиков и функционирования КС РФ; 2) высокие трансакционные издержки участников закупок 1) Рост самостоятельности заказчиков при выборе технологии при условии обеспечения прозрачности; 2) поэтапное увеличение пороговых сумм для прямой контрактации
Зависимость от предшествующего пути развития 1) Последствия разрушения системы Госплана и Госснаба; 2) монополизированные рынки; 3) технологии поиска поставщика (исполнителя, подрядчика) 1) Завершение формирования системы планирования на национальном уровне на основе связи планов и финансирования закупок; 2) расширение технологий Госснаба СССР в рамках контрактной системы, включая установление рациональных хозяйственных связей между поставщиками и заказчиками; 2) переход к концепции финансирования развития
Макроэкономические условия 1) Закупка наиболее дешевой продукции по причине низкого финансирования потребностей; 2) отсутствие конкурентных рынков и надежных механизмов поиска контрагентов; 3) предоставление иностранным поставщикам национального режима 1) использование механизмов бюджетной политики для формирования национальной инновационной системы; 2) решение социальных проблем территорий через поддержку производственных предприятий; 3) стимулирование развития отдельных отраслей экономики РФ через преференциальные механизмы
Источник: составлено автором.
При разработке концепции государственных закупок регулятор будет вынужден учесть зависимость от предшествующего пути развития при выборе механизма координации, обеспечивающего устойчивое функционирование экономических порядков, соответствующих институциональной и материально-технологической среде российской экономики (рис. 3).
В условиях двухсторонних экономических санкций, означающих делиберализацию экономических отношений в сфере международного движения капитала, трансфера технологий и торговли, государственная контрактная система является фактором, способным играть стабилизирующую и стимулирующую роль в обеспечении роста национального производства и инноваций, используя средства налогоплательщиков для достижения иных, помимо развития конкурентной среды, стратегических целей развития страны. Современное состояние российской и мировой экономики позволяет предположить, что при дальнейших реформах государственных и муниципальных закупок в нашей стране макроэкономическая эффективность, в отличие от периода позднего СССР и России 1990-х гг., все же не будет принесена в жертву политической и ведомственной целесообразности.
Рис. 2. Перспективы развития контрактной системы Российской Федерации как механизма бюджетной политики Источник: составлено автором.
Обязательность прямой бюджетной
поддержки объектов регуляций -------------г___ -------------
Создание стимулов к развитию посредством бюджетного механизма
-----------------------г--------------
Выбор концепции контрактной системы, с оответствующей институциональной среде Определение целей, понятия эффективности и результативности системы Ex ante оценка выигрышей и издержек работы системы формальных правил
Определение санкций за несоблюдение формальных правил (административные, уголовные, дисциплинарные)
Формирование механизмов внутреннего и внешнего контроля < Создание перечня стимулов к корректному исполнению правил в рамках системы Подбор и оценка издержек для конкретных закупочных технологий
1 г г
Позитивные Негативные
Рис. 3. Последовательность задач при внедрении концепции прокьюремента с учетом зависимости от
предшествующего пути развития Источник: составлено автором.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Андрущак Г.В. (2008). Квазирынки в экономике общественного сектора // Экономика образования 3: 214—225. [Andruschak G. (2008). Quaismarkets in the public sector economy // Economics of education, 3, 214—225. (in Russian).] Бессонова О.Э. (2018). Институциональная дилемма современной России // Экономическая наука современной России 4: 23—36. [Bessonova O. (2018). Institutional dilemma of the modern Russia // Economics of contemporary Russia, 4, 23—36. (in Russian).] Вольчик В.В. (2011). Эволюция институциональной структуры размещения государственного заказа в России // Journal of Economic Regulation 2(2): 56-67. [Volchik V.V. (2011). The Institutional Structure Evolution of Public Procurement in Russia // Journal of Economic Regulation, 2(2), 56-67. (in Russian).] Гончаров Е. (2000). Государевы нужды в допетровскую эпоху // Конкурсные торги 5: 28-31. [Goncharov Ye. (2000). Sovereign's needs before Peter the Great // Competitive tendering, 5, 28-31. (in Russian).] Капогузов Е.А. (2012). Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии — к современным реформам государственного управления: монография. Омск: Изд-во ОмГУ. [Kapoguzov Ye. (2012). Institutional structure of public services production: from Weberian bureaucracy to the modern reforms of public administration. Omsk: Omsk State University Publishing. (in Russian).] Кашин А.В., Маркелов В.А. (2020). ГЧП или ГГП? // ЭКО 2: 123—142. [Kashin A., Markelov V. (2020). Public private partnership or public-public partnership? // ECO 2: 123—142. (in Russian).]
