CC BY
31
б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений, в порядке последовательности их возникновения, регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями
Многие государственные институты в России находятся сейчас в процессе реформирования. Один из них — институт государственного финансового контроля. По мнению Е.А. Ровинского, «контрольная функция находит свое правовое выражение в нормах, содержащихся в каждом финансовом институте»2. С.О. Шохин указывает на то, что «институт государственного финансового контроля традиционно относится к общей части финансового права. Это обусловлено в первую очередь двумя обстоятельствами.
Во-первых, принципы, формы, методы и институциональные механизмы государственного финансового контроля, используемые в рамках всех финансовых отношений (бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, валютных и т.д.), практически идентичны.
Во-вторых, финансово-правовое регулирование всех без исключения сфер финансовой деятельности государства в конечном счете имеет главной целью полноту и своевременность образования государственных фондов денежных средств, а также законность и рациональность их использования. Одновременно это является основной целью и задачей государственного финансового контроля, реализуемой в рамках самых различных финансово-правовых институтов»3.
А.А. Ялбулганов также выступает с позиции того, что финансовый контроль является институтом финансового права, а объектом его приложения выступают, прежде всего, «денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов, как в материальном производстве, так и в непроизводственной сфере, во всех звеньях государственной финансовой системы»4.
На иных позициях стоит Е.Ю. Грачева, считающая, что финансовый контроль — это подотрасль финансового права 5. Обуславливает она свою позицию важностью складывающихся при осуществлении финансового контроля общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом, что требует выделения этих правовых норм в подотрасль финансового права б. Вторым аргументом Е.Ю. Грачева называет то, что это «единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит, в свою очередь, из финансово-правовых норм, вклю-
1 Ровинскии Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 92.
2 Финансовое право /под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 54.
3 Финансовое право / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 162.
4 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. 1999. № 4. С. 43.
5 См. подробнее: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111.
6Тамже. С. 113.
ченных как в Общую, так и в Особенную его части»1. Е.М. Ашмарина говорит вообще о необходимости выделения целого раздела финансового права в качестве финансово-контрольного права 2.
Однако финансовый контроль состоит не только из норм финансового права, но и из норм других отраслей права, таких как административное право (привлечение контрольными органами к административной ответственности субъектов за нарушение бюджетного законодательства), таможенное право (таможенный контроль, в котором встречаются элементы финансового контроля) и даже уголовное право (ст. 160, 285.1, 285.2 и др.), позволяющее понять финансовый контроль как целостное явление в системе управления государством. Это указывает на то, что финансовый контроль — это именно комплексный (смешанный) институт российского финансового права, в основе которого заложены нормы не только финансового, но и других отраслей права.
Дударова 3. 3. *
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ КАК ОРЕАН ЕОСУДАРСТВЕННОЕО ФИНАНСОВОЕО КОНТРОЛЯ
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, Контрольносчетная палата республики СО — Алания, статус, полномочия, методы контроля, контрольные мероприятия, меры оперативного воздействия.
The article highlights the main organizational principals of North Osetian Chamber of Accounts (here and after CA). The article contains a clear definition of the CA's status and objectives, describes the membership, the rules and procedures of appointing the Chairman and the three auditors as well as the reasons for their earlier dismissal. The article considers privileges and authorities of CA's officials and respective requirements to the executives of inspected entities. The author managed the comparison between the Chambers of Accounts of North Osetia and Russian Federation in part of general work organization methodology.
The article touches upon the methods of financial control stating the components of controlling measures and gives a clear definition of «violation» used in controlling compliance of the entity's operations with existing legislation. Possible measures and tools of prompt actions used by CA are also specified in the article.
1 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 114.
2 См. подробнее: Аитарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004.
* Аспирантка Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: Zalina_Dudarova@mail.ra.
The statistics of levies collected to the republican (regional) budget in reimbursement of incurred damages is quoted in the article. The results of СA's interaction with the main controlling authority, Federal Chamber of Accounts, are outlined in the article.
Not only the importance of measures in achieving the accuracy of budget execution is being emphasized by the author but the importance of analytical functions assigned to the controlling authority, thus, reflecting norms of regional legislation.
