CC BY
119
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 2
И.И. Кузнецов
КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА: ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВОЗМОЖНОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ
В статье представлен анализ контрольных полномочий российского парламента. Рассмотрена тенденция возвышения прерогатив исполнительной власти России в контексте политической динамики современных государств. На основании изучения опыта применения контрольных процедур представлено авторское видение направлений их возможного совершенствования.
Ключевые слова:разделение властей, контрольные полномочия парламента, парламентские расследования, импичмент, вотум недоверия.
Среди множества проблем функционирования российской государственной власти, связанных с особенностями конституционной формы правления и характера закрепления полномочий основных институтов, выделяется своей значимостью и нерешенностью проблема обеспечения адекватного контроля парламентом деятельности исполнительной власти.
Вопрос этот может показаться на первый взгляд не таким значительным и серьезным в ситуации, когда в Государственной думе и большинстве региональных законодательных собраний давно доминирует единственная политическая партия, а оппозиция играет скорее символическую роль. Но, на наш взгляд, здесь необходимо четкое понимание того, как возможна дальнейшая эволюция контрольных полномочий Государственной думы в случае изменения системы представительства интересов граждан, развития партийной системы, законодательства о выборах, трансформации общественных институтов. Кроме того, интерес к данному сюжету обусловлен тем, что в России по-прежнему, несмотря на уже более чем семнадцатилетний период функционирования политической системы в условиях новой постсоветской Конституции, ведется активная дискуссия относительно действенности принципа разделения властей, адекватности принятой формы правления тем задачам, которые стоят перед российским обществом, и его историческим и социокультурным традициям1. Сам принцип разделения властей, как
1 См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008; Ремингтон Т. Патронаж и партия власти: взаимоотношения Государственной думы и президента в современной России // Неприкосновенный запас. 2008. № 57; Вороненков Д.Н. Судебный контроль в механизме разделения властей / Под ред.
известно, провозглашен, в ст. 10 Конституции РФ и отнесен к числу тех основополагающих принципов, которые не могут быть изменены процедурой правки основного закона (согласно ст. 135 Конституции России, положения глав 1, 2 и 9 особо защищены, а в случае если предложение о пересмотре положений этих глав будет поддержано тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то необходим созыв специального органа — Конституционного Собрания).
Механизмы обеспечения эффективного функционирования государственной власти в современном демократическом государстве весьма разнообразны. Следуя конституционно закрепленному во многих государствах принципу разделения властей, государственные структуры, общество и другие политические акторы вырабатывают такие политические институты, которые позволяют контролировать осуществление полномочий каждой ветви власти, создают условия для взаимного сдерживания их управленческих амбиций. Особую роль в обеспечении процесса государственного управления играет институт парламентского контроля.
Парламентский контроль (в широком смысле) предполагает осуществление ряда полномочий законодательного органа власти страны: финансовый контроль (составление и утверждение государственного бюджета, формирование специального контрольного органа, выполняющего функции бюджетного контроля2); контроль кадровых назначений, вопросы к высшим должностным лицам, постановка вопроса о доверии правительству, интерпелляции3 и др. К процедурам парламентского контроля проявляется особое внимание со стороны
С.А. Комарова. СПб., 2007. Среди более ранних работ на эту же тему см.: Шестопал Е.Б. Разделение властей: политические и психологические аспекты // Полития. 1997. № 2(4); Сашин А.М. Российское президентство как институциональная проблема // Полития. 1996. Май; Салмин А.М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ // Полис. 1996. № 1; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.
2 В России данную функцию выполняет Счетная палата РФ, которая согласно ст. 103 п. 1 "г" Конституции РФ формируется Государственной думой РФ, назначающей председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Вторая половина Счетной палаты РФ формируется Советом Федерации.
3 Интерпелляция — право парламента задавать вопросы правительству. Данное право является одним из средств взаимного контроля политики исполнительной и законодательной ветвей власти. В парламентах многих стран каждый депутат парламента имеет право делать запросы (возможно ограниченное их число в течение определенного периода времени) членам правительства. Соответствующий министр обязан дать ответ и обосновать политическую линию правительства. Отличие интерпелляции от других видов депутатских запросов состоит в том, что ответ сопровождается прениями, заканчивающимися принятием резолюции с изложением мнения парламента по поводу ставшего предметом интерпелляции действия или линии правительства в целом и вынесением парламентом вотума доверия или недоверия.
международного сообщества, поскольку они играют весьма заметную роль в регулировании внутригосударственных отношений и выполнении международных обязательств страны4.
Если посмотреть на ситуацию в нашей стране через призму законодательного обеспечения парламентского контроля, то все выглядит, казалось бы, неплохо. Имеются конституционно закрепленные процедуры взаимодействия законодательной власти и органов исполнительной власти, которые призваны формировать соответствующее внимание к правительству по большинству направлений его деятельности. Есть закон о парламентском расследовании, который хотя и сравнительно недавно принят, но уже прошел апробацию, обозначились его конкретные недостатки, требующие устранения в ближайшем будущем (на что, к сожалению, пока нет политической воли). Есть даже совсем новый институт, введенный специальной поправкой к Конституции РФ по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева в 2008 г., предусматривающий ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной думой5. Специальным законом о поправке к Конституции (а статус такого акта отличается и от Федерального конституционного закона, и от Федерального закона РФ) была введена обязанность правительства ежегодно отчитываться в Госдуме по итогам деятельности и "по вопросам, поставленным непосредственно парламентом"6. Все это потребовало изменений, которые были реализованы в ст. 13 и 28, а также в гл. VI ФКЗ "О Правительстве РФ". Согласно поправкам, пра-
4 В настоящее время все большее значение приобретает парламентское измерение деятельности ООН. В 1996 г. состоялось подписание Соглашения о сотрудничестве между ООН и Межпарламентским союзом (МПС). В соответствии с этим Соглашением Генеральный секретарь ООН ежегодно представляет Генеральной Ассамблее доклад о различных аспектах сотрудничества между ООН и МПС и в повестку каждой сессии Генеральной Ассамблеи включается пункт, озаглавленный "Сотрудничество между ООН и МПС". В указанных докладах отмечаются основные направления между ООН и МПС. В частности, п. 5 Доклада А/55/996 в качестве одной из функций по укреплению сотрудничества между ООН и МПС называлось оказание поддержки парламентам в целях наращивания их возможностей по выполнению на национальном уровне законодательных и контрольных функций в отношении вопросов, относящихся к международному сотрудничеству (см.: СаидовА.Х. Национальные парламенты мира. М., 2005. С. 8—9).
