CC BY
16
КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук, Управление Федерального казначейства по Свердловской области
Функции высшего органа государственного контроля и его территориальных подразделений
Усиление роли государства требует адекватного механизма финансового контроля, который, в свою очередь, не действует сам по себе, а должен направляться управляющим субъектом государственного контроля. Вся история развития советского государства, а затем и СССР подтверждает, что такой орган действовал постоянно в лице:
• с 12.12.1917 г. - Наркомат государственного контроля (НГК);
• с 07.02.1920 г. - Наркомат рабоче-крестьянской инспекции;
• с 25.04.1923 г. - объединенный орган государственного контроля ЦКК-РКИ;
• с 27.02.1934 г. - Комиссия советского контроля;
• с 06.09.1940 г. - Наркомат государственного контроля;
• с 20.07.1946 г. - Министерство государственного контроля СССР;
• с 15.08.1957 г. - Комиссия советского контроля Совета Министров СССР;
• с 22.07.1961 г. - Комиссия государственного контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР);
• с 27.11.1962 г. - Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР;
• с 09.12.1965 г. - Органы народного контроля в СССР (НК СССР);
• 1991 г. - упразднены органы народного контроля.
Менялись названия, функции ВОГК, объекты
*Продолжение. Начало в журнале «Финансы и кредит». 2004. № 17(155).
1 Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в СССР».
контроля, права и обязанности. Практически с момента появления НГК и до момента ликвидации Н К СССР параллельно с ним действовал сначала наркомат финансов, а затем Министерство финансов СССР с контрольно-ревизионным управлением в составе. При этом функции координации контроля исполнения решений, обобщения характерных финансово-хозяйственных нарушений, формирования законодательно-нормативной базы финансово-хозяйственного контроля оставались в функциях высшего органа государственного контроля.
Законодательством РФ было определено, что государственный финансовый контроль на федеральном уровне1 возлагался на Счетную палату РФ (далее - СП РФ), ЦБ РФ, Минфин России (ГУФК МФ РФ и КРУ МФ РФ), МНС РФ, ГТК РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Из перечисленных субъектов наиболее предпочтительны на роль ВОГК РФ: Счетная палата РФ, Минфин России или вновь создаваемый орган ГФК РФ. По соображениям экономии государственных средств, целесообразности, функциональной, организационной и финансовой независимости ВОГК РФ от органов исполнительной власти, эффективности предполагаемых распорядительных и исполнительных действий наиболее предпочтителен вариант не создания ВОГК РФ, вновь увеличивая и без того большое количество контролирующих органов, а создание ВОГК РФ на основе структуры СП РФ, трансформируя ее цели, задачи и функции под требования, предъявляемые к ВОГК и его территориальным подразделениям.
Все функции, реализуемые ВОГК РФ и его территориальными подразделениями, можно разделить на следующие блоки:
1. Контрольно-ревизионные функции. Указанная функция реализуется системой органов ГК РФ посредством контрольных мероприятий, проводимых в виде проверок или ревизий, обследований в зависимости от решаемой задачи. Основными целями проверок, ревизий, обследований являются: определение законности и эффективности использования государственных средств.
2. Экспертно-аналитическая функция. Осуществление указанной функции предполагает предоставление в распоряжение Федерального Собрания РФ и Правительства РФ экспертных заключений проектов федеральных законов, а также правовых актов федеральных органов государственной власти. Экспертные заключения готовятся на основании анализа представленных данных под углом определения эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности, оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, государственных целевых программ, хода исполнения федерального бюджета и результатов проводимых контрольных мероприятий.
3. Информационная функция. Результатом выполнения экспертно-аналитической функции является подготовка и представление в совет Федерации РФ и Государственную Думу РФ заключений по исполнению федерального бюджета; бюджетов федеральных внебюджетных фондов, подготовка и представление заключений и ответов по проводимым контрольным и аналитическим мероприятиям. По аналогии гарантией выполнения указанной функции является требование ст. 13 Закона «О Счетной палате РФ» о представлении информации по запросам СП РФ.