Контрольно-счетная палата в Республике Северная Осетия — Алания была создана одной из последних среди субъектов Российской Федерации, поскольку статус, задачи и полномочия органа государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации должны закрепляться законом субъекта Российской Федерации, а региональный Закон «О Контроль-но-счетной палате Республики Северная Осетия —Алания»1 № 21-РЗ был принят лишь 5 марта 2005 года (далее — Закон).
Контрольно-счетная палата Республики Северная Осетия — Алания создана как независимый постоянно действующий государственный орган финансового контроля, подотчетный Парламенту Республики Северная Осетия
— Алания, поскольку именно Парламент республики формирует Контрольносчетную палату. Некоторые субъекты Российской Федерации образуют региональные органы государственного финансового контроля как подразделения уже существующих органов исполнительной власти, подчиненных последним, не придавая им статуса самостоятельных юридических лиц, однако Республика Северная Осетия не пошла по этому пути — Контрольно-счетная палата является самостоятельным юридическим лицом.
Контрольно-счетная палата состоит из Председателя Контрольносчетной палаты, заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты, трех аудиторов Контрольно-счетной палаты и сотрудников ее аппарата.
В соответствии со ст. 2 Закона задачами Контрольно-счетной палаты являются:
— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
— определение эффективности и целесообразности расходов средств республиканского бюджета и использования государственной собственности Республики Северная Осетия — Алания;
— анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных вне-
1 Газета «Северная Осетия» от 22 марта 2005, № 48.
бюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов законов Республики Северная Осетия — Алания, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Северная Осетия — Алания, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета, или влияющих на его формирование и исполнение;
— контроль за правомерностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета и средств территориальных государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках и иных финансово-кре-дитных учреждениях;
— контроль за законностью и целевым использованием средств республиканского бюджета, выделенных хозяйствующим субъектам и бюджетным учреждениям;
— представление не реже одного раза в квартал Президенту Республики Северная Осетия — Алания и Парламенту Республики Северная Осетия
— Алания информации о ходе исполнения республиканского бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий, а также ежегодного отчета о работе Контрольно-счетной палаты.
Председатель Палаты назначается на должность Парламентом Республики Северная Осетия — Алания по представлению Президента Республики Северная Осетия — Алания сроком на пять лет. Решение о назначении Председателя Контрольно-счетной палаты принимается Парламентом Республики Северная Осетия — Алания большинством голосов от числа избранных депутатов.
В соответствии с Законом предложения о кандидатах на должность Председателя Контрольно-счетной палаты могут вноситься Президенту Республики Северная Осетия — Алания депутатскими группами и комитетами Парламента Республики Северная Осетия — Алания, а также не менее одной пятой от установленного числа депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания.
В случае отклонения предложенной на должность Председателя Кон-трольно-счетной палаты кандидатуры Президент Республики Северная Осетия — Алания в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Республики Северная Осетия — Алания вправе вновь представить на рассмотрение Парламента ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.
Заместитель Председателя Контрольно-счетной палаты и три аудитора палаты назначаются на должность Парламентом Республики Северная
Осетия — Алания по представлению Председателя Контрольно-счетной палаты сроком на пять лет. Решение о назначении заместителя Председателя Палаты и аудиторов также принимается Парламентом Республики Северная Осетия — Алания большинством голосов от числа избранных депутатов Парламента Республики Северная Осетия — Алания.
Председатель Контрольно-счетной палаты, его заместитель и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности в случаях, предусмотренных статьей 26 Закона, а именно:
а) нарушения ими законодательства Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания;
б) личного заявления об отставке;
в) признания их недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
г) предусмотренных действующим законодательством.
Решение об освобождении от должности Председателя Контрольносчетной палаты принимается Парламентом республики по представлению Президента республики. Решения об освобождении от должности заместителя Председателя и аудиторов принимаются по представлению Председателя и оформляются постановлениями Парламента республики, принимаемыми большинством голосов от числа избранных депутатов.
На Председателя Палаты в соответствии со ст. 5 Закона возлагаются следующие полномочия:
— он осуществляет руководство деятельностью Контрольно-счетной палаты и организует ее работу;
— издает приказы, распоряжения по вопросам организации работы Контрольно-счетной палаты;
— осуществляет прием и увольнение сотрудников аппарата Контроль-но-счетной палаты; утверждает положения о структурных подразделениях Контрольно-счетной палаты и должностные инструкции;
— утверждает планы проверок и ревизий на текущий период;
— обеспечивает исполнение поручений Парламента и Президента республики;
— представляет ежеквартально Парламенту и Президенту республики информацию о ходе исполнения республиканского бюджета, в том числе о проверках и ревизиях;
— представляет Контрольно-счетную палату в органах государственной власти республики, контрольных органах Российской Федерации и международных организациях.