5 См.: Кузнецов И.И. Поправки-2008 к Конституции России: политические изменения в системе государственной власти. // Известия Саратов. ун-та. Новая серия. Социология. Политология. 2009. Выпуск 3. Т. 9. С. 94-100.
6 Поправки были внесены в ч. 1 ст. 103 Конституции (описывает предмет ведения парламента) и в ч. 1 ст. 114 (перечень полномочий правительства). В пояснениях к документам объясняется, что такое исправление вносится с целью повышения "в государственной и общественной жизни страны роли демократических институтов, важнейшим из которых является российский парламент". Здесь и далее приводится текст новой, "поправленной" Конституции РФ (Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2009/01/21/kon-stitucia-dok.html (дата обращения: 22.03.2009) 2009. 21 янв.
вительство представляет Думе ежегодные отчеты о своей деятельности и по вопросам, поставленным парламентом. Эти отчеты предварительно рассматриваются на заседании кабинета министров, а их подготовка осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом правительства. Указанные отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" и "Парламентской газете". Отметим, поправки не содержат прямого указания на то, что отчет перед Госдумой несет Председатель Правительства РФ (поскольку действует норма, согласно которой в правительстве назначается уполномоченный за визит в парламент).
Все это в целом демонстрирует, что правовые основы осуществления парламентского контроля деятельности исполнительной власти сформированы. Открытой остается оценка качества этих нормативных оснований и политической практики взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Здесь возникает множество вопросов, которые трудно исчерпывающе осветить в рамках журнальной статьи. Поэтому целью данной публикации является выделение наиболее заметных проблемных зон в механизмах политического взаимодействия Государственной думы Федерального Собрания РФ и Правительства России по поводу контроля деятельности исполнительной ветви власти.
Отправным моментом анализа, на наш взгляд, необходимо обозначить важную политическую тенденцию, характерную для большинства современных государств и во многом определяющую баланс полномочий и реальных политических возможностей ветвей власти. Речь идет о постоянном возвышении исполнительной ветви власти, росте ее возможностей в проведении государственной политики как на уровне реализации нормативных актов, принятых представительным органом, так и на уровне целеполагания, определения приоритетов развития, выработки общенациональной стратегии в самых разных сферах и отраслях политики.
Видный историк права З.М. Черниловский писал: "Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют многие факторы: возможность опереться на бюрократический аппарат, ею же создаваемый <...> распоряжение орудиями принуждения; возможности привлечения на свою сторону той части депутатского корпуса, которая подвержена коррупции <...>, владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия и извращения..."7. Действительно, эти возможности исполнительной власти традиционно дают повод задуматься об эффективности различных форм парламентского контроля в демократических государствах. Сам процесс возвышения исполнительной власти над представительной никогда не был линейно-посту-
7 Право и власть. М., 1990. С. 58.
пательным, его динамика часто предопределялась значительными политическим кризисами, экономическими потрясениями, изменениями в жизни общества. Основные этапы данного процесса хорошо освещались в литературе применительно к ХХ столетию8. По мнению правоведов, на протяжении всего XX в. можно выделить несколько этапов такой эволюции: первый этап — с начала столетия до Первой мировой войны (формируется принцип ответственности правительства перед парламентом), второй — межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства), третий — после Второй мировой войны (закрепление в конституциях норм ответственности правительства). Кроме того, на наш взгляд, можно выделить еще два этапа этого процесса.
Четвертый этап, который начинается в 60-70-х гг. XX в. В это время наряду с продолжающимся усилением исполнительной власти развиваются старые и возникают новые, более детализированные формы ответственности правительства. Такая регламентация содержится уже не только в виде конституционных норм или поправок, но и в развитии политических институтов — "обычаях", традициях, неформальных соглашениях. Появляется масса разновидностей взаимодействия властей: согласительные процедуры, специальные комиссии по расследованию каких-либо дел, совместные совещания и т.д. Пятый этап, давший очередной импульс к изменениям в системе разделения властей, связан с так называемой "антитеррористической политикой" США и их союзников по коалиции в Афганистане и затем в Ираке. Начало этого этапа можно обозначить довольно точно с реакции на события 11 сентября 2001 г. Как известно, после террористической атаки президент США Дж. Буш-мл. предпринял ряд шагов, существенно изменивших не только ход мировой политики, активизировав целый ряд локальных конфликтов-войн, но и переформатировал систему государственного управления. После атаки 9/11 впервые в истории Североатлантического альянса была задействована ст. 5 Вашингтонского договора о вооруженном нападении на одну из стран — члена блока НАТО9. Шесть недель спустя 9/11 конгрессом был принят внесенный Президентом США Дж. Буш-мл. "Патриотический акт" (полное наименование данного закона — Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему10). Итак, тенденция возвышения исполнительной власти в государственном механизме, как правило, обусловливается кризисным положением в экономике, сопряженным
8 См.: Маклаков В.В. Эволюция статуса исполнительной власти в зарубежных конституциях // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995. С. 62.
9 Statement by the North Atlantic Council. URL: http://www.nato.int/docu/pr/2001/p01-124e.htm (дата обращения: 26.02.2010).
10 Текст данного документа см.: URL: http://www.politechbot.com/p-02714.html
с обострением международной обстановки, военными конфликтами, угрозами национальной и глобальной безопасности11.
Помимо этого стоит отдельно выделить две сферы деятельности государства — внешнеполитическую и внешнеэкономическую. На этих направлениях уровень активности исполнительной власти всегда гораздо выше, чем власти представительной, законодательной. И это в свою очередь не может быть объяснено только с отмеченных выше позиций (гибкость, оперативность и т.д.). В настоящее время большинство международных финансовых институтов стремятся иметь точную информацию и соответствующие гарантии по тем проектам, которые связаны, например, с предоставлением кредитной линии государствам, нуждающимся в этом. И в таких случаях переговоры обычно ведутся именно с правительственными структурами (министрами экономики, финансов), основные параметры договоренностей фиксируются от имени государственных органов чаще всего правительственными чиновниками. Это заставляет задумываться над тем, как именно возможно в современной ситуации разработки и принятия важных государственных решений обеспечивать адекватный парламентский контроль. Кроме того, возникает вопрос, стоявший и в ХХ в. перед рядом демократических государств Европы и Америки: не превращается ли современный парламент в легислатуру, всего лишь вотирующую решения правительства, имеющую при этом все меньше возможностей для анализа и корректировки его деятельности, для блокирования (в случае необходимости) властных импульсов администрации, которые могут представлять серьезную угрозу для демократии? Свой ответ на этот вопрос давали и Великобритания, и США, и другие страны в условиях кризисов ХХ в. Как правило, в их случае речь шла о значительной модификации парламентских процедур, направленных на контроль действий администрации и правительственных учреждений. Кроме того, в ряде случаев наблюдались существенные изменения конституционного плана, касающиеся формы правления и характера распределения полномочий.
