CC BY
233
КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИЙ КОМИТЕТ ООН: ПРАВОВОЕ ПОЛЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.А. БОКЕРИЯ
Кафедра теории и истории международных отношений Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, 117198 Москва, Россия
Статья посвящена анализу особенностей сотрудничества государств в борьбе с терроризмом на примере деятельности Контртеррористического комитета ООН.
Распространение терроризма вышло за рамки традиционно социальной и криминальной проблемы, все более активно приобретая глобальный характер, наряду с охраной окружающей среды и противодействием синдрому
приобретенного иммунодефицита. Борьба против терроризма для многих стран является приоритетной, стоящей в одном ряду с национальной обороной, экономическим развитием и демократией. Магистральный путь к решению проблемы терроризма лежит через углубление сотрудничества государств в рамках общей согласованной стратегии.
Во внутреннем праве многих государств террористические акты относятся к категории особо опасных государственных преступлений. Традиционное международное право признает особую опасность для мирового сообщества определенных криминальных правонарушений и необходимость применения общих мер по их предупреждению и наказанию. В основе обязательств по договорам о борьбе с терроризмом лежит принцип «aut dedere, aut judicare» (либо выдай, либо накажи), что призвано обеспечить неотвратимость наказания виновных [3, с. 440]. Основные мероприятия борьбы с терроризмом относятся к внутренней компетенции каждого отдельного государства. Современный терроризм характеризуется резко возросшей технической оснащенностью, высоким уровнем организации, наличием значительных финансовых средств. Его главная отличительная черта — это размывание границ между международным и внутренним терроризмом. Использование только внутригосударственных мероприятий противодействия данному правонарушению не всегда является достаточным. Все большее значение в борьбе с указанным преступлением и ликвидации его социальных последствий приобретает сотрудничество государств. Необходимость такого взаимодействия была признана еще в начале XX столетия, и только после Второй мировой войны сложились определенные направления и формы международного сотрудничества в противодействии терроризму.
Масштабы, основные направления и формы международного сотрудничества определяются особенностями исследуемого международного преступления, а также национальной политикой государств, направленной на борьбу с ним. Международное сотрудничество осуществляется на универсальном, региональном (субрегиональном) и двустороннем уровнях. Выделяют две основных формы международного сотрудничества: на основе международных соглашений и в рамках международных органов и организаций межгосударственного и
неправительственного характера. Определены основные направления такого сотрудничества: (1) договорно-правовая координация борьбы против терроризма на основе международных соглашений, в которых показана общественная опасность определенных действий, необходимость применения согласованных мер в борьбе с этим международным преступлением; (2) обеспечение неизбежности наказания за совершенное преступление и предоставление правовой помощи по уголовным делам, выдача преступников; (3) предоставление профессионально-технической помощи государствам в борьбе с этим международным преступлением; (4) обмен национальным, научным и практическим опытом, соответствующей информацией, проведение общих исследований и обсуждений исследуемой проблемы.
Международное взаимодействие государств в борьбе против терроризма - это важная составная часть международного сотрудничества в борьбе с преступностью и сфера международного сотрудничества в целом. Оно является фундаментальной обязанностью государств, основанной на принципе сотрудничества, обязывающем осуществлять международное взаимодействие «в экономической, социальной и культурной областях...» [1, с. 70]. Юридическое содержание данного принципа было раскрыто в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 года. На глобальном, региональном и двустороннем уровнях постепенно вырабатываются общие принципы взаимодействия в борьбе с международным терроризмом. Разработано 12 основных универсальных конвенций и протоколов по борьбе с различными проявлениями терроризма. Российская Федерация вместе с другими государствами СНГ внесла весомый вклад в дело борьбы с терроризмом. Достаточно упомянуть совместные предложения стран СНГ, выдвинутые на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, о сотрудничестве в борьбе с международным терроризмом. Предложения эти конкретны и ориентированы на практические дела.
Декларация и Программа действий, принятые на Всемирной конференции ООН по правам человека 25 июня 1993 г. в Вене, определили, что акты, методы и практика терроризма во всех его формах и проявлениях являются деятельностью, которая направлена на уничтожение прав, основных свобод и демократии, создает угрозу территориальной целостности и безопасности государств и дестабилизирует законные правительства [4, с. 14]. Кропотливая работа ведется под эгидой ООН по укреплению международно-правовой базы антитеррористического сотрудничества. Среди достижений ООН - Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997 г.), Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.), а также принятая по инициативе России Резолюция № 1269 Совета Безопасности ООН (1999 г.), которая стала своего рода
антитеррористическим манифестом по поддержанию мира и безопасности на планете [5]. Для расширения глобального сотрудничества в борьбе с терроризмом большая работа проведена на региональном уровне. В этом плане наиболее внушительный политико-правовой потенциал накоплен на Европейском континенте. Однако основополагающим звеном в системе борьбы с терроризмом, главным центром регулирования международных отношений является и должна оставаться Организация Объединенных Наций. ООН осуществляет программы борьбы с терроризмом в рамках своих департаментов, подразделений и учреждений, включая Контртеррористический комитет, Совет Безопасности, Рабочую группу по разработке политики в отношении терроризма и др.