В подавляющем большинстве регионов за контрольно-счетными органами закреплены контрольно-ревизионные, экспертно-аналитические и
информационные виды деятельности \ позволяющие реализовать основную цель контрольно-счетного органа — осуществление государственного финансового контроля за бюджетом субъекта Российской Федерации. Не является исключением и Республика Северная Осетия. В соответствии со ст. 9 Закона Контрольно-счетная палата осуществляет контрольно-ревизи-онную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, содействуя при этом обеспечению единой системы контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Сфера деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Северная Осетия соответствует полномочиям органа финансового контроля субъекта Российской Федерации. По общему правилу, контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе на их аппараты) и учреждения Республики Северная Осетия
— Алания, на территориальные государственные внебюджетные фонды. Также Контрольно-счетная палата республики может подвергнуть контролю органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов деятельности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из республиканского бюджета или используют республиканскую собственность либо управляют ею, а также имеют налоговые и иные льготы.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств республиканского бюджета, использованием республиканской собственности и управлением ею, а также в части предоставленных законодательством Республики Северная Осетия — Алания налоговых и иных льгот и преимуществ.
Основными методами финансового контроля, которые использует в своей деятельности Контрольно-счетная палата, являются проверки и ревизии, которые проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются самой Кон-трольно-счетной палатой в Общих правилах (стандарте) проведения контрольных мероприятия Контрольно-счетной палаты Республики Северная Осетия — Алания, утвержденных решением коллегии Контрольно-счетной палаты Республики Северная Осетия 31 августа 2006 г. № 4.
1 Картошкина Е.А., Шаманова Е.А. Развитие парламентского бюджетного контроля на региональном уровне // Финансовое право. 2006. № 3. С. 8—10.
Поскольку понятие ревизии законодательно не установлено, в данном Стандарте закрепляется, что ревизия представляет собой систему обязательных контрольных процедур по документальному и фактическому контролю совершенных финансовых и хозяйственных операций ревизуемой организации за определенный период, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также деятельности объекта контроля в целом на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания.
Проверка, в свою очередь, представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дела на определенном участке проверяемой организации.
Процесс проведения контрольных мероприятий Палаты (прежде всего, ревизий и проверок) включает в себя три составляющие:
1) оценку достоверности исходных данных контроля, в том числе состояния бухгалтерского учета и отчетности проверяемого объекта, результатов аудиторских проверок и (или) внутреннего контроля на объекте, оценку состояния нормативно-методической базы проверяемой деятельности, определение выборки операций, подлежащей проверке;
2) выявление нарушений и недостатков и их последствий, обоснованности проектируемых показателей с точным и полным фиксированием в рабочей документации для последующего отражения в акте ревизии или проверки:
— всех видов нарушений, недостатков, случаев ущерба государству;
— нарушенных норм с указанием конкретных статей (пунктов) законов и иных нормативных правовых актов по каждому нарушению;
— сумм финансовых нарушений и оценку ущерба государству по каждому выявленному случаю;
— видов государственных средств, объектов государственной собственности, в отношении которых совершено нарушение и (или) причинен ущерб, указание лиц, совершивших (допустивших) нарушения;
— оценки действий (бездействия) должностных лиц в отношении выявленных недостатков и нарушений;
3) оценку формирования и использования финансовых средств проверяемым объектов на основании определения относительных показателей по результатам проверки выборки (доли нарушений и (или) ущерба в сумме проверенных средств (объеме проверенных операций), ее анализа, а также причин выявленных нарушений и недостатков).
В соответствии с указанным Стандартом контрольные мероприятия, проводимые Палатой, подразделяются на следующие группы:
а) в соответствии с основанием для их проведения:
— контрольные мероприятия по поручениям и обращениям, обязательным к включению в план работы Счетной палаты в соответствии с законодательством ;
— контрольные мероприятия по обращениям, не обязательным для рассмотрения;
— контрольные мероприятия по инициативе самой Палаты;
б) по отношению к контролю бюджетов и контролю использования государственной собственности:
— контрольные мероприятия в рамках контроля подготовки (составления) проекта республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— контрольные мероприятия в рамках контроля исполнения республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— контрольные мероприятия по проверке порядка учета распоряжения и эффективности использования государственной собственности;
— контрольные мероприятия по проверке правильности организации и проведения приватизации республиканских государственных предприятий и республиканского имущества, выполнения условий их приватизации;
— иные мероприятия.