Распространенная практика усиления исполнительной власти связывается некоторыми исследователями с введением в ряде современных стран неолиберальных программ, структурным развитием самого либерального государства. По мнению известного социолога, профессора Колумбийского университета Сасскии Санстейн, это "представляет собой еще более серьезную угрозу для будущего демократии"12. Свою позицию Санстейн аргументирует, опираясь на своеобразный политический опыт функционирования государственной власти в США. Ос-
11 Подробнее см.: КузнецовИ.И. Политические механизмы разделения властей в современной России. Саратов, 2010. С. 34-40.
12 Санстейн С. Новая политика: исполнительная власть бросает вызов демократии. // URL: http://www.polit.ru/institutes/ 2009/07/15/ politic.html (дата обращения: 02.08.2009).
новными причинами постепенного возрастания роли исполнительной власти она считает:
— получение большей власти некоторыми государственными агентствами благодаря корпоративно-экономической глобализации (в качестве примера называется казначейство США, федеральный резерв, офис торгового представителя и другие службы);
— приватизация и дерегуляция, посредством которых осуществлялась интеграция национальных экономик в единую мировую корпоративную экономику, серьезно ослабили представительную власть, существенно ограничили возможности ее контроля и одновременно усилили исполнительную власть за счет создававшихся в ее рамках специальных комиссий по отраслям экономики, в которых работают люди из частного сектора, так или иначе связанные с исполнительными структурами. Понятно, что это ведет к теневым операциям, закрытым от парламента;
— одним из следствий дерегуляции является приватизация тех функций, которые прежде были государственными (содержание тюрем переходит в частные руки, идет широкое привлечение частных компаний к военным функциям, например, в Ираке и Афганистане)13, что ведет к сокращению наблюдательных полномочий конгресса США. При этом С. Санстейн аргументирует свою позицию ссылкой на то, что ориентиры исполнительной власти на глобальную корпоративную логику могли бы привести к тому, что корпорация "Dubai Ports World" благодаря своей экспансии контролировала бы несколько крупнейших портов США, если бы в 2005—2006 гг. ей удалось осуществить запланированное приобретение14.
Таким образом, кризисные тенденции в механизмах "сдержек и противовесов" не только связаны с системой власти, но и отражают определенную фазу структурного развития глобальной корпоративной экономики, активно влияющей на либеральные государства. Неолиберальная модель развития была во многом дискредитирована финансовым кризисом 2007—2009 гг., но по-прежнему оказывает значительное влияние на внутренние дела государств.
Современная Россия придерживается этой либеральной доктрины, двигаясь во многом аналогичным путем борьбы с проявлением кри-
13 См. например: Chojnacki S. Privatisierte Sicherheit. Substaatliche Kriege und Formen alternativer Gewaltproduktion // Inter. Politik. 2005. September. S. 34-42; Bürgin A. Privatisierung von Sicherheit und Frieden? Einstellungen gegenüber Kooperationen von Streitkräften mit privaten Militärfirmen. Eine vergleichende Studie Deutschlands und der USA. Dissertation zur Erlangung der Würde eines Doktors/einer Doktorin der Philosophie. Basel, 2010 (Originaldokument gespeichert auf dem Dokumentenserver der Universität Basel edoc.unibas.ch); Белянинов К. Безопасность Афганистана отдают в частные руки. // Коммерсантъ. 2010. 26 февр. № 33 (4333); Крашенинникова В.Ю. Война на аутсорсинге // Россия в глобальной политике. 2008. № 1.Ян-варь-февраль.
14 Санстейн С. Указ. соч.
зисных тенденций в экономике. Все еще демонстрируется приверженность либеральной риторике, властью поддерживается курс на вступление в ВТО и, следовательно, возможны проявления аналогичных тенденций и механизмах государственной власти: усиление исполнительной ветви, сокращение возможностей для парламентского контроля, засекречивание и ограничение информации и т.п. Однако есть и серьезные отличия, связанные с тем, что в РФ эти тенденции накладываются на весьма своеобразный опыт взаимодействия ветвей власти, острые политические конфликты, сопровождающие процесс урегулирования политических противоречий, слабый гражданский контроль действий власти на любом уровне.
Российский политический опыт развития контрольных полномочий парламента представляется крайне интересным предметом исследования:
— во-первых, потому что он относительно небольшой и насыщенный событиями (использовались в той или иной степени различные конституционные процедуры, но их эффективность остается пока под вопросом);
— во-вторых, в связи с тем что российская политическая практика демонстрирует сочетание формальных институтов ответственности исполнительной власти с неформальными практиками выстраивания отношений внутри правительства, между исполнительной властью и представительной, между главой государства и главой кабинета министров. Последнее обстоятельство зачастую служит отдельным сюжетом, к которому обращаются в попытках зафиксировать особенности российской формы правления15;
— в-третьих, в России, как и в других государствах, мощный импульс к изменениям в системе государственной власти был дан серьезными угрозами в сфере безопасности. Сразу после трагических событий — захвата террористами школы в г. Беслан (Северная Осетия) в сентябре 2004 г. — были приняты важные решения. Выступление Президента РФ В.В. Путина после штурма школы 13 сентября 2004 г. перед российской общественностью содержало, кроме прочего, и ряд конкретных институциональных новаций, позднее оформленных как целостные законопроектные предложения. Президент предложил изменить существовавшую избирательную систему и перейти к избранию депутатов Государственной думы только по партийным спискам. Сре-
15 Среди отечественных исследований на данную тему выделяется работа профессора О.И. Зазнаева (см.: Зазнаев О.И. Полупрезидентская форма правления: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006). Зарубежные исследователи не раз обращались к анализу взаимоотношений в звене "глава государства — правительство" для выявления возможных перспектив развития конституционной системы власти в России (см., например: Morgan-Jones Ed. and SchleiterP. Governmental Change in a President-Parliamentary Regime: The Case of Russia 1994-2003 // Post-Soviet Affairs. 2004. 20, 2, P. 132-163).
ди других новаций — создание Общественной палаты РФ и переход к новой схеме избрания/назначения губернаторов.