Кирдина С.Г. (2001). Институциональные матрицы и развитие России: монография. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН. [Kidrina S. (2001). Institutional matrices and development of Russia: a monograph. Novosibirsk: Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences. (in Russian).] Крюков В.А. (1998). Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации: монография. — Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН. [Kryukov V. (1998). Institutional structure of the oil & gas sector: problems and directions of transformation; a monograph. — Novosibirsk: Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences. (in Russian).] Малкина М.Ю. (2010). Институциональный анализ системы госзаказа в современной России // Terra Economicus 8(1): 51—58. [Malkina M.Yu. (2010). Russia's Current Procurement System Institutional Analysis // Terra Economicus, 8(1), 51—58. (in Russian).] Мельников В.В. (2021). Институты и технологии квазирынка государственных закупок // Развитие и функционирование несовершенных рынков: теория и практика: монография / отв. ред. Н.И. Суслов. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН. [Melnikov V. (2021). Institutes and technologies of the public procurement quasi-market // Imperfect market development and performance: theory and practice / editor-in-chief N.Suslov. A monograph. Novosibirsk: Institute of Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences. (in Russian).] Ноздрачев А.Ф. (1994). Государство как заказчик продукции // Государство и право 7: 35—45.
[Nozdrachev A. (1994). State as product ordering party. State and Law 7: 35—45. (in Russian).] Нуреев Р.М., Латов Ю.В. (2016). Экономическая история России (опыт институционального анализа): учебное пособие. М.: Кнорус. [Nureev R., Latov Yu. (2016). Economic history of Russia (an attempt of institutional analysis): a textbook. Moscow: Knorus. (in Russian).] Политическая экономия: учебник. (1959). М: Государственное издательство политической литературы.
[Political economy: a textbook. (1959). Moscow: State Publishing House of Political Literature. (in Russian).] Танци В. (2018). Правительство и рынки: меняющаяся экономическая роль государства. М.: Изд-во Института Гайдара. [Tanzi V. (2018). Governments versus Markets. The changing economic role of the state. M. (in Russian).]
Шмаков А.В. (2016). Комплексное представление об экономическом поведении // Вестник НГУЭУ, 2, 276-291.
[Shmakov A.V. (2016). Complex Conception of Economic Behavior // Vestnik NSUEM, 2, 276-291. (in Russian).] Юдкевич М.М., Пивоварова С.Г. (2010). Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение 4: 2-10. [Yudkevich М., Pivovarova S. (2010). Classification of goods and choosing the optimal procedure in the public procurement system. Academic appendix to the Public Procurement Journal: management, placement, security 4: 2-10. (in Russian).] Якобсон Л.И. (1996). Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: учебник. М.: Аспект Пресс. [Jakobson L. (1996). Public sector economy. The foundations of the public finances theory. — Moscow: Aspect Press. (in Russian).] Coe C.K. (1989). Public Financial Management. New Jersey: Prentice Hall.
Contandriopoulos D., Dubois C.-A. (2018). Quasi-market. Encyclopedia Britannica: https://www.
britannica.com/topic/quasi-market. Darby M.R., Karni E. (1973). Free Competition and Optimal Amount of Fraud. Journal of Law and
Economics 16(1): 67-88. Hayek F. (1945). The Use of Knowledge in Society. American Economic Review 35(4): 519-530. Melnikov V.V., Lukashenko O.A. (2017). Developing the Public Procurement System in the Post-Soviet
and Modern Russia. Terra Economicus 15(4): 109-126. Nelson Ph. (1970). Information and Consumer Behavior. Journal of Political Economy 78(2): 311-329. Le Grand J. (1991). Quasi-Markets and Social Policy. Economic Journal 101(408): 1256-1267. Muller J. (2018). The Tyranny of Metrics. New Jersey: Princeton University Press.
Peterhoff R. (1999). Ökonomische und außerökonomische Determinanten der Transformation einer Wirtschaftsordnung // Globalisierung. Standort Kroatien. Gesammelte Aufsätze zum internationalen Symposium «Kleine Länder und Völker im Umfeld der Globalisierung» am 19 und 20 Oktober 1998 auf der Insel Brijuni. Zagreb-Bonn, 183-193. Polanyi К. (1977). The Livelihood of Man. N.Y.: Academic Press.
Smith W. (1891). A Dictionary of Greek and Roman Antiquities. Part II. London: John Murray, 496-499. Thai K.V. (2001). Public Procurement Re-examined. Journal of Public Procurement 1(1): 9-50. Welsch T. (2016). Russlands Sonderweg der Transformation - Von der Oligarchie zur Marktwirtschaft. Eine Institutionenökonomische Analyse. De Gruyter Oldenbourg.