Под контрольным мероприятием с точки зрения данного Стандарта следует понимать форму организации контрольных действий, осуществляемых в виде проверок или ревизий в соответствии с утвержденной программой, результаты которых отражаются в отчете. Целью проведения контрольных мероприятий Палатой признается определение законности и эффективности исполнения республиканского бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, использования государственной собственности.
Должностные лица Контрольно-счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля в соответствии со ст. 23 Закона имеют право в установленном порядке беспрепятственно посещать государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством. Вышеуказанному праву корреспондирует обязанность руководителей проверяемых объектов создавать нормальные условия для работы должностных лиц Кон-трольно-счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечи-
вать техническое обслуживание должностных лиц и выполнение работ по делопроизводству.
По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого должностные лица Контрольно-счетной палаты, проводившие проверку, несут персональную ответственность. Кроме того, о результатах проведенных ревизий и проверок, об ущербе, причиненном Российской Федерации, Республике Северная Осетия — Алания, муниципальному образованию и о выявленных нарушениях законодательства Контрольно-счетная палата информирует Парламент и Президента Республики Северная Осетия — Алания, доводит их до сведения руководителей соответствующих органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций.
Если говорить об основном направлении деятельности Контрольно-счетной палаты — контроле за исполнением республиканского бюджета — в рамках данного направления Контрольно-счетная палата:
контролирует полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть республиканского бюджета;
осуществляет проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям республиканского бюджета;
выявляет отклонения в сравнении с законодательно утвержденными показателями республиканского бюджета, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
Кроме того, в соответствии со ст. 17 Закона Контрольно-счетная палата осуществляет контроль за государственным долгом республики, в том числе за:
управлением и обслуживанием государственного долга Республики Северная Осетия — Алания;
законностью, рациональностью и эффективностью использования кредитов и займов, получаемых Правительством Республики Северная Осетия — Алания, органами местного самоуправления — получателями финансовой помощи из республиканского бюджета;
предоставлением Правительством Республики Северная Осетия — Алания государственных гарантий Республики Северная Осетия — Алания в качестве обеспечения сделок;
правомерностью, рациональностью и эффективностью использования заемных средств, получаемых Правительством Республики Северная Осетия — Алания путем выпуска облигаций и других видов ценных бумаг;
эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.
Общие правила (стандарт) проведения контрольных мероприятия КСП РСО — Алания, утвержденные решением коллегии КСП РСО 31 авгу-
ста 2006 г. № 4, устанавливают, что при проведении контрольного мероприятия проверяющий обязан выявить соответствие совершенных проверяемым объектом финансовых и хозяйственных операций действующим нормативным правовым актам, при этом необходимо иметь в виду, что при проведении контрольного мероприятия существует вероятность необнару-жения фактов невыполнения требований законов и иных нормативных правовых актов, несмотря на то, что проверка качественно спланирована и квалифицированно проведена. В качестве примера факторов, которые увеличивают такую вероятность, приводятся следующие:
— значительное количество нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к проверяемому объекту, но не учитываемых и (или) не применяемых должностными лицами объекта;
— непродолжительные периоды времени между изменением регулирования каких-либо вопросов или сфер деятельности;
— несогласованность между нормативными правовыми актами.
Таким образом, при проверке соблюдения руководством проверяемого объекта требований законов и иных нормативных правовых актов, а также осуществлении других контрольных процедур следует планировать и проводить контроль, допуская, что в финансовой и хозяйственной деятельности проверяемого объекта не исключены существенные финансовые и другие нарушения и недостатки.
При этом нарушением признается деяние (действие или бездействие), запрещенное законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания, не соответствующее правилам, условиям, требованиям, установленным законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания. Недостаток не является нарушением законодательства, а является ошибкой или фактом неэффективной деятельности.
