CC BY
187
Меретуков Гайса Мосович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедры криминалистики Кубанского государственного аграрного университета, г Краснодар Стяжкин Юрий Анатольевич кандидат юридических наук, инспектор по особым поручениям Департамента кадрового обеспечения МВД России, _____________________г Москва
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУНАРОДНОМУ ТЕРРОРИЗМУ
О
дним из важнейших обстоятельств, определяющих в правовом государстве успех предупреждения, выявления и пресечения возможных проявлений террористического характера, является создание эффективного национального антитеррористи-ческого законодательства.
Во внутреннем праве многих зарубежных государств террористические акты относятся к категории особо опасных государственных преступлений. В уголовно-процессуальном праве Российской Федерации к терроризму относится совершение взрыва, поджога, причинение значительного имущественного ущерба и др. В международной жизни терроризм - это преступные акты, ведущие к бессмысленной гибели людей различных стран, нарушающие дипломатическую деятельность государств и их представителей, стабильное развитие международных связей, контактов между государствами.
Международное сотрудничество государств по борьбе с терроризмом началось в период существования Лиги наций и нашло свое отражение в разработке Международной конвенции по предотвращению и пресечению актов терроризма. В 1937 г. в Женеве была подписана Конвенция. Определение терроризма в ней дано путем перечисления деяний, которые подлежат наказанию. К ним отнесены: покушение на жизнь глав государств и других государственных деятелей, диверсионные акты, действия, создающие опасность для многих лиц, подготовка и подстрекательство к террористическим актам, снабжение средствами терроризма, изготов-
ление, ввоз, передача, сознательное использование фальшивых документов. К сожалению, Конвенция в силу не вступила, но оказала влияние на последующую практику, в частности, на Международную Конвенцию о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма 1971 г., Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе, дипломатических агентов 1973 г., в которой определено, что преднамеренное совершение убийства, похищения или другого нападения против личности или свободы лица, пользующегося международной защитой, а равно насильственное нападение на его резиденцию, жилье или транспортное средство, когда это связано с угрозой личности и свободе такого лица, государство-участник должно рассматривать как преступление, и в национальном законодательстве должно быть установлено наказание за него, как за преступление тяжкого характера.
Государства - участники предпринимают необходимые меры (ст. ст. 2, 3 Конвенции) для установления своей юрисдикции в тех случаях, когда преступление совершено на территории этого государства, когда предполагаемый преступник является его гражданином и когда обвиняемый в совершении преступления находится на его территории и государство не выдает его1. Конвенция допускает применение любой уголовной юрисдикции в соответствии с национальным правом. Государства - участники сотрудничают в предотвращении преступлений, оказывают помощь и содействуют в расследовании преступлений и наказании преступников.
Действующая Европейская Конвенция о борь-
1 См.: Кравцов Е.В. Правовой режим борьбы с терроризмом // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Улан-Удэ: Восточно-Сибирский институт МВД России, 2005. С. 201.
бе с терроризмом 1976 г. предусматривает две категории правонарушений:
правонарушения, которые государства признают преступными в силу своего участия в Конвенции. Это незаконный захват воздушных судов и незаконные действия на их борту, покушение на жизнь, свободу лиц, имеющих право на международную защиту, и нанесение им телесных повреждений, взятие заложников и произвольное лишение свободы, использование огнестрельного оружия и взрывчатых устройств, если это связано с опасностью для людей;
правонарушения, признание которых преступно и отдано на усмотрение государств. Это акты насилия, являющиеся покушением на жизнь, свободу лиц или нанесение им телесных повреждений, а также серьезные действия против имущества и действия, создающие общую угрозу для людей.
Международное сотрудничество по борьбе с терроризмом получило свое развитие и на двустороннем уровне1. Осуждение и признание противоправности терроризма во всех его проявлениях, независимо от мотивов совершения террористических актов, есть основная цель соглашений по борьбе с терроризмом. Как показывает практика, акты международного терроризма осуществляются лицом или группой лиц, которые не находятся в официальной связи с какими-либо государствами. Данные акты затрагивают интересы разных государств, где довольно часто возникает конфликт национальных юрисдикций. В этом направлении государства должны сотрудничать в предотвращении и пресечении таких преступлений, прежде всего, оказании друг другу помощи уголовно-процессуального характера. Это, например, выдача преступников. Если выдача обуславливается наличием договора о выдаче, а таковой между государствами не заключен, то Конвенция может рассматриваться в качестве правового основания для выдачи. Если государства не обуславливают выдачу наличием соответствующего договора, то в отношениях между собой преступления, предусмотренные в Конвенции, они считают преступлениями, влекущими выдачу. В этой связи основная ответственность за борьбу с этими преступлениями лежит на самих государствах, которые на национальном уровне и в пределах своей юрисдикции обязаны принимать меры по их пресечению и предупреждению. По договорам о борьбе с терроризмом в основе обязательств лежит принцип «либо выдай, либо суди», что призвано обеспечить неотвратимость наказания в отношении подозреваемых лиц, причастных к террористической деятельности.