4. Координационная функция. Важность реали-зации указанной функции трудно переоценить, т.к. наличие многочисленных органов государственного финансово-хозяйственного контроля в условиях взаимосвязи явлений и процессов должна быть направлена, с одной стороны, на комплексную проверку хозяйствующих субъектов, а с другой стороны, комплексная проверка должна иметь ограниченные сроки. Для субъектов, работающих со средствами федерального бюджета, комплексная проверка должна занимать не более 30 дней в
году, а для субъектов, не работающих со средствами федерального бюджета - не более 30 дней в течение двух лет. Все вышеизложенное требует взаимного согласования планов контрольной деятельности разных контролирующих органов, организации комплексных бригад, благодаря чему достигается наибольшая эффективность контроля. Как ВОГК РФ, так и его территориальных подразделений.
5. Методологическая функция. Реализация ука-занной функции ВОГК РФ позволит: во-пер-вых, объединить разрозненные органы, осуществляющие межведомственный и ведомственный контроль, в систему, ориентированную на общую цель, использующую единые принципы и методы контроля; во-вторых, оперативно реагировать на все проблемы, возникающие в процессе контрольных мероприятий; в-тре-тьих, обеспечить контроль деятельности контролирующих органов всех уровней; в-четвер-тых, сформировать и провести через решения законодательных органов как мероприятия по совершенствованию структуры и функций контролирующих органов, так и мероприятия по совершенствованию законодательно-нормативной базы, регламентирующей контрольные мероприятия.
6. Организационно-хозяйственная функция. Выполнение указанной функции обеспечит сведение до минимума тех организационно-хозяйственных проблем, с которыми сталкиваются контролирующие государственные органы в части допуска в организации, допуска к сведениям, материального обеспечения техническими средствами, единым программным продуктом и т.д.
7. Функция неотвратимости наказания за нарушения. Указанная функция является основной как для специалистов, осуществляющих контрольные мероприятия, вскрывающие нарушения, так и для общественности, определяющей для себя первичные ценности в обыденной жизни.
Основными функциями ВОГК являются: 1. Оптимизация организационной структуры управления государственных контролирующих финансово-хозяйственных органов. Оптимизация включает в себя следующие направления деятельности: структуру аппарата, численность, распределение обязанностей между ответственными специалистами государственных контролирующих органов и их взаимодействие; анализ процедур, стиль
и методы работы контролирующих органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, выполнять установки ВОГК РФ и его территориальных подразделений.
2. Административный контроль - контроль исполнения постановлений и распоряжений Правительства РФ, законодательно-нормативной базы по финансово-хозяйственному контролю.
3. Организация осуществления контроля денежных потоков, проходящих через систему ЦБ РФ, его учреждений и кредитных организаций.
4. Обеспечение четкого распределения сфер ответственности органов, обладающих контрольно-ревизионными полномочиями для исключения ненужного дублирования в их деятельности.
5. Проведение целенаправленной работы по созданию надежного правового «фундамента» (законодательных основ), обеспечивающего деятельность системы органов ГК РФ и изменяющихся методов контрольных мероприятий.
6. Стандартизация законодательно-нормативной базы ГК РФ.
7. Разработка процедурных стандартов ГК (должностные взаимодействия, программы проверок, информационные потоки, устранение недостатков, наказание виновных, постановка проблем и т.д.).
8. Реформирование организационных структур ГК РФ с целью повышения эффективности их действия.
9. Приведение методологической основы ГК РФ в соответствие с современными условиями.
10. Формирование научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения.
11. Организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры.
12. Совершенствование материально-технического (включая социально-бытовое) и финансового обеспечения функционирования системы контролирующих органов.
13. Контроль организации всех форм контроля расходования средств федерального бюджета, проводимого органами федерального казначейства и другими уполномоченными органами.
