CC BY
474
УДК 94(420).086-33 Е.В. НОЗДРАЧЁВ
аспирант, кафедра всеобщей истории, Орловский государственный университет E-mail: [email protected]
UDC 94(420).086-33
E.V. NOZDRACHYOV
Graduate student, Department of General History, Orel
State University E-mail: [email protected]
КОНЦЕПЦИЯ ДЕВОЛЮЦИИ В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ THE CONCEPT OF DEVOLUTION IN CONTEMPORARY HISTORY OF GREAT BRITAIN
В данной статье рассматривается стратегия деволюции, её роль в формировании ряда важнейших аспектов внутренней политики Великобритании на современном историческом этапе.
Ключевые слова: деволюция, административная деволюция, всеобщее самоуправление, референдум о независимости Шотландии, Англия.
The concept of devolution and its role of forming the most important internal policy's features of modern Great Britain is considered in this article.
Keywords: Devolution, administrative devolution, home rule all round, Scottish independence referendum, England.
Основным значением термина «деволюция» является передача полномочий из компетенции центральных властей в ведение региональным органам государственной власти [7]. Один из первых случаев его употребления, зафиксированный в протоколе заседаний палаты общин, датируется 1838 годом и относится к проблеме формирования колониального самоуправления в Канаде [6]. В конце XIX - начале XX вв., в ходе дискуссий между британскими политиками о способах преобразования политико-административной системы Великобритании семантика данного термина расширилась, и сформировались две концепции деволюции. Передача полномочий создаваемым на местах административным институтам именовалась административной деволюци-ей. К данному её типу относится, например, создание министерств (офисов) по делам Шотландии и Уэльса - подчинённых центральным властям государственных органов, занятых решением социально-экономических проблем данных областей [11, 16]. Часть британских политиков того периода ставили деволюцию в один ряд с такими концепциями, как всеобщее самоуправление (home rule all round) и федерализм, которые имели в своей основе идею создания региональных парламентов в областях Великобритании [15, 213].
В 1885 г. создаётся Министерство по делам Шотландии (Scottish Office), в 1965 г. аналогичный институт был утверждён в Уэльсе [11, 40-42]. Данные органы государственного управления имели структурные подразделения, занимающиеся вопросами образования, здравоохранения и т.д. [Ibid, 18]. Однако в то же время в британских политических кругах происходило осознание того, что на данном историческом этапе для обеспечения эффективного функционирования административных институтов и комплексного социально-экономического развития британских обла-
стей возникла необходимость в создании местных законодательных органов.
В преддверии Первой мировой войны и после неё в британском парламенте проходили дискуссии по вопросам необходимости деволюции в различных частях страны и объемов полномочий, передаваемых местным парламентам. Тогда же был поднят вопрос о присвоении административного статуса Англии или её составным частям. Наиболее рациональным решением данной задачи было признано создание законодательного органа в Англии и делегирование ему ряда полномочий [Ibid, 97]. Однако большинство данных концепций так и не было реализовано. Итогом многолетней работы британских парламентариев по выработке деволюционных реформ в практическом отношении явилось лишь создание Стормонтского парламента в Северной Ирландии, просуществовавшего с 1921 г. по 1972 г. Подавляющее большинство его членов составляли ольстерские юнионисты, которые дискриминировали ирландцев-католиков и принимали меры по недопущению последних к избирательному процессу. Вследствие своей недемократичности, данный институт являлся скорее катализатором напряженности в Северной Ирландии, чем способствовал решению проблем. Начиная с 1918 г. и вплоть до настоящего времени Либеральная партия никогда более не приходила к власти, за исключением нескольких случаев вступления в коалиции с правящими партиями, её нишу в двухпартийной системе заняли лейбористы.
В первой четверти XX в. Лейбористская партия поддерживала идею деволюции и, в частности, одобряла принципы проекта гомруля для Шотландии, разработанного членом Независимой Лейбористской партии Джорджем Бьюкененом. Однако вскоре произошло резкое изменение партийной стратегии лейбористов.