Изменения избирательной системы коснулись не только собственно перехода к пропорциональной схеме распределения мандатов, но и ряда других аспектов, которые (будучи утверждены в разное время, но в целом после атаки 2004 г.) сформировали совершенно новую "управляемую" ситуацию на выборах в нижнюю палату парламента: замена 5%-го барьера для прохождения партий в парламент на 7%-й; запрет на участие в выборах блоков и коалиций; отмена минимума активности избирателей, необходимого для признания выборов состоявшимися; отмену графы "против всех кандидатов" в избирательных бюллетенях; запрет перехода избранных депутатов во время работы парламента из одной фракции в другую. Таким образом, конкуренция на выборах стала более ограниченной, сократились возможности избирателей влиять на государственную власть. В дальнейшем это позволило некоторым авторам именовать сложившийся в России политический режим "режимом персональной власти", "электоральным авторитаризмом" или "патрональным президентством"16.
Если характеризовать процедуры, которые могут быть отнесены к сфере парламентского контроля, то их можно условно разделить на две группы. Первая, или процедуры ex ante (здесь можно использовать терминологию макроэкономистов и институционалистов, поскольку в данном процессе имеется набор условий для осуществления конкретных трансакций), — это процедуры, предусмотренные Конституцией России и позволяющие осуществлять серьезное контролирующее воздействие парламента на исполнительную власть. Среди них: конституционное право Государственной думы утверждать главу кабинета министров, выражать недоверие правительству, инициировать принятие законопроектов, анализировать исполнение федерального бюджета, участвовать в формировании Счетной палаты. К этому же блоку можно отнести процедуру импичмента, но с определенной оговоркой — это все-таки механизм сдержек в отношении Президента России, так как по Конституции он не отнесен к исполнительной власти. В то же время деятельность главы государства, связанная с его правом "председательствовать на заседаниях Правительства РФ" (ст. 83, п. "б" Конституции РФ) ставит его в центр процесса принятия решений исполнительной власти.
Вторая группа процедур парламентского контроля, ex post, — это правовые и политические процедуры, позволяющие выносить конкретные решения от имени представительной власти по результатам конкретных действий кабинета министров, оценивать уже реализован-
16 См.: Шимов Я.В. Эпоха Владимира Путина и трансформация российской государственности // Неприкосновенный запас. 2008. № 1(57); Хейл Г. Президентский режим, революция и демократия // Pro et Contra. 2008. № 1(40). C. 6—21; Голосов Г.В. Электоральный авторитаризм в России // Там же. C. 22—35.
ную политику. К ним можно отнести утверждение государственного бюджета, проведение парламентских слушаний, различных круглых столов, устные вопросы министрам в ходе правительственного часа, письменные запросы, парламентские расследования. Наконец, к данной группе можно отнести право Государственной думы выразить Правительству РФ недоверие.
Такое разделение процедур, конечно, является условным, но как показало специальное исследование, осуществленное Сарой Уитмор, в нем есть определенный смысл. Она провела 33 интервью с депутатами Госдумы и членами Совета Федерации, экспертами и установила следующее. Большинство участников интервью, отвечая на вопрос о значении парламентского контроля, отмечали процедуры ex post17. Отсюда следует, что кадровые полномочия парламента, вотум недоверия и утверждение бюджета не рассматриваются как приоритетные. Возможно, здесь присутствует элемент искажения, связанный с выборкой: надеяться на откровенность депутатов правящей партии в этом вопросе трудно. Однако автор указывает, что интервью были проведены с представителями всех фракций парламента. В таком случае, возможно, имеет место определенное проявление конформизма в отношении контрольных функций, которые рассматриваются самими парламентариями не как действия упреждающего характера, а как соответствующая реакция, последующая оценка. На наш взгляд, этому может быть и иное объяснение. Дело в том, что полномочия по контролю деятельности исполнительной власти, отнесенные к первой группе, подразумевают наличие активной и инициативной Государственной думы. Такой парламент может находиться в оппозиции к курсу президента, активно стремиться корректировать курс правительства.
В истории постсоветской России такой парламент функционировал с 1993 по 1999 г. (Государственная дума второго и третьего созывов). Именно тогда были впервые "опробованы" такие процедуры, как выражение вотума недоверия Правительству России и запуск процедуры импичмента Президенту РФ Б.Н. Ельцину. Кроме того, в период с апреля 1998 по август 1999 г. четырежды использовалась процедура утверждения кандидатуры Председателя Правительства РФ. Именно тогда обнаружились ее существенные недостатки. Конституционная норма о назначении Председателя Правительства привела к трехкратному представлению кандидатуры С.В. Кириенко, что в свою очередь политически блокировало конструктивную работу исполнительной власти (старый кабинет министров "доживал" последние дни, а "новый" находился в стадии формирования, да еще в условиях неопределенности).
17 Уитмор С. Цветение молодости или плесень старости? Парламентский контроль в Государственной думе четвертого созыва // Неприкосновенный запас. 2008. № 1(57).
Возник закономерный вопрос: для чего же нужен этот изнурительный месячный марафон, если результат заранее известен и "победителям", и "побежденным"? Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Л.А. Окунькова, что этот механизм "не представляется и юридически и политически безупречным"18. Более того, полагаем, что применение такого сильнодействующего оружия, как "продавливание" конкретной кандидатуры в условиях кризиса, представляется и ошибочным и опасным. Позиция Конституционного суда РФ в данном отношении была сформулирована так, что позволяет и впредь Президенту РФ до трех раз предлагать кандидатуру на пост главы кабинета. Политическое несовершенство данной процедуры проистекает именно из "гибкости" правовой формулы, относительно которой высказали особые мнения судьи Конституционного суда РФ Н.В. Витрук и В.О. Лучин19.
С одной стороны, это радикализует настроения оппозиционного большинства парламента, задеваемого подобным небрежением, усиливает его противостояние по отношению к исполнительной власти. С другой стороны — повышается уровень конфликтности в самом парламенте из-за явных манипуляций, тенденций к развращению депутатского корпуса, прикрываемых зачастую заботой "о судьбе Государственной думы", стремлением сохранить ее во что бы то ни стало. В целом же страдает система разделения властей, так как используются в большей мере радикальные, крайние формы давления, "навязывание согласия". Одним из вариантов решения данной проблемы могла бы стать подготовка и реализация уточнений процедуры через соответствующие поправки (возможно в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", или в текст самого Основного Закона). Речь идет о правовой фиксации обязанности Президента России после отклонения кандидатуры Председателя Правительства проводить консультации с фракциями Государственной думы. Это позволит, с одной стороны, облегчить поиск согласия (через конструктивный диалог с политическими силами, представленными в парламенте) между ветвями государственной власти и определение общей стратегии. А с другой — сделает процесс решения важного государственного вопроса менее закрытым. Ведь решение о назначении главы правительства, а главное — исходный выбор кандидата президентом могут быть кулуарными, преследующими узкий политический интерес.