14. Иметь возможность осуществлять все формы контроля (предварительный, текущий, фактический, последующий) на любом участке движения финансовых потоков государства.
15. Всесторонний анализ и обобщение результатов финансово-хозяйственной деятельности
организаций, учреждений, фондов, направленной на выявление и устранение типичных нарушений финансового, бюджетного, налогового, валютного, банковского права.
16. Пользоваться в разработанном порядке банками данных Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, ЦБ РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ.
17. Привлекать в разработанном порядке к совместной деятельности на договорной основе научные учреждения, отдельных ученых и специалистов.
18. Работники ВОГК РФ при осуществлении контроля и проверки исполнения имеют право прохода во все здания, занимаемые органами государственной власти и иными организациями, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.
19. Анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом.
20. В процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
21. В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления отчета об исполнении федерального бюджета, в РФ вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, крупных налогоплательщиков, финансовая отчетность. Данные финансовой отчетности используются при планировании ревизий и проверок.
22. Комплексные ревизии и проверки проводятся по месту расположения проверяемых субъектов. Периодичность, сроки, объемы и способы их проведения определяются ВОГК РФ.
23. Систематический анализ итогов проводимых контрольных мероприятий, обобщение и исследование причин выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета.
24. Разработка предложений по совершенствованию бюджетного и административного законодательства с правом законодательной инициативы.
25. Формирование банка данных на основании информации о контрольных мероприятиях как территориальных подразделений, так и всей системы контролирующих органов.
26. Контроль за учетом и расходованием государственных денежных средств и материальных ценностей.
27. Давать обязательные для всех министерств, федеральных служб и агентств, государственных организаций указания о представлении ими отчетов, объяснений, сведений и других материалов по вопросам, входящим в компетенцию ВОГКРФ.
28. В случае неисполнения Предписаний ВОГК РФ осуществлять наложение штрафов в соответствии с зарегистрированным в Минюсте Положением (Регламентом) о порядке рассмотрения и исполнения предписаний и наложения административных штрафов за нарушение финансового и бюджетного законодательства РФ.
29. Консультирование законодательных органов при рассмотрении ими всех важных финансово-законодательных проектов и особо значимых финансовых мероприятий.
30. Экспертиза всех законодательных проектов, затрагивающих финансовые отношения в стране, начиная от проекта бюджета на очередной год и заканчивая любым законопроектом, требующим выделения дополнительных финансовых ресурсов или вызывающим изменения налоговых или других поступлений в бюджет, т.е. важнейшей сферой ее деятельности должен стать предварительный финансовый контроль всех наиболее важных законодательных актов.
31. Контроль надлежащего исполнения всех государственных программ на предмет достижения установленных программных целей.
32. Контроль финансовых расчетов всех государственных органов и крупных компаний.
33. Финансовые проверки федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, крупных государственных корпораций и естественных монополий, таких как: Газпром, МПС, РАО ЕЭС, ВГТРК и т.д.
34. Наделить ВОГК РФ правом законодательной инициативы.
35. Организация стратегического планирования государственного финансово-хозяйственного контроля.
36. Осуществление последующего финансово-хозяйственного контроля за использованием государственных средств на уровне главных распорядителей.
37. Переход от контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования, распоряжения бюджетными средствами.
38. Проведение комплексных проверок за эффективностью общей деятельности ЦБ РФ.
39. Правильность исполнения смет расходов всеми высшими государственными органами, в том числе Парламентом РФ, Правительством РФ, Управлением делами и Администрацией Президента РФ.
40. Подготовка заключения на проект закона об исполнении Правительством РФ бюджета за истекший год.
41. Проведение комплексных финансово-хозяйственных проверок стратегической эффективности распоряжения государственной собственностью, в том числе находящейся за рубежом.
42. Контроль использования средств федерального бюджета субъектами РФ.