© Е.В. Ноздрачёв © E.V. Nozdrachyov
Британский историк Ричард Финлей даёт следующую характеристику обстоятельств, приведших к такому решению: «... ввиду тяжёлого экономического кризиса 30-х г., лидеры партии сочли нужным отказаться от использования концепции деволюции, так как имеющиеся государственные ресурсы было необходимо использовать для восстановления социальной сферы в масштабах всей страны» [8, 29; цит. по: 3, 145].
При этом партия продолжала придерживаться данной позиции и в период после Второй мировой войны. Как отмечает испанский исследователь концепций деволюции Соня Алонсо, озабоченность по поводу роста популярности Шотландской национальной партии (ШНП) заставила руководство Лейбористской партии пересмотреть свою позицию. Её лидер и премьер-министр Великобритании того времени Гарольд Вильсон положил в 1968 г. начало так называемой про-периферийной стратегии в партийной политике. [3, 146]. В 1978 г. были утверждены Шотландский и Уэльский акты, которые предусматривали проведение референдума о создании законодательных органов в данных областях и определяли перечень делегируемых данным институтам полномочий [10, 166-169; 9, 10-11].
Однако часть политиков Лейбористской партии выступили с критикой данных реформ и призвали местное население проголосовать против преобразований. В Уэльсе агитационную компанию за отказ от деволюции возглавил будущий лидер Лейбористской партии Нэйл Киннок. В январе 1979 года членами палаты общин была одобрена с результатом 168 голосов «за» и 142 «против» поправка лейбориста Джорджа Каннингема к Шотландскому акту 1978 года, согласно которой данный закон должен был быть аннулирован в том случае, если число избирателей, проголосовавших «за», составит менее 40% от всех допущенных к голосованию. Предложения сторонников деволюции отменить данную поправку были отклонены большинством голосов. По результатам проведённого 1 марта 1979 г. референдума, 51,6% избирателей поддержали реформы, однако количество голосов «за» соответствовало лишь 32,8% от общего числа потенциальных избирателей, что, согласно вышеупомянутой поправке, не давало возможности создать местный законодательный орган. В Уэльсе население однозначно высказалось против деволюции: количество голосов «за» составило лишь 20% [10, 163].
Российский исследователь П.О. Каракчиев указывает на две взаимосвязанные причины, которые способствовали в дальнейшем развитию позитивного восприятия деволюции общественным мнением Уэльса. В первую очередь, важную роль сыграло недовольство местного населения проводимой лидером консервативной партии Маргарет Тэтчер экономической политикой, которая оказала крайне негативное влияние на неблагополучные районы Уэльса. Вторым обстоятельством явилось несовершенство мажоритарной избирательной системы Великобритании, ввиду которого жители Шотландии и Уэльса, голосуя против консерваторов на всеобщих выборах, не могли повлиять на расстановку
политических сил в британском парламенте [1, 90].
Первым этапом реализации данных преобразований стало проведение в 1997 г. в Шотландии и Уэльсе референдумов по вопросу создания законодательных органов в данных регионах. В Северной Ирландии в 1998 г. был проведён референдум о принятии Белфастского соглашения, которое, помимо положений, направленных на прекращение североирландского конфликта, включало также пункты о создании местного законодательного органа - Североирландской Ассамблеи [13]. Однако в каждой из провинций они имели свои особенности: Ассамблея Уэльса могла принимать исполнительные решения лишь по определённому центральным правительством перечню аспектов внутренней политики. Однако данный институт практически не имел законодательных полномочий. Ассамблея могла лишь незначительно корректировать и участвовать в процессе выработки принимаемых центральным правительством для Уэльса законов [1, 92]. Парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии получили законодательную и исполнительную власть, однако в Северной Ирландии деволюция строилась на принципе разделения власти между политическими партиями католиков и юнионистов, что отвечало стратегии Лейбористской партии по развитию в Ольстере консоциальной демократии и окончательному урегулированию североирландского конфликта [13].