Процедуру импичмента можно рассматривать как одну из процедур, направленных на сдерживание главы государства (в данном случае
18 Комментарий к Конституции РФ. М., 1996. С. 466.
19 Постановление Конституционного суда РФ от 11.12.1998 №28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. URL: http://la-wrussia.ru/texts/legal_382/doc382a781x165.htm (дата обращения: 18.06.2011).
речь идет только о последней из трех попыток импичмента)20. Несмотря на то что отрешение президента от должности в условиях политического кризиса 1998—1999 гг. не состоялось, процедура импичмента выявила возможности поддержания баланса ветвей власти с запуском расследования в отношении президента. Рассматривать данную процедуру как контрольное полномочие парламента, "ответный ход" и противовес действиям главы государства заставляют следующие факторы. Во-первых, время принятия решения фракцией КПРФ о начале процедуры импичмента. Обсуждение идеи началось вскоре после мартовского кризиса 1998 г., а 20 мая коммунистам удалось собрать 177 подписей за начало процесса, инициативу коммунистов поддержала нижняя палата и 19 июня создала специальную комиссию Госдумы для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Во-вторых, некоторые выдвинутые против президента обвинения носили во многом эмоциональный характер: развал армии, ВПК и геноцид российского народа трудно определить юридически как целенаправленное деяние, очертить его критерии и доказать. Другие же обвинения, сформулированные более точно (государственная измена в виде подготовки и заключения Беловежских соглашений 1991 г., организация государственного переворота в сентябре 1993 г., издание указа, развязавшего чеченскую войну), также весьма непросто было доказать. По-видимому, такой характер обвинений свидетельствует о поспешности их подготовки, направленности в основном на пропагандистский, "внешний" эффект. В-третьих, подготовка процедуры была неметодичной. Вначале "восходящая" стадия (выдвижение инициативы — ее поддержка), затем затянувшееся формулирование основ деятельности специальной комиссии (во многом из-за отсутствия прецедента) и обсуждение состава комиссии, летом 1998 г. наблюдался некоторый "спад", во второй половине августа — очередной "всплеск" активности (связанный с кризисом 17 августа). После утверждения кандидатуры Е.М. Примакова на пост премьер-министра вновь наблюдалось "топтание на месте" и спад, который был преодолен благодаря снижению степени накала отношений президента с кабинетом и парламентом.
Таким образом, процедура импичмента, дошедшая до определенной стадии (но не вступившая в нее) — получения 2/з голосов депутатов Думы в поддержку выдвижения обвинения против президента, могла стать единственным препятствием на пути роспуска нижней палаты. Политическая роль этой процедуры несколько шире, чем просто рычаг активного формирования общественного мнения. Это, безусловно, попытка использования конституционного механизма как "страховки",
20 Первая и вторая процедуры запускались соответственно в марте и сентябре 1993 г. и являлись одним из этапов кризиса взаимодействия ветвей государственной власти. Обе процедуры происходили в рамках действовавшей на тот момент Конституции России 1978 г. с соответствующими поправками.
5 ВМУ, политические науки, № 2
предотвращающей нежелательные, крайние действия главы государства: роспуск Думы при отсутствии правительства (как это было де-юре в течение месяца весной 1998 г.)21.
Если оценивать другие контрольные полномочия российского парламента, то стоит внимательно отнестись к такой возможности, которая пока лишь несколько раз использовалась Государственной думой — выражение недоверия Правительству РФ. Данное полномочие, предусмотренное ч. 3, ст. 117 Конституции РФ, позволяет нижней палате выступить с радикальной оценкой деятельности кабинета. Однако данная позиция парламента может не разделяться главой государства, который, в случае повторного вынесения недоверия кабинету министров в течение трех месяцев может либо отправить в отставку правительство, либо распустить Государственную Думу. В конечном итоге, судьбу кабинета министров решает президент, а вопрос о доверии парламента может быть отложен до выборов нижней палаты нового созыва (если предположить, что новый состав Государственной думы будет не менее оппозиционен курсу исполнительной власти, чем прежний). В 1994 г. по инициативе фракции ЛДПР состоялось первое голосование по вопросу о недоверии Правительству РФ, однако оно, получив 194 голоса, не прошло22. Второй аналогичный кризис доверия возник летом 1995 г. в связи с неудачными действиями федеральной власти на Северном Кавказе, поводом к которому послужила трагедия в Буденновске. Вопрос о вотуме недоверия был поставлен в повестку дня 21 июня 1995 г.: "за" проголосовал 241 депутат, при необходимых 225 голосах. Но уже на следующий день инициативу перехватил Председатель Правительства России В.С. Черномырдин, который поставил перед Государственной думой вопрос о доверии Правительству. Тем самым вотум недоверия мог превратиться в резолюцию порицания23. Но в той ситуации было достигнуто политическое соглашение, и уже 1
21 Согласно ст. 109 ч. 4 Конституции РФ: "Государственная дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации" (см.: Комментарий к Конституции РФ. С. 456). Кроме того, деятельность комиссии Государственной думы фактически бессрочна (депутаты отвергли предложение представителя Президента РФ А. Котенкова указать точные сроки ее работы), в то время как следующая стадия этого процесса — рассмотрение заключения комиссии в Совете Федерации, Верховном суде и Конституционном суде — ограничена временем — 3 месяца после выдвижения обвинения Государственной думой. Таким образом, де-факто нижняя палата может держать "нужную паузу" сколь угодно долго!
22 См.: БурмистровА.С. Контроль правительства представительным органом (динамика развития) // Российское право в Интернете. 2009. № (05). Спецвыпуск. http://www.rpi.msal.ru/ prints/200905_11burmistrov.html.
23 В науке конституционного права часто разделяют отказ в доверии (резолюцию порицания) и вотум недоверия, но по сути это является разновидностями одного способа парламентского контроля (см.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 409).
июля Госдума проголосовала за доверие кабинету (117 депутатов — "за", 193 — "против", 48 — воздержались)24.