43. Разработка и принятие проектов законодательно-нормативной базы по вопросу формирования и функционирования независимых контрольных финансовых органов субъектов РФ, для интеграции в единую систему государственного финансово-хозяйственного контроля.
44. Представляется обоснованным наделять счетные палаты субъектов РФ правом проведения контрольных мероприятий в региональных учреждениях федеральных исполнительных органов по вопросам полноты и своевременности зачисления обязательных платежей в территориальные бюджеты.
45. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти и учреждений, на которые возложено проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики, т.е. систематическая проверка выполнения задач и функций, возложенных на Минфин России, федеральную налоговую службу РФ, Федеральную таможенную службу РФ, Федеральную службу по финансовым рынкам, ЦБ РФ, Агентство по реструктуризации кредитных организаций.
46. Организация контроля всех финансовых потоков государства в национальной и иностранной валюте.
47. Организация проведения планомерных контрольных мероприятий с определенной периодичностью и охватом всех средств государства.
48. Ежегодная проверка бюджетов субъектов РФ в соответствии с БК РФ.
49. Организация проверок внебюджетных фондов и ГУПов, исключая аудит, который не может подменять ГК РФ.
50. Регулярное информирование общественности и статорганов о состоянии ГК и результатах проверок.
51. Постоянно держать под контролем состояние ведомственного контроля.
52. Организация и контроль проведения комплексных ревизий у юридических лиц.
Полномочия ВОГК РФ, его территориальных подразделений и инспекторов при проведении ревизий и проверок
Правовые основы ГК РФ составляют: Конституция РФ, федеральные законы, указы президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные, правовые акты РФ, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.
Отдельные полномочия СП РФ, формально закрепленные в законе от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» не обеспечены общим законодательством как на федеральном, так и на региональном уровне, что снижает действенность контроля и авторитет СП РФ. Поэтому для активизации финансово-хозяйственного контроля в РФ ВОГК РФ и его территориальные подразделения должны быть наделены правом принимать решения, обязательные для администрации проверяемых субъектов. ВОГК РФ и его территориальные подразделения совместно с другими контролирующими органами неформально должны являться четвертой властью (условное название - «Контрольно-надзорные органы»), которая на законодательном уровне встраивается в систему сдержек и противовесов государства.
1. С внесением изменений в Конституцию РФ ВОГК и его территориальные подразделения обладают следующими полномочиями:
• выходить с законодательной инициативой;
• проводить ревизии и проверки;
• получать письменные и устные объяснения должностных лиц и граждан при проведении контрольных мероприятий;
• направлять представления и предписания по результатам проведенной проверки или ревизии органам государственной власти, руководителям проверяемых объектов, а в случае необходимости налагать дисциплинарные взыскания, в госучреждениях отстранять виновных от занимаемой должности, налагать административные штрафы;
• ВОГК и его территориальные подразделения наделены правом составлять протокол об ад-
министративном нарушении и в соответствии с протоколом взыскивать необоснованно использованные суммы по возмещению ущерба, причиненного государству, в части: нарушений в области финансового законодательства, встречающихся в практике контрольно-ревизионной деятельности.
2. ВОГК РФ и его территориальные подразделения проверяют деятельность Правительства РФ, его административного руководства и любого подчиненного ему органа.
3. ВОГК РФ и его территориальные подразделения принимают решения о том, где целесообразнее проводить отдельные проверки, непосредственно по месту нахождения проверяемой организации или в самом ВОГК РФ либо в его структурных подразделениях с предоставлением им требуемых документов.
4. Сроки предоставления необходимой информации или запрошенных документов должны быть оговорены в законе о ВОГК РФ, не могут превышать 20 дней или в отдельных случаях оговариваются ВОГК РФ или его структурными подразделениями.
5. Проверяемые организации, учреждения должны комментировать выводы, давать информацию о принятых мерах ВОГК РФ и его территориальным подразделениям в течение 20 дней, если иное не оговорено ВОГК РФ и его территориальными подразделениями.