Особенно опасный характер, с точки зрения международного права, носят акты террористичес-
кой деятельности, к которым имеет прямое отношение государство. Поддержка со стороны государств деятельности террористических организаций либо отдельных террористов осуждается в ряде деклараций и резолюций ООН. Государственный терроризм включает в себя использование потенциала государства, его вооруженных сил в террористической деятельности, действия, предпринимаемые на государственном уровне с целью подрыва суверенитета и независимости сторонних государств, а также воспрепятствования осуществлению права народов на самоопределение. К сожалению, Специальному комитету ООН по международному терроризму, созданному в 1972 г., не удалось выработать общеприемлемого определения международного терроризма. Объясняется это различием взглядов на методы и тактику борьбы национально-освободительных движений, попытками обвинить именно их в террористической деятельности.
Генеральная Ассамблея ООН неоднократно обращалась с призывом к государствам и органам ООН содействовать постепенной ликвидации основополагающих причин международного терроризма, уделяя при этом «особое внимание всем ситуациям, включая колониализм, расизм и ситуации, связанные с массовыми и грубыми нарушениями прав человека и основных свобод, а также ситуации, сложившиеся в результате иностранного господства и оккупации, которые могут вызвать международный терроризм и поставить под угрозу международный мир и безопасность»2.
В 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма, а в 1996 г. на 51-ой сессии ее утвердила и постановила учредить Специальный комитет для решения задач выработки концепции по борьбе с бомбовым терроризмом, концепции о борьбе с актами ядерного терроризма и рассмотрения способов дальнейшего совершенствования всеобъемлющей правовой системы конвенций, касающихся международного терроризма. Декларация в качестве обязательств государств, провозгласила следующее:
воздержаться от организации террористической деятельности, подстрекательства к ней, содействия ее осуществлению, финансирования, поощрения или проявления терпимости к ней;
обеспечивать задержание и судебное преследование или выдачу лиц, совершивших террористические акты, согласно соответствующим положениям их национального права;
стремиться к заключению специальных соглашений с этой целью, на двусторонней, региональной и многосторонней основе и разработать типовые соглашения о сотрудничестве;
1 В 1991 г. Россией был подписан двусторонний Меморандум о взаимопонимании с правительством США, о сотрудничестве в области гражданской авиации, который предусматривает взаимодействие в кризисных ситуациях, вызванных акциями террористов на гражданских авиалиниях между двумя странами. Обязательства, о взаимодействии в борьбе с международным терроризмом, содержатся в заключенных Россией в 1992 г. межгосударственных договорах с Францией и Великобританией о принципах взаимоотношений. В 1997 г. был подписан межправительственный Меморандум о борьбе с терроризмом между Россией и Турцией. Двусторонние соглашения в области борьбы с терроризмом, в том числе и на международном уровне, были также заключены, например, между Италией и Турцией, Францией и Испанией, Францией и Венесуэлой, США и Италией (прим. автора).
2 Например, в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1987 г. №42/159, от 4 декабря 1989 г. №44/29, от 9 декабря 1991 г. №46/51 (прим. автора).
76
сотрудничать друг с другом в обмене соответствующей информацией относительно предотвращения терроризма и борьбы с ним;
оперативно предпринимать все необходимые меры к претворению в жизнь существующих международных конвенций по этому вопросу, включая приведение своего внутреннего законодательства в соответствии с этими конвенциями.
В современных условиях задача борьбы с терроризмом, как признано сейчас во всем мире, не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а стоит гораздо шире - пресечь саму террористическую деятельность, важную роль в существовании которой, играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму воспроизводиться и наращивать силу В этой связи, мировому сообществу потребовалось развитие новых форм правового сотрудничества. Результатом поиска таких форм стало принятие в 1999 г. Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. В частности, согласно ст. 8 Конвенции регламентировано, что каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений, входящих в сферу действия Конвенции, а также средства, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.
По определению ряда ученых, специфика борьбы с финансированием терроризма, и это большей частью отражено в Конвенции, включает сложную взаимосвязь разведывательных правоприменительных аспектов, затрагивающих такую уязвимую область, как банковская тайна, связанную как с вопросами экономической безопасности целых государств, так и с правом собственности, коммерческими и личными интересами отдельных граждан, в чем и заключается исключительная трудность соответствующей деятельности как внутри государства, так и на международном уровне1.
Принимая во внимание ту роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое внимание приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) действенных практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. О приоритетах этого направления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом свидетельствует резолюция, принятая Советом Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. №1373, которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия государств по пресечению его финансовых потоков.