Здесь стоит отметить, что в российском конституционном праве отсутствует институт выражения недоверия отдельным министрам, такая процедура применима только к правительству в целом. Несмотря на то, что опыт в новейшей истории имелся, большинство юристов сходятся в том, что такие вотумы не имеют юридической силы и носят в целом политический характер. Действительно, выражение недоверия министру внутренних дел В.Ф. Ерину носило характер определенной политической "жертвы" и создавало прецедент активного влияния парламента на персональный состав кабинета министров (к тому же в той его части, которая является "силовым" блоком и контролируется лично главой государства). Но механизм отставки данного министра выглядел как его личный выбор, поскольку в качестве основания решения была приведена просьба данного министра, а не выражение недоверия Государственной думой.
Среди других контрольных полномочий Государственной думы можно отметить те, которые обозначены в ее Регламенте. Здесь заметны некоторые изменения, связанные с уточнением процедур. С 2004 г. нижняя палата имеет право проводить слушания только по тем вопросам, которые отнесены к компетенции парламента, но для этого ей необходимо получить одобрение Совета Государственной думы25. Такой важный парламентский рычаг контроля, как "правительственный час" стал более продолжительным (до полутора часов в неделю), его планируют в начале каждой сессии. Статья 41 Регламента Государственной думы26, регулирующая данную процедуру, подробно определяет порядок приглашения правительственных чиновников, направление им вопросов фракций и др. Содержание пп. 5—11 предписывает подготовку таких слушаний, а пп. 12—16 — порядок их проведения. Интересно, что итогом слушаний, согласно п. 16 ст. 41 Регламента ГД, может быть лишь поручение соответствующему комитету подготовить постановление. Таким образом, реального сдерживания исполнительной власти не происходит, вырабатывается лишь некая согласованная позиция депутатов по предмету слушаний и соответственно той программы действий, которую декларирует ответственный представитель правительства. В соответствии со ст. 159—161 Регламента Государственной думы происходит назначение председателя Счетной палаты. Ранее председатель и заместитель председателя Счетной палаты назначались Феде-
24 История недоверия в России. // Коммерсантъ. 2005. 18 янв. № 6 (3090).
25 Согласно ст. 62 Регламента Государственной думы Федерального Собрания РФ (в ред. Постановления ГД ФС РФ от 20.02.2004 № 132-ГУ ГД).
26 Здесь и далее текст Регламента приводится по Постановлению от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД "О Регламенте Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. Постановления ГД ФС РФ от 11.04.2011 № 5110-5 ГД).
ральным Собранием, но с 2004 г. кандидаты на эти посты представляются президентом. Такое уточнение процедуры на уровне Регламента нижней палаты сужает возможности парламента в осуществлении контрольных функций.
Полномочия в сфере принятия бюджета и контроля за его исполнением можно было бы считать действенным рычагом контроля Правительства, если бы не парламентское большинство. В условиях, когда в Государственной думе конституционное большинство принадлежит одной политической партии, такой контроль вряд ли возможен. Хотя справедливости ради отметим, что возможна весьма интересная полемика, отражающая внутренние расколы в политической элите по важнейшим вопросам государственной финансовой политики27.
Наконец, нужно отдельно упомянуть о таком контрольном полномочии парламента, как проводимые им расследования. До принятия соответствующего закона в 2005 г. у Федерального Собрания не было формального права проводить такие расследования, но они все же проводились. Как правило, это организовывалось с использованием права Государственной думы формировать комиссии. Назовем некоторые из комиссий: комиссия по расследованию обстоятельств гибели генерала Л. Рохлина; комиссия депутата С. Говорухина по событиям в Чечне 1993—1994 гг.; комиссия по расследованию дефолта 1998 г.; комиссия по расследованию событий в Беслане 2004 г.; парламентская комиссия по расследованию причин энергетического кризиса в Москве, Московской, Тульской и Калужской областях и др. Законодательной обязанности чиновников сотрудничать с этими органами не было. Поэтому зачастую они игнорировали такую форму парламентского контроля, а сами расследования служили в основном информационным поводом, привлекающим внимание к отдельной проблеме. Тем не менее именно опыт функционирования этих комиссий лег в основу подготовки нового Федерального закона о парламентских расследованиях.
В юридической науке принятие Федерального закона № 196-ФЗ от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"28 оценивается достаточно сдержанно. По мнению директора НИИ государствоведения и местного само-
27 Так, например, по мнению немецкого обозревателя Р. Фезера, публичная полемика министра финансов А. Кудрина и спикера Государственной думы Б. Грызлова свидетельствует о том, что представления относительно того, куда должна двигаться Россия, совпадают в тандеме не полностью: ".. .новые поводы для подобного утверждения возникают с завидной регулярностью, однако ввиду закрытости российского общества они зачастую базируются на интерпретации того или иного высказывания или на слухах" (VeserR. Reform der Sicherheitskräfte. Russlands Miliz wird ausgenüchtert // Frankfurter Allgemeine. 2010. 20 Febr.).
28 Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" вступил в силу 27 декабря 2005 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7).
управления И.В. Гранкина, этот закон лишь "в определенной степени будет способствовать расширению контрольной деятельности Федерального Собрания"29. Действительно, в связи с получением права на проведение парламентских расследований позиции Федерального Собрания РФ в контрольной сфере значительно укрепляются. Но, на наш взгляд, эта тенденция будет развиваться лишь в том случае, если будет существенно меняться отношение к необходимости совершенствования "сдержек и противовесов" со стороны правящего класса России (прежде всего представителей исполнительной ветви власти). Использование возможностей данного закона пока не дает оснований утверждать, что данный институт в полной мере состоялся и работает.
Российским законом о парламентском расследовании предусматривается, что обе палаты Федерального Собрания должны высказать единый подход в решении о возбуждении такого расследования. Если одна из палат Федерального Собрания не приняла такого решения, то парламентское расследование не проводится (п. 6 ст. 8). Тем самым на уровне закона заложен принцип солидарности палат российского парламента, что, в общем-то, скорее справедливо. В данном случае закрепляется действительно мощный рычаг именно парламентского контроля, прежде всего над исполнительной властью. Стоит отметить, что существует и иное мнение, согласно которому палаты российского парламента должны обладать равными возможностями в создании самостоятельной комиссии в случае получения отказа от другой палаты30. Аргументация данной позиции основана на опыте парламентских расследований в Итальянской Республике, Королевстве Испания и ФРГ. На наш взгляд, такой подход вполне возможен в будущем, если институт парламентских расследований станет эффективным, продемонстрирует позитивные контрольные возможности российского парламента и в то же время не станет средством решения узкополитических задач отдельных политических групп, фракций внутри законодательного органа.