6. ВОГК РФ и его территориальные подразделения определяет количество и объем ревизий и проверок так, чтобы можно было сделать вывод о качестве и правильности формирования и использования финансовых и материальных средств.
7. Для комплектования ВОГК РФ и его территориальных подразделений высокопрофессиональными кадрами необходимо обеспечить высокий уровень их заработной платы.
8. Контролю ВОГК РФ и его территориальных подразделений подлежат все финансовые отношения независимо от того, отражены они в консолидированном бюджете государства или нет.
9. Контролю ВОГК РФ и его территориальных подразделений подлежат государственные органы и другие организации, находящиеся за границей.
10. ВОГК РФ и его территориальные подразделения осуществляют не только контроль законности и правильности уплаты налогов, но изучают экономическую эффективность и организацию работы налоговых органов, исполнение плана поступления в бюджеты налоговых и неналоговых
доходов и сборов для подготовки предложений о совершенствовании системы налогов.
11. ВОГК РФ и его территориальные подразделения должны быть уполномочены проводить проверки по использованию трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий, предоставляемых из общегосударственных средств.
12. ВОГК РФ должен проверять целевое использование государственных средств, направляемых в международные или многонациональные организации.
13. ВОГК РФ должен разработать Положение (регламент) о порядке рассмотрения и исполнения предписаний и наложения административных штрафов за нарушения финансового и бюджетного законодательства РФ.
14. ВОГК РФ и его территориальные подразделения вправе за отказ или уклонение должностных лиц контролируемых органов предоставить необходимую информацию или документы, а также за предоставление ложной информации или документов составлять протокол об административном нарушении, штрафовать должностных лиц в пределах от 40 до 1 ООО М РОТ в зависимости от тяжести нарушения.
15. Инспекторы ВОГК РФ и его территориальных подразделений на основании служебного удостоверения и программы проверки направления на ревизию и проверку имеют право:
• беспрепятственного доступа в государственные органы, в организации, учреждения, кредитно-финансовые организации и учреждения, воинские части и их подразделения, домохозяйства и пр., если иное не предусмотрено законодательством РФ или государственными международными договорами;
• опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений имеют право изымать необходимые документы, оставляя у проверяемого лица акт изъятия, копии или описи изъятыхдокументов;
• на проверяемых объектах иметь нормальные условия труда, нормальные помещения, средства обработки информации, средства связи, а в необходимых случаях и средства транспорта.
Концептуальные изменения в государственном контроле РФ
Концептуальные изменения в государственном контроле РФ в части как структуры, так и от-
ношений (целей, задач и функций) ориентированы на общесистемные методологические принципы государственного управления контролем как исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой, сформулированных государством, и опирающиеся на политические требования и установки, зафиксированные в Посланиях Президента РФ В.В. Путина. При подготовке концептуальных изменений использовались положения следующих принципов:
• приоритета государственных интересов;
• принцип объективности;
• принцип экономии энтропии (чем выше упорядоченность общественной системы, тем меньше величина энтропии);
• принцип наименьшего действия;
• принцип обратной связи.
В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году» в разд. 5 «Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов» Президент РФ обосновал необходимость обсуждаемых концепцией положений в следующих тезисах:
- необходимость сокращения налогового бремени и обеспечения устойчивости федерального бюджета требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов;
- в 2004 г. необходимо завершить упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, начать подготовку к формированию ассигнований на их содержание на основе финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения соответствующих функций. Следует провести реорганизацию и оптимизацию системы контрольно-надзорных органов, устранить дублирование их функций, полностью исключить прямое или косвенное их финансирование за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг.;
- должен быть ускорен переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета. Необходимо принять меры по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуемо посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через систему федерального казначейства.