Анализируя причинно-следственные связи выявленных нарушений, недостатков и их последствий, инспектор определяет причины возникновения этих нарушений и недостатков, вид и размер ущерба государству (при его наличии) и возможные меры для устранения нарушений и возмещения ущерба, в том числе и усилиями проверяемой организации и вышестоящего органа.
При выявлении нарушений, содержащих признаки преступления, необходимо незамедлительно предпринять меры по пресечению противоправных действий, в том числе направить обращение в органы прокуратуры либо иные правоохранительные органы с обязательным приложением акта по факту выявленного нарушения, заключения по существу имеющихся возражений руководителей и (или) ответственных должностных лиц проверяемых объектов.
По результатам проведенных контрольных мероприятий составляется акт, в котором должны быть указаны:
— все необходимые исходные данные: основание, цель, предмет (что именно проверяется: обеспечение своевременности выделения средств, или их целевое использование по конкретной программе, или эффективность использования средств, или выполнение требований какого-либо конкретного нормативного правового акта и др.);
— перечень проверенных законов и иных нормативных правовых актов;
— перечень проверенных объектов, данные которых сопоставлялись с данными документов;
перечень неполученных документов из числа затребованных с указанием причин в случае отказа в предоставлении документов или иных фактов препятствования работе.
Не допускается включение в акт различного рода предположений и фактов, не подтвержденных документами, сведений из материалов правоохранительных органов и ссылок на показания, данные следственным органам. Кроме того, в акте не должны даваться морально-этическая оценка действий должностных и материально-ответственных лиц проверяемого объекта, квалифицироваться их поступки, намерения и цели.
В случае выявления нарушений Контрольно-счетная палата направляет органам государственной власти Республики Северная Осетия — Алания, органам местного самоуправления, руководителям проверяемых предприятий, учреждений, организаций представления или предписания. Представления направляются для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц и должны быть рассмотрены в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня получения.
Предписания применяются при более серьезных нарушениях, требующих более оперативного вмешательства со стороны контрольного органа. Они направляются при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих Республике Северная Осетия — Алания прямой непосредственный ущерб, а также в случае умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Контрольно-счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата имеет право давать государственным органам, органам местного самоуправления и администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания.
При неоднократном неисполнении либо ненадлежащем исполнении предписаний Контрольно-счетная палата по решению Коллегии обращается к
соответствующим органам с целью применения мер принуждения в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что Контрольно-счетная палата республики в качестве оперативных инструментов воздействия при нарушениях бюджетного законодательства может использовать лишь предписания и представления, однако не имеет возможности воздействовать на нарушителя с помощью штрафных санкций. Однако это не препятствует Контрольно-счетной палате взыскивать в республиканский бюджет средства в возмещение причиненного нарушителями ущерба. Так, за девять месяцев 2008 года ревизорами Контрольно-счет-ной палаты Северной Осетии подверглись проверке бюджетные средства в сумме более 2 млрд руб., выявлено финансовых нарушений на сумму более 170 млн руб. и возмещено в бюджет более 24 млн руб., из которых более 10 млн руб. поступили в казну непосредственно в ходе контрольного мероприятия по проверке эффективности и целевого использования, выделенных на реализацию республиканской адресной инвестиционной программы в 2006—2007 годах. Нецелевое использование бюджетных средств составило около 20 млн рублей, неэффективное использование бюджетных средств выявлено на сумму более 75 млн рублей, а сумма средств, не поступивших в бюджет, — около 1 млн руб.1.
Кроме самостоятельно осуществляемых мероприятий финансово-бю-джетного контроля Контрольно-счетная палата республики взаимодействует с главным контрольно-счетным органом государства — Счетной палатой Российской Федерации. Так, например, ревизоры регионального органа финансового контроля принимают участие в совместных проверках расходования бюджетных средств с аудиторами Счетной салаты РФ. В 2008 году Счетной палатой РФ и Контрольно-счетной палатой Республики Северная Осетия — Алания были запланированы совместные проверки расходования бюджетных средств по проверке Управления Федеральной налоговой службы и республиканского МВД К В результате совместно проведенного мероприятия по проверке исполнения бюджета Фонда социального страхования РФ на 2006 год было выявлено, что из территориального фонда обязательного медицинского страхования по Республике Северная Осетия — Алания реестры счетов за июль, сентябрь — декабрь 2006 года были представлены в региональное отделение фонда по Республике только в 2007 гА
Не следует забывать, что работа контрольного органа не сводится к проверке правильности исполнения бюджета, поскольку за контрольносчетными органами закреплены не только контрольно-ревизионные, но и
1 Из интервью ИА КЕСГ^иМ 20 октября 2008 года руководителя КСП Северной Осетии Тулунбека Николова. www.regmmi.ni/news/1072007.html (последнее посещение — 7 января 2009 г.).