Наличие в социальной политике Великобритании ряда неразрешённых проблем привело к росту популизма в региональных парламентах. Профессор Университета Ольстера Дерек Биррел отмечает положительный эффект данной тенденции, так как данное обстоятельство позволило привлечь к процессу решения региональных проблем местное население, инициативные группы и средства массовой информации. Он также констатирует то, что созданные в Шотландии и в Уэльсе законодательные органы произвели ряд значительных преобразований, приведших к улучшению социально-экономической ситуации в данных областях. В частности, в Шотландии был начат процесс модернизации систем здравоохранения, образования и социальной защиты. Аналогичные позитивные преобразования были проведены в Уэльсе, однако местной администрации удалось добиться меньших результатов, чем их шотландским коллегам. [4, 179-180].
Получив большинство мест в шотландском парламенте на выборах 2007 г., Шотландская национальная партия под руководством занявшего пост первого министра Шотландии (должность главы правительства) Алекса Салмонда инициировала проведение референдума о независимости Шотландии, состоявшегося 19 сентября 2014 г., на котором 55,3% населения высказались против обретения независимости и 44,7% за. Алекс Салмонд вёл также разработку планов создания в Шотландии системы бесплатного здравоохранения и образования. В частности, он считал необходимым закрепить право шотландцев на бесплатное здравоохранение в конституции страны в случае обретения
независимости [14].
Активная работа ШНП по решению социальных проблем способствует быстрому росту популярности идей партии в шотландском обществе. В 2013 г. профессор социологии Университета Эдинбурга Дэвид Маккроун отмечал, что, по данным проводимых социологических опросов, идею независимости поддерживали 25-30% шотландцев [2]. Однако, по результатам референдума о независимости Шотландии, данный показатель составил 44,7%.
Второй важной проблемой, от способа решения которой будут зависеть перспективы развития и содержание концепции деволюции в будущем, является проблема административно-территориального статуса Англии. Руководитель кампании за английский парламент Эдди Бон полагает, что создание данного института позволит избежать асимметрии в развитии английских регионов. По его мнению, дальнейшее развитие ассиметричной регионализации может привести к дестабилизации отношений между ними, а также к ситуации, когда более развитые и богатые регионы будут оставлять часть своих налогов в местном бюджете, игнорируя нужды дотационных. Бон считает создание английского парламента необходимым шагом для интеграции Англии с другими частями Великобритании во избежание роста центробежных тенденций в национальных областях [5]. В 2004 г. по инициативе члена Лейбористской партии, вице-премьера правительства Великобритании в 1997-2007 гг. и сторонника реформы регионального управления в Англии Джона Прескота был проведён референдум в северо-восточном регионе Англии о создании избираемой региональной ассамблеи. Однако 78% населения высказались против данного проекта. Значительную роль здесь сыграла проведённая консерваторами компания за отказ от реформы. Основными причинами такого решения руководитель кампании сторонников референдума Росс Форбс называла активную пропаганду не согласными с данным преобразованием деятелями консервативной партии мнения о негативных последствиях создания регионального парламента для населения, а именно, о разрастании бюрократического аппарата и необходимости его финансирования за счёт налогоплательщиков [12].
Принимая во внимание рассмотренные выше актуальные вопросы английской территориальной политики,
можно сделать вывод о том, что на современном этапе создание эффективных концепций реформирования политико-административной системы Англии является необходимым условием как для решения социально-экономических проблем данного региона, так и для сохранения Великобритании как единого государства.
В заключение отметим тот факт, что деволюция принесла ряд положительных результатов. Данная концепция позволила ускорить процесс мирного урегулирования и заложить основы формирования консоциальной демократии в Северной Ирландии, так как деволюция, основанная на разделении власти между двумя противоборствующими силами, в конечном счете привела политические партии католиков и протестантов к конструктивной совместной работе в местном парламенте. Созданные в конце 90-х г. XX в. избираемые институты регионального управления смогли в значительной мере усовершенствовать социальную систему Шотландии и Уэльса. Достижению прогресса здесь способствовало то, что общебританские и национальные политические партии, стремясь получить наибольшее количество мест в региональных парламентах, искали эффективные способы расширения электоральной поддержки, что, в свою очередь, мотивировало их к выработке инновационных стратегий решения наиболее актуальных для местного населения социально-экономических проблем.