Таким образом, приведенные общесистемные методологические принципы государственного управления и указания Президента РФ, на которые опираются концептуальные изменения в фи-нансово-хозяйственном контроле, позволяют сформулировать предлагаемые нововведения.
/. Совершенствование законодательно-нормативной базы.
1.1. Внесение в ст. 10Конституции РФ четвертой власти в виде контрольно-надзорных независимых органов.
1.2. Разработка и внедрение закона о государственном контроле (финансово-хозяй-ственном контроле).
2. Совершенствование структуры системы органов ГК РФ и межведомственного контроля.
2.1. Совершенствование структуры и функций системы органов ГК РФ
ЦБ РФ, оптимизируя свою структуру, в 2003 г. ликвидировал на территории РФ 200 РКЦ2 (расчетно-кассовые центры), в которых были открыты лицевые счета органов федерального казначейства. Предполагается, что в перспективе будет 20 или 30 ГРКЦ (главные расчетно-кассовые центры). Следовательно, в перспективе и сейчас территориальные органы федерального казначейства, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты вынуждены будут обслуживаться в коммерческих банках. Еще более актуальным этот вопрос становится при обслуживании бюджетополучателей наличными средствами, иностранной валютой, ведением валютных счетов. Необходимо учесть: во-первых, что для бюджетополучателя крайне неудобно расчетное обслуживание получать в органах федерального казначейства, а кассовое (в рублях и валюте) - в коммерческом банке; во-вторых, необходимость работы с иностранной валютой (наличной и безналичной) органов федерального казначейства; в-треть-их, стратегическую необходимость и важность работы с государственными ценными бумагами государственного оператора в лице системы органов федерального казначейства; в-четвертых, множество государственных программ, которые должны исполняться и контролироваться органами федерального казначейства; в-пятых, необходимость
1 Стенограмма рабочего совещания, проведенного начальником ГУФК МФ РФ Т. Г. Нестеренко «Реформирование бюджетного учета и отчетности в РФ. Место и роль финансовых органов субъектов РФ в процессе реформирования». Екатеринбург. - 02.02.2004 г. - С. 30.
соблюдения финансовой и бюджетной безопасности, сохранности средств федерального бюджета требует уже сейчас ориентировать финансовую систему РФ на создание системы федеральных казначейских банков (далее - ФКБ) в лице органов федерального казначейства. При этом единый казначейский счет будет находиться в ГРКЦ ЦБ РФ.
Реализация данного предложения позволит полностью контролировать государственные средства и сделать прозрачными абсолютно все финансовые потоки государства.
Требуется ограничивать органы федерального казначейства рамками отдельных форм контроля, а именно: предварительного и текущего, как это делается сейчас.
2.2. Совершенствование функций КРУ МФ РФ В связи с переориентацией на предварительный контроль, являющийся наиболее эффективным, реализацией его органами федерального казначейства, предусматриваемой в случае необходимости, возможностью и последующего контроля в части расходования наличных средств необходимо: • переподчинить территориальные управления КРУ МФ РФ и сделать их территориальными подразделениями ВОГК РФ (СП РФ). Целесообразность этого шагадиктуется, во-первых, тем, что основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью (п. 4 постановления Правительства РФ от 06.08.1998 № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах МФ РФ») средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств. В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О федеральном казначействе» в целях укрепления бюджетной дисциплины органам федерального казначейства предоставлено право производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях, основанных на любых формах собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных средств, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возни-
кающим при проверках. То есть осуществляется дублирование функций в части реализации последующего контроля органами федерального казначейства и КРУ МФ РФ;
• во-вторых, абсолютно неэффективно осуществлять последующий контроль аппаратом территориальных КРУ по средствам федерального бюджета, выделенным бюджетополучателям через систему органов федерального казначейства и прошедшим предварительный и текущий контроль;
• в-третьих, как показывает практика контрольных мероприятий органов федерального казначейства и КРУ, достаточно часто нецелевое использование средств происходит при работе бюджетополучателей с наличными средствами. Эффективным считается последующий контроль органов федерального казначейства, имеющих всю информацию о бюджетополучателях (объем средств, целевое назначение финансирования, наличие заключенных договоров, контрактов, лимиты бюджетных обязательств, цели получения наличных и т.д.).