Пожалуй, наиболее важным для политической практики является вопрос о значении итогового доклада парламентской комиссии. Доклад — главный итог работы комиссии, проводившей парламентское расследование, где делаются выводы по рассматриваемым фактам и обстоятельствам. В нем не может быть никаких указаний суду, расследующему соответствующее дело, но могут содержаться весьма важные положения прежде всего для налаживания взаимоотношений органов
29 Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
30 Федотова Ю.Г. Парламентское расследование как направление совершенствования действующего механизма правового регулирования парламентского контроля в России // Междунар. науч. конф. "Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы": Тезисы докладов. Москва, 22—23 ноября 2007 г. М., 2007. С. 312.
власти, обеспечения динамичного и эффективного процесса государственного управления. Среди них выделяются конкретные предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (п. 3 ст. 25). Здесь заметно стремление определить возможности именно законодательного плана, которые позволят изменить недостаточно корректную нормативную базу, ликвидировать какие-то пробелы и недостатки в законодательстве. Кроме того, в итоговом докладе могут содержаться и конкретные кадровые рекомендации, которые позволяют обеспечить действенный контроль над работой соответствующих должностных лиц, чьи действия/бездействие стали объектом внимания комиссии. Эти рекомендации наряду с "предложениями о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления" (п. 4 ст. 25), по-видимому, носят характер наиболее действенных средств обеспечения итогов работы комиссии.
Итоговый доклад парламентской комиссии должен быть утвержден обеими палатами Федерального Собрания РФ. В противном случае деятельность комиссии прекращается. Такое положение в законе указывает вновь на необходимость соблюдения принципа солидарности Государственной думы и Совета Федерации РФ при проведении парламентского расследования. Признать результаты расследования недействительными в силу наличия существенных нарушений при формировании парламентской комиссии или при реализации ею своих полномочий может только Федеральное Собрание, но не суды РФ. В этом определяется строгое следование конституционному принципу самостоятельности всех ветвей государственной власти.
Механизм парламентского расследования в современной России был впервые реализован в конце 2009 г. в связи с крупной техногенной катастрофой — аварией на Саяно-Шушенской ГЭС. В соответствии с Постановлением Государственной думы и аналогичным Постановлением Совета Федерации была создана комиссия в составе 16 человек, представлявших на паритетных началах обе палаты Федерального Собрания РФ. Комиссия отработала около двух месяцев и в конце ноября 2009 г. представила обширный итоговый доклад31. Комиссия провела масштабный анализ истории проектирования и создания Саяно-Шу-шенской ГЭС, обстоятельств катастрофы и мер по ликвидации ее последствий, действий Правительства РФ, Правительства Республики
31 Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. М., 2009. Полный текст данного доклада опубликован на официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания РФ. URL: http://council.gov.ru/files/journalsf/number/20100113175006.pdf (дата обращения: 14.10.2009).
Хакасия и ОАО "РусГидро" по оказанию помощи семьям погибших и пострадавших. В докладе содержатся конкретные рекомендации как Правительству РФ, так и Федеральному Собранию РФ по совершенствованию нормативного регулирования в сфере гидроэнергетики, повышению качества проектно-изыскательских работ, совершенствованию разработки автоматических систем управления и др. Многие выводы комиссии, основанные на профессиональном анализе, могут быть полезны при дальнейшей работе в гидроэнергетике России и в целом в управлении энергетическими системами страны. Парламентское расследование указало на целый ряд проблем в кадровом обеспечении отрасли и ненадлежащем уровне взаимодействия ОАО "РусГидро" и производителей-поставщиков турбинного оборудования32.
В российской прессе звучали негативные оценки итогов расследования. Они были связаны в основном с тем, что парламентарии не указали на "конкретных виновников" аварии, не определили основной причины случившегося и т.д. На наш взгляд, это можно считать привычной журналистской критикой, связанной с неизбежными упрощениями информации, подаваемой в качестве газетных/журнальных очерков и ре-портажей33. Само расследование является достаточно компетентным, хотя могло бы быть и более обстоятельным (учитывая масштаб последствий). Последнее относится к срокам проведения расследования и кругу лиц, привлеченных в качестве экспертов. На это указывают некоторые российские политологи. Например, генеральный директор Фонда национальной энергетической безопасности К. Симонов отметил: "Я разочарован результатами деятельности парламентской комиссии. У Ростехнадзора было громкое расследование, ответственных назвали много. И Чубайс, и Юсупов туда попали. Хотя, конечно, и вопросов осталось достаточно, например, почему виновными были названы только люди, которые руководили энергетикой в начале 2000-х? У парламентской комиссии же получилось, что это авария, которая носит случайный характер, а виноватым оказался обслуживающий персонал, найдено двадцать "стрелочников". Между тем эксперты, которые принимали участие в расследовании, имеют иное мнение. Они указывают, что ошибка носила системный характер. Например, на пяти генераторах были превышены предельные нормы по вибрации, причем это было не разовое нарушение, все длилось месяцами. Авария при таком подходе не могла не произойти. В прошлом году завершили реформирование системы энергетики, Чубайс продал свое кресло, все заглохло, и мы смотрим с интересом на то, как будет дальше жить наша
32 Там же. С. 133-140.
33 См.: Зыков С. Аварийный список. Парламентская комиссия назвала виновных в аварии Саяно-Шушенской ГЭС // Российская газета. 2009. 22 дек. № 5070 (246); Бати-щева В. Названы виновные в катастрофе на Саяно-Шушенской ГЭС // Труд. 2009. 21 дек.
7 ВМУ, политические науки, № 2
энергетика: рухнет — не рухнет"34. Интересно то, что разночтения между выводами Ростехнадзора и парламентской комиссии касались, помимо прочего, констатации причастности деятельности А.Б. Чубайса к аварии (Ростехнадзор на это прямо указал, а парламентская комиссия оставила этот вопрос без ответа)35.
В качестве одной из ключевых проблем работы комиссии можно выделить отношение чиновников правительства: "...исполнительная власть полностью игнорирует так называемое расследование"36. Такая реакция понятна и предсказуема: исполнительная власть в данном случае находится в весьма неудобной позиции, поскольку одновременно является объектом расследования, источником информации для комиссии и вынуждена публично реагировать на результаты работы парламентской комиссии (а также на расследование по линии Ростехнадзора и Прокуратуры РФ). Это и есть проявление "сдержек и противовесов". Правда, с определенной оговоркой, лишь в том случае, если выводы и рекомендации расследования будут действительно учитываться в дальнейшем.