После террористических актов в США, Совет Безопасности ООН единогласно принял резолюцию 1373 (2001), в которой, в частности, отмечается, что «все государства обязуются ввести уголовную ответственность за содействие террористической деятельности, не предоставлять финансовую помощь и убежище террористам и обмениваться информацией о группах, планирующих террористические нападения» [6]. Резолюция 1373 (2001 г.) призывает государства стать участниками всех соответствующих конвенций и протоколов, касающихся терроризма. Они являются принципиально важными средствами создания потенциала на национальном и международном уровнях.
Для контроля за осуществлением этой резолюции создан Контртеррористический комитет (КТК) в составе 15 членов. Хотя конечной целью Комитета является повышение способности государств бороться с терроризмом, его деятельность не связана с санкциями и он не ведет списка террористических организаций или лиц. КТК установил контакты с большим числом международных организаций, обладающих опытом в областях, имеющих отношение к резолюции 1373 (2001 г.). На специальном совещании КТК 6 марта 2003 года было согласовано, что эти организации будут обмениваться с государствами информацией о кодексах, стандартах и передовом опыте в области борьбы с терроризмом и, когда возможно, оказывать государствам помощь в обеспечении соблюдения положений резолюции [2, с. 46]. Кодексы и передовой опыт в области борьбы с терроризмом являются важными инструментами создания потенциала и, следовательно, имеют большое значение для осуществления государствами резолюции 1373. Двенадцать международных договоров, сданных на хранение Организации Объединенных Наций, являются неотъемлемой частью глобальной борьбы против терроризма. Резолюция 1373 (2001 г.) призывает государства как можно скорее ратифицировать эти конвенции. КТК привержен делу оказания помощи государствам в этих усилиях и просит государства, у которых еще нет плана ратификации, обратиться в Группу технической помощи [2, с. 69].
Структура КТК включает Исполнительный директорат (ИДКТК) для предоставления экспертных консультаций по всем вопросам, охватываемым резолюцией 1373, а также с целью содействия получению странами технической помощи и более тесному сотрудничеству и координации как между организациями системы ООН, так и между региональными и межправительственными органами. Группа технической помощи КТК оказывает государствам содействие в ратификации 12 международных конвенций. Три подкомитета возглавляются заместителями Председателя Комитета. В соответствии с пунктом 6 резолюции 1373 (2001 г.) КТК предложил всем государствам представить ему доклады о шагах, предпринятых ими для осуществления названной резолюции [6].Эти доклады являются основой для работы КТК с государствами-членами. Все доклады рассматриваются в одном из трех его подкомитетов. В рамках рассмотрения докладов подкомитеты приглашают соответствующие государства для участия в их обсуждении. Группа независимых экспертов, созданная для консультирования подкомитетов по техническим аспектам докладов государств, оказывает поддержку работе Контртеррористического комитета в следующих областях: (1) разработка проектов законов; (2) законодательство, регламентирующее финансовую деятельность, и практика; (3) обычное право и практика; (4) иммиграционное законодательство и практика; (5) законодательство, регламентирующее экстрадицию, и практика; (6) правоохранительные органы и обеспечение
соблюдения законов; (7) незаконный оборот оружия; (8) любые другие соответствующие области, включая оказание помощи.
На основании анализа докладов и другой поступающей информации КТК оценивает степень осуществления государствами резолюции 1373 (2001 г.). Затем Комитет направляет каждому государству письмо, подготовленное с учетом рекомендаций экспертов. В этих письмах содержатся вопросы в связи со сведениями, приведенных государствами в их докладах, а также другие вопросы, которые, по мнению КТК, касаются осуществления резолюции 1373. Государствам предлагается ответить на эти вопросы в своих последующих докладах, представляемых в течение трех месяцев. Осуществление резолюции 1373 является постоянным процессом. Названная резолюция имеет широкую сферу охвата, включающую национальное законодательство, исполнительные внутренние механизмы и международное сотрудничество. Для того чтобы государства могли сосредоточить свое внимание на принятии эффективных мер в областях, имеющих для них приоритетное значение, КТК определил для своей работы с государствами три этапа анализа.