2.3. Совершенствование функций ВОГКРФ Недостатком предварительного контроля для ВОГК РФ является существенная перегрузка в его работе или значительное увеличение штатов. И то, и другое не соответствует предназначению ВОГК РФ, призванного определять стратегическое развитие механизма финансово-хозяйственного контроля. Поэтому, если в системе финансово-хозяйственного контроля принимается стандартом предварительный контроль использования государственных ресурсов, то в работе ВОГК РФ акцент должен быть сделан на проведение ревизий по факту, т.е. фактический контроль в работе ВОГК РФ должен стать доминирующим.
3. Исполнение региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства
Финансовые нарушения, имеющиеся в области исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, требуют осуществления общего контроля за исполнением всех бюджетов со стороны государства, за рассмотрением их проектов и отчетов. Указанный контроль целенаправленно должен осуществляться органами федерального казначейства и выборочно территориальными подразделениями ВОГК РФ
Таким образом, за органами федерального казначейства должен быть закреплен оперативный
контроль, а за территориальными подразделениями ВОГК РФ - стратегический, направленный на вскрытие системных нарушений и их ликвидацию. В перспективе к указанным видам контроля может быть добавлен общественный контроль и контроль законодательных органов власти (региональных счетных палат).
4. Исполнение внебюджетных фондов органами федерального казначейства.
5. Совершенствование ведомственного финансо-во-хозяйственного контроля
Переход к рыночным преобразованиям отрицательно сказался на состоянии внутриведомственного финансово-хозяйственного контроля (далее - ВФХК). Не говоря о том, что зачастую при проведении ревизий своевременно не только не вскрываются имеющиеся недостатки, органы, реализующие внутриведомственный контроль, недееспособны в силу различных обстоятельств или вообще отсутствуют.
Продолжает иметь место и плохая организация проверки выполнения решений министерств и ведомств по результатам ревизий. Однако основной недостаток работы ВФХК состоит не только в низком экономическом уровне ревизий, сколько в том, что ведомственные ревизоры «не замечают» нарушений государственной финансовой дисциплины. Грубейшим нарушением является нахождение ревизионного аппарата в составе бухгалтерий. Неправомерны предложения о передаче органов или функций ВФХК межведомственному контрольному аппарату, так как руководители министерств и ведомств, неся ответственность за результаты финансово-хозяйственной деятельности, должны иметь соответствующих специалистов в области проведения документальных ревизий, бухгалтерского учета, анализа финансовой деятельности. Необходим комплекс следующих мероприятий, улучшающих качество внутриведомственного контроля, а именно:
5.1. ВОГК РФ необходимо подготовить единый правовой документ, регулирующий деятельность органов ВФХК с учетом современных условий хозяйствования, порядок организации и проведения комплексных документальных ревизий, порядок реализации материалов ревизии, взаимодействия с органами, осуществляющими межведомственный контроль.
5.2. ВОГК РФ и его территориальным подразделениям усилить состояние ведомствен-
ного контроля за счет координации действий органов межведомственного контроля, органов федерального казначейства и собственных усилий путем проведения как плановых контрольных мероприятий, так и по выявлению и ликвидации слабых мест в организации и проведении указанного контроля.
5.3. ВОГК РФ разработать и дать предложения о внесении в гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» КоАП РФ комплекса мер ответственности руководителей ведомств за нарушение порядка организации, осуществления и контроля рассматриваемых мероприятий.