Итак, институт парламентского расследования, складывавшийся в новейшей истории России как своеобразная политико-правовая практика, получил законодательное закрепление и первый опыт реального воплощения в политической практике. Несмотря на дискуссии, ведущиеся как политиками, так и учеными, необходимость такого закона очевидна (российская Конституция, действительно, не содержит специальных положений о парламентских расследованиях). Стоит указать на некоторые недостатки данного закона, которые несомненно будут оказывать серьезное воздействие на его применение: недостаточно четкое регулирование механизма обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за противодействие ходу парламентского расследования; неопределенный статус рекомендаций, выраженных в итоговом докладе парламентской комиссии. Однако хочется надеяться, что реализация даже такого несовершенного закона все же намного лучше, чем его отсутствие.
Подводя итоги рассмотрению политико-правовых механизмов обеспечения контроля исполнительной власти со стороны парламента в России, следует отметить несколько важных моментов:
34 Цит. по: Комиссия Госдумы представила итоговый доклад по причинам аварии на СШГЭС // КоммерсантЪ-СЫте. 2009. 1 дек.
35 Согласно опубликованному Ростехнадзором отчету, причинами аварии на Сая-но-Шушенской ГЭС были: эксплуатация ненадежных гидроагрегатов, неполадки в системе управления и защиты и проблемы с креплениями крышки турбины. Среди ответственных за случившееся были названы экс-глава РАО "ЕЭС России" (сейчас руководитель госкорпорации "Роснано") Анатолий Чубайс, замминистра энергетики Вячеслав Синюгин, бывший технический директор РАО ЕЭС Борис Вайнзихер (теперь глава ТГК-1), и. о. пред-правления ОАО "РусГидро" Василий Зубакин. Всего в списке около 30 человек (Парламентская комиссия назвала причины аварии на Саяно-Шушенской ГЭС // КоммерсантЪ-СЫте. 2009. 13 окт.).
36 Родин И. Парламентское расследование сдулось // Независимая газета. 2009. 6 окт.
— во-первых, наиболее ярко демонстрируют свой потенциал "жесткие" формы контроля — кадровые полномочия Государственной думы (вопрос о назначении Председатели Правительства РФ), вотум недоверия, процедура импичмента. Такие механизмы взаимодействия точнее обозначают разрыв в политических позициях в треугольнике президент — парламент — правительство. Кроме того, эти механизмы, как правило, влекут более масштабные последствия для всей системы государственной власти (изменения в составе кабинета министров, досрочный роспуск Государственной думы и др.). "Мягкие" формы — контроль за исполнением бюджета, парламентские слушания, запросы, отчет правительства и др. демонстрируют определенный сдерживающий потенциал, но он все же ограничен. В условиях преобладания "партии власти" в Государственной думе и декларирования приверженности курсу лидера данной партии в правительстве эти формы контроля играют скорее роль "страхующего клапана", призванного выпускать пар и давать возможность оппозиции если не добиваться уступок, то, по крайней мере, обозначать иную точку зрения;
— во-вторых, в той же логике развивается и процесс "коррекции" Конституции: внесение изменений, связанных с ежегодным отчетом правительства, призвано лишь демонстрировать укрепление контрольных полномочий Госдумы. Реально наблюдается лишь усиление прямого влияния исполнительной власти через аппарат "Единой России" на законотворческую работу: "По информации "НГ", все депутаты-еди-нороссы на днях получили список законопроектов, которые следует оперативно отозвать. Другой реестр включает проекты, которые до декабрьских выборов необходимо отклонить. А третий перечень рекомендует, наоборот, какие-то инициативы обязательно принять. Все это, по данным "НГ", официально объясняется вовсе не избирательной кампанией, а лишь необходимостью расчистить законотворческие за-валы"37.
Кроме того, возможности Федерального Собрания в целом контролировать деятельность исполнительной власти серьезно ограничены еще двумя обстоятельствами. Влиять на деятельность Администрации президента и самого президента весьма сложно, а процедура импичмента весьма затратна по времени и может вести к жесткой конфронтации властей. Кроме того, парламент может лишь в небольшой степени контролировать деятельность "силового" блока правительства, который подотчетен главе государства. Вместе с тем развитие существующих процедур может идти в направлении совершенствования только при общем понимании ветвей и институтов власти необходимости ответственного и прозрачного демократического правления.
37 Родин И. В Госдуме заработала служба очистки. Исполнительная власть еще раз показала, что законодатели в ее полном распоряжении // Независимая газета. 2011. 18 мая.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
2. ВороненковД.Н. Судебный контроль в механизме разделения властей / Под ред. С.А. Комарова. СПб., 2007.
3. ГолосовГ.В. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. № 1 (40).
4. Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
5. Зазнаев О.И. Полупрезидентская форма правления: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.
6. Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. М., 2009.
7. Комментарий к Конституции РФ. М., 1996.
8. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008.
9. МаклаковВ.В. Эволюция статуса исполнительной власти в зарубежных конституциях // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995.
10. Ремингтон Т. Патронаж и партия власти: взаимоотношения Государственной думы и президента в современной России // Неприкосновенный запас. 2008. № 57.
11. Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. М., 2005.
12. Салмин А.М. Российское президентство как институциональная проблема // Полития. 1996. Май.
13. Салмин А.М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ // Полис. 1996. № 1.
14. Санстейн С. Новая политика: исполнительная власть бросает вызов демократии. URL: http://www.polit.ru/institutes/ 2009/07/15/ politic.html (дата обращения: 02.08.2009).
15. Уитмор С. Цветение молодости или плесень старости? Парламентский контроль в Государственной думе четвертого созыва // Неприкосновенный запас. 2008. №1 (57).
16. Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации" вступил в силу 27 декабря 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.
17. Хейл Г. Президентский режим, революция и демократия // Pro et Contra. 2008. № 1 (40).
18. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2009.
19. Шестопал Е.Б. Разделение властей: политические и психологические аспекты // Полития. 1997. № 2(4).
20. Шимов Я.В. Эпоха Владимира Путина и трансформация российской государственности // Неприкосновенный запас. 2008. № 1 (57).
21. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе М.,
1997.
22. Chojnacki S. Privatisierte Sicherheit. Substaatliche Kriege und Formen alternativer Gewaltproduktion // Intern. Politik. 2005. September. S. 34—42.
23. Morgan-Jones Ed., Schleiter P. Governmental Change in a President-Parliamentary Regime:The Case of Russia 1994-2003 // Post-Soviet Affairs. 2004, 20, 2.
24. Statement by the North Atlantic Council. URL: http://www.nato.int/docu/ pr/2001/p01-124e.htm
25. Veser R. Reform der Sicherheitskräfte. Russlands Miliz wird ausgenüchtert // Frankfurter Allgemeine. 2010. 20 Febr.