Этап А. В первую очередь КТК устанавливает, имеется ли у государства эффективное законодательство по борьбе с терроризмом во всех областях деятельности, связанной с резолюцией 1373, уделяя особое внимание борьбе с финансированием терроризма. Комитет придает этому законодательству особое значение, поскольку без эффективной законодательной основы государства не могут создать исполнительный механизм предотвращения и пресечения терроризма и привлечения к судебной ответственности террористов и тех, кто оказывает им поддержку. Борьба с финансированием терроризма включена в этап А в качестве одной из первоочередных задач, поскольку в пункте 1 постановляющей части резолюции этому аспекту борьбы с терроризмом уделяется особое внимание [6]. В целях обеспечения методического и последовательного подхода при рассмотрении третьих и последующих докладов государств особое внимание будет по-прежнему уделяться этапу А до тех пор, пока у КТК не будет никаких дальнейших замечаний по этому этапу.
Этап В. После того как государства примут законодательства, охватывающие все аспекты резолюции 1373, можно будет перейти к следующему этапу. На этом этапе государство должно быть в полной мере готово к осуществлению резолюции 1373 в соответствии с его обязанностями и в рамках его суверенной юрисдикции, при этом оно должно укреплять исполнительный механизм для обеспечения соблюдения своего законодательства, связанного с данной резолюцией. С учетом накопленного опыта этап В может включать вместе с эффективным и скоординированным исполнительным механизмом деятельность, охватывающую все аспекты резолюции 1373 и, в частности, предотвращение вербовки членов террористических групп, передвижения террористов, предоставления им убежища и оказания любых других форм активной и пассивной поддержки террористам или террористическим группам. Механизм включает, в частности: (1) правоохранительные и разведывательные органы для выявления, наблюдения и задержания тех, кто занимается террористической деятельностью, и тех, кто оказывает ей поддержку; (2) службы таможенного, иммиграционного и пограничного контроля для предотвращения передвижения террористов и предоставления им убежища; (3) механизмы предотвращения доступа террористов к оружию.
Этап С. Учитывая, что в разных странах эта деятельность осуществляется в разных условиях, прогресс в деле решения этих первоочередных задач будет
неоднозначным. КТК признает, что меры, принимаемые государствами, следует рассматривать на индивидуальной основе, однако он призывает все государства добиваться осуществления резолюции 1373 по возможности самыми быстрыми темпами.
Что касается дальнейших перспектив, то на каком-то этапе Контртеррористическому комитету необходимо будет рассмотреть вопрос о диалоге с государствами, в которых уже имеется надлежащее законодательство, охватывающее все аспекты резолюции 1373 и надлежащие исполнительные механизмы для осуществления этого законодательства, и которые уже не входят в число государств, требующих первоочередного внимания. В таких случаях КТК, возможно, перейдет к обеспечению контроля за этапом С осуществления резолюции 1373, используя результаты, достигнутые на этапах А и В и охватывая оставшиеся области. Комитет заинтересован в расширении глобальной координации деятельности и сотрудничества в борьбе против терроризма. С этой целью он публикует международный перечень координаторов в государствах, организациях, учреждениях, департаментах и подразделениях ООН, ведающих вопросами борьбы с терроризмом. В целом, все последние годы задача состояла в том, чтобы перевести международное сотрудничество в борьбе с терроризмом под эгидой ООН из политико-идеологического противостояния в плоскость практических дел. КТК необходимо стремиться к расширению круга участников имеющихся договоров по борьбе с терроризмом и одновременно осуществлять разработку новых соглашений в этой области.
ЛИТЕРАТУРА
1. Действующее международное право. Том 1,- М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1999.
2. Дипломатический вестник. 2002. №11.
3. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное право. - М.: Междунар. отношения, 2000.
4. Международная жизнь. 1995. № 9.
5. Международное публичное право: Сборник документов. - М.: БЕК, 1996.
6. www.un.org/russian/documen/scresol
UN COUNTER-TERROMSM COMMUTEE: LEGAL FIELD OF ACTIVITY
S.A. BOKERIYA
Theory and History of International Relations Chair Peoples’ Friendship University of Russia 10a Miklukho-Maklaya St., 117198 Moscow, Russia
The article deals with international and legal cooperation in the struggle against terrorism under the auspices of UN by the example of Counter-Terrorism Committee (CTC).