Основополагающее значение в выявлении и пресечении финансовых потоков (операций), осуще-
ствляемых в поддержку террористической деятельности, имеет установление конечного адресата -террористической организации или группы. В то же время отдельные зарубежные страны руководствуются в деятельности борьбы с финансированием международного терроризма своими «списками» таких запрещенных на их территории организаций, не признавая юрисдикционные решения компетентных органов других стран. В этой связи, на наш взгляд, совершенно справедливы высказывания компетентных в этой области ученых2 о целесообразности выработки согласованной позиции относительно критериев отнесения организаций к террористическим, механизма объявления их таковыми (с соблюдением механизмов судебной защиты против возможного административного, уголовнопроцессуального произвола) и применения в отношении их санкций административного, гражданско-правового и уголовно-правового характера. Конкретные инициативы по общим основаниям в данном направлении, несомненно, должны обсуждаться совместно с участием не только компетентных органов и ведомств по борьбе с терроризмом, но и финансовых министерств, а также с представителями правительственных структур и бизнеса. Кроме того, необходимо налаживание систематического многостороннего обмена с зарубежными партнерами информацией, касающейся деятельности террористических организаций и групп.
Данной резолюцией 2001 г. был утвержден Комитет Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом (Контртеррористический комитет), который должен был взять на себя роль координирующего механизма, механизма мониторинга, а также роль стимулятора и катализатора более активных действий стран - участниц ООН в борьбе с международным терроризмом. Комитет состоит из представителей 15 стран, которые в настоящее время образуют Совет Безопасности: при постоянных членах - Великобритании, Китая, России, США, Франции и 10 членов, не имеющих постоянного статуса -Колумбии, Ирландии, Маврикии, Норвегии, Сингапура, Болгарии, Камеруна, Гвинеи, Мексики и Сирии. Комитет, в свою очередь, разделен на три подкомитета, каждый из которых имеет в своем составе представителей пяти стран.
Резолюция ставит своей целью повысить способность всего международного сообщества бороться с терроризмом посредством индивидуальных действий каждого государства. Она не требует от ООН введения правил или создания организаций, призванных остановить деятельность террористов и их пособников, но обязывает государств - участниц принимать меры против актов терроризма. В частности, резолюция требует от государств - участниц криминализировать террористическую деятельность, заморозить финансовые средства и активы террористов и их пособников, запретить сторонним лицам оказывать финансовую помощь террористам и не предоставлять им убежище.
: В. Устинов. Конвенция о борьбе с финансированием терроризма // Российская юстиция. 2002. №3. С. 8.
: Кофман Б.И., Миронов С.Н., Сафиуллин Н.Х., Демидов Ю.Н., Курушин В.И. Борьба с терроризмом: теория и практика // Учеб. пос. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 77-78.
1 См.:
2 См.:
Во многом, благодаря России, Совет Безопасности ООН принял резолюцию №1566 от 8 октября 2004 г. В ней, наконец, было дано международно-правовое определение терроризма, которое стало охватывать преступные насильственные действия, включая захват заложников, предпринимаемые не только с целью посеять страх среди гражданского населения, но и в попытке повлиять на политику государств и международных организаций. Принятая резолюция обязывает каждое государство активизировать усилия по выявлению террористов и лиц, оказывающих им поддержку или содействие, по пресечению финансирования террористической деятельности и свободного передвижения террористов, их доступа к любым типам вооружений, по привлечению террористов, их пособников и лиц, оказывающих им финансовую поддержку к уголовноправовой ответственности. Предусматривается разработка и принудительных мер, применяемых к отдельным лицам, группам или организациям, причастным к террористической деятельности, причем эти меры могут распространяться на любых террористов, а не только на лиц, кто включен в имеющиеся списки Совета Безопасности ООН по «Аль-Кай-де» и талибам. В резолюции также предписывается рассмотреть вопрос об учреждении международного фонда выплаты компенсаций жертвам террористических актов и членам их семей, который мог бы частично финансироваться за счет средств конфискованных у террористов.
В заключении хочется отметить, что за последнее десятилетие борьбы с терроризмом международным сообществом разработаны отдельные механизмы государственного регулирования на подготавливаемые и совершившиеся факты терроризма. Ряд стран международного сообщества в борь-
бе с терроризмом противопоставили свою волю, решительность, непримиримость и жесткость ответных мер, наличие высококвалифицированно-обученных, натренированных, технически хорошо оснащенных и экипированных специалистов в составе созданных специальных подразделений. Терроризм, превратившийся сегодня в реальную угрозу для безопасности отдельных государств и всего мирового сообщества, поставил перед исполнительными органами власти и законодателями различных стран мира проблему поиска путей создания общегосударственной системы мер борьбы с преступлениями террористического характера, адекватной данной опасности.
Для ее решения сообществом сегодня предпринимаются попытки совершенствования уголовного законодательства, создание рычагов экономического, политического, общественного, правового воздействия на ситуацию, в целях снижения вероятностей проявления и реализации преступлений террористического характера, установления и ликвидации факторов, детерминирующих терроризм. Представляется, что эффективность борьбы с терроризмом будет достигнута лишь в тех случаях, когда органы власти будут знать его причины, учитывать мотивацию, сущность, формы проявлений, криминологическую и уголовно-правовую характеристику
Мировой практический опыт свидетельствует о том, что условиями успешной борьбы с терроризмом являются упреждающие со стороны государства: характер действий; соответствие задач, правомочий и ресурсного обеспечения; единство в действиях на международном, межгосударственном уровнях; дифференциация форм и содержания ан-титеррористической деятельности; единая государственная стратегия.
78