С одной стороны, вышеизложенные факты иллюстрируют результативность деволюции как эффективного и незаменимого инструмента британской региональной политики. В то же время активное развитие социальной системы Шотландии и Уэльса создаёт необходимость наличия избираемых органов региональной власти не только в кельтских регионах, но и в Англии с тем, чтобы не допустить формирования значительных диспропорций в темпах роста экономических показателей между данной территорией и регионами, в которых реализованы деволюционные реформы. На сегодняшний день вопрос дальнейшего преобразования британской политико-административной системы остаётся открытым. Ввиду того, что данная проблема тесно взаимосвязана с социально-экономическим развитием регионов страны и с формированием центробежных тенденций в Шотландии, поиск её оптимального решения является чрезвычайно важной задачей для центральных британских властей.
Библиографический список (References)
1. Karakchiev P.O. Regional devolution in Wales // Modern Europe. 2007. № 3. Pp. 85-98.
2. Markotkin N. The prospect of Scottish independence // Non-for-profit partnership «Russian International Affairs Council» (Official site)[electronic resource]. 2013. 18 March. Access mode: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1547#top Date accessed: 10/18/2014.
3. Alonso S. Challenging the state: devolution and the battle for partisan credibility: a comparison of Belgium, Italy, Spain and the United Kingdom. New York: Oxford university press, 2012. 278 p.
4. BirrellD. The Impact of Devolution on Social Policy. Bristol: Policy Press, 2009. 248 p.
5. BoneE. Devolution for England - It's time we examined the option of an English Parliament // The Guardian [electronic resource]. 2012. 29 November. Access mode: http://www.theguardian.com/uk/the-northerner/2012/nov/29/campaign-for-english-parliament-devolution-northern-england Date accessed: 10/18/2014.
6. Canada. Adjourned-debate. // Hansard [electronic resource]. - Access mode: http://hansard.millbanksystems.com/commons/1838/ jan/23/canada-adjourned-debate#S3V0040P0_18380123_H0C_22 Date accessed: 10/18/2014.
7. Devolution // Collins English Dictionary [electronic resource], - Access mode: http://www.collinsdictionary.com/dictionary/ english/devolution?showCookiePolicy=true
8. Finlay R. The Labour Party in Scotland 1888-1945 // The Scottish Labour Party: History, Institutions and Ideas Edinburgh: Edinburgh university press, 2004. 272 p.
9. Gay O. Wales and devolution. 40 p. [electronic resource].// Official UK Parliament Website. - Access mode: http://www.parliament. uk/Templates/BriefingPapers/Pages/BPPdfDownload.aspx?bp-id=RP97-60 Date accessed: 10/18/2014.
10. Leicester G. University College Scotland's Parliament: Fundamentals for a New Scotland Act. London: Constitution Unit, 1996. 175 p. [electronic resource]. Access mode: https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/3.pdf Date accessed: 10/18/2014.
11. Mitchell J. Devolution in the UK. Manchester and New York: Manchester univ. press, 2011. 272 p.
12. MulhollandH. North-east voters reject regional assembly // The Guardian [electronic resource]. - 2004. - 5 November. - Access mode: http://www.theguardian.com/society/2004/nov/05/regionalgovernment.politics Date accessed: 10/18/2014.
13. Neal J. The Good Friday Agreement: Legislative Provisions Towards Peace // E-IR.INFO (site) [electronic resource]. - 2014. - 24 May. - Access mode: http://www.e-ir.info/2014/05/24/the-good-friday-agreement-legislative-provisions-towards-peace/
14. NHS to be protected from privatisation after Yes // Official Scottish National Party Website [electronic resource]. - Access mode: http://www.snp.org/media-centre/news/2014/aug/nhs-be-protected-privatisation-after-yes Date accessed: 10/18/2014.
15. RemboldE. 'Home Rule All Round': Experiments in Regionalising Great Britain, 1886 - 1914 // Reforming the Constitution: Debates in Twentieth-Century Britain London: Routledge 2000. 320 p.