5.4. Распространить на органы ведомственного контроля систему двойного подчинения, так что органы ведомственного контроля остаются в штате министерств, федеральных служб, агентств и находятся в оперативном подчинении руководства ведомств. А по линии методологического руководства ревизионной работой ВФХК, осуществления контроля за реализацией предложений по результатам ревизий, участия в планировании ревизионной работы органы ВФХКдолжны быть подчинены ВОГК РФ и его территориальным подразделениям.
6. Совершенствование внутрихозяйственного контроля
Переход к рыночной экономике требует не только упорядочения деятельности органов внешнего контроля (Минфин России, Федеральная налоговая служба РФ, ЦБ РФ, Федеральная таможенная служба РФ и т.д.), ликвидации практики мелочной опеки учреждений, организаций, фондов, домохозяйств, но и резкой активизации деятельности органов внутрихозяйственного контроля.
Решение указанной проблемы необходимо решать на путях как координации контрольно-ревизионной работы органов межведомственного и ведомственного контроля, так и активизации деятельности аудиторских организаций в части периодического контроля состояния бухгалтерского и налогового учета и, как следствие, специального лицензирования аудиторских организаций и обязательного периодического аудита всех организаций, учреждений, фондов и домохозяйств. При реализации внутрихозяйственного контроля внутренняя контрольная служба обязательно должна
подчиняться руководителю учреждения, организации, фонда и т.д. Однако она должна функционально и организационно быть независимой.
7. Совершенствование структуры системы органов ГК РФ и совершенствование законодательно-нормативной базы, регламентирующей организацию и осуществление контрольных мероприятий по использованию средств федерального бюджета
7. /. Приказ Минфина России от28.12.1998 № 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно - ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок» не устранил имеющихся противоречий.
В соответствии с указанным приказом КРУ МФ РФ не имеет полномочий на уменьшение финансирования ПБС при обнаружении фактов нецелевого использования средств федерального бюджета. Поэтому территориальное КРУ обязано направлять материалы в территориальное управление федерального казначейства для направления их в Минфин России уведомления на уменьшение финансирования ПБС. Указанный механизм не совершенен, т.к. проверку проводит один орган, а документы на уменьшение финансирования готовит другой, размывается ответственность субъекта контроля за результаты проверки или ревизии.
7.2. В соответствии с приказом Минфина России от03.12.2002 № 121 н органы федерального казначейства по факту нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14. КоАП РФ) готовят протокол по факту нецелевого использования средств ПБС и вместе со всеми документами передают его для рассмотрения в КРУ МФ РФ, что является не технологичным, так как проверки проводит один государственный орган, а материалы предъявляет другой.
Таким образом, созданный механизм наказания нарушителей является громоздким, очень инерционным и несовершенным, что на руку нарушителям.
7.3. Необходимо привести в соответствие все законодательные и нормативные акты в связи с созданием системы ВОГК РФ и его территориальных подразделений.
7.4. На основании принятой концепции о ГК
в РФ разработать и ввести закон о государственном контроле (финансово-хозяй-ственном контроле). 7.5. Необходимо разработать и ввести закон об ответственности за легализацию (отмывание) преступных доходов.
Ответственность органов ГК РФ и их работников
1. ВОГК РФ и его территориальные подразделения несут ответственность за ущерб, причиненный проверяемым организациям, учреждениям и их имуществу в результате незаконных решений, действий или бездействия контролирующих органов или их работников.
2. ВОГК РФ и его территориальные подразделения несут предусмотренную законодатель-
ством ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушениям прав и законных интересов проверяемых организаций, учреждений или их должностных лиц. 3. Убытки, причиненные в результате незаконных действий ВОГК РФ и его территориальных подразделений, возмещаются на общих основаниях в порядке, предусмотренном законодательством.
Реализация предложенных ориентиров позволит обеспечить прозрачность финансовых потоков государства, их полную контролируемость, эффективное использование госсредств, веру общества в действенность государственного контроля. При реализации Концепции ГК в РФ общественные отношения перейдут на новую качественную ступеньку, которая станет основной общенациональной объединяющей идеей.