2 Там же.
3 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2008. № 8. С. 19.
аналитические функции, что отражают и нормы республиканского законодательства. Статья 18 Закона закрепляет необходимость систематического анализа итогов проводимых контрольных мероприятий, обобщения и исследования причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств республиканского бюджета со стороны Контрольно-счетной палаты. Контрольно-счетная палата должна не только анализировать, но и разрабатывать на основе полученных данных предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Республики Северная Осетия — Алания и развитию бюджетно-финансовой системы в регионе и представлять их на рассмотрение Парламента и Президенту Республики.
Пономарева А.А*
НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Ключевые слова: банковский надзор, место в системе правового регулирования, Банк России, кредитные организации, банковское право, финансовое право, метод правового регулирования, предмет правового регулирования, отрасли права, правовые институты, финансовая деятельность государства.
The article analyses is about determination of place of bank's supervision in Russian legal system.
The article covers problems of structural articulation of law, of determinational criteria for legal branch distinction, and also about place determ ination of one or another regulations in legal system. The article does not limited by particularly theoretical interest of the subject Such law characteristics as system approach and structurisation, leads to regulation and systematization process of legislation, that provides effective law application.
The author comes to conclusion about inefficiency of evaluation of legal norms, that regulates bank supervision (the same can be stated about tax and budgetary regulations) separately from financial law regulations, due to thatfact that there is no sense of bank regulations without related tax and fiscal norms.
From authors point of view, The Central Bank of Russia activity of bank's supervision should be analyzed from the point of view of financial law regulation.
Due to that fact that bank regulations have similarity and definite qualitative specificity, it should be classified as part of the financial law segment — the banking law.
* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: PonomarevaAngelika@yandex.ni; angelika@mccmet.ni.
Непростая проблематика вопросов о структурном членении права, об определении критериев для выделения отраслей права, а также об определении места тех или иных отношений в системе правового регулирования не ограничивается сугубо теоретическим интересом. Так, А.Б. Венгеров, рассуждая о значении деления права на отрасли, пришел к важному выводу о том, что системность и структурность — это объективные свойства права как социального института, их знание — это знание важнейших сторон права. «Но, кроме того, изучение этих свойств позволяет осуществлять упорядочение, систематизацию законодательства, а следовательно, и наиболее эффективную реализацию права»1.
На различных этапах развития общества государственное регулирование отношений, возникающих в сфере финансов, было неодинаковым, и как следствие вызывало научные дискуссии о развитии финансового законодательства 2, о становлении науки финансового права3, о выделении фи-нансово-правовых норм в самостоятельную отрасль права4.
По вопросу о составе предмета отрасли финансового права нет единства мнений, в частности были выявлены нижеследующие научные подходы к решению данного вопроса:
1) Определение традиционных институтов финансового права, составляющих основу финансового права. Отнесение этих институтов к отрасли финансового права научно обосновано и поддерживается большинством ученых.
2) Признание того, что существуют отдельные правовые институты, отнесение которых к отрасли финансового права вызывает научные дискуссии.
3) Признание того, что существуют отдельные правовые институты, которые регулируются не только финансовым правом, но и другими отраслями права (местонахождения этих институтов в системе права вызывают научные споры между учеными — представителями различных юридических наук).
Теорией права установлено, что группы норм права, связанные между собою предметно-функциональными связями, регулирующие конкретный вид однородных общественных отношений и приобретающие в силу этого
1 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Часть II. Теория права. Том I. М., 1996. С. 158.
2 Финансовое законодательство получило должное место в системе свода законов Российской империи в 1861 году благодаря графу М.М. Сперанскому. См.: Сперанский М.М. План финансов. СПб., 1885.
3 См., напр.: Вельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 69—72; Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. Одесса, 1889. С. 3; Ровтсшй Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 64; Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1952. С. 31; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 2. М., 1995. С. 153; Ян-жул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 47.
4 См., напр.: Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе // Материалы научной конференции «Финансовое право на рубеже веков». С. 31.
