CC BY
183
1.2. НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Демидов Михаил Васильевич, к.ю.н. Должность: заместитель председателя. Место работы: Контрольно-счетная палата Государственного Совета Чувашской Республики. E-mail: kcp@cap.ru
Аннотация: В статье рассматриваются отдельные правовые аспекты повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов в России. В связи с этим анализируется законодательство о контрольно-счетных органах, вносятся конкретные предложения по его совершенствованию.
Автор дальнейшее развитие органов парламентского финансового контроля непосредственно связывает с необходимостью унифицирования их правового статуса и порядка формирования, а также активного взаимодействия со всеми органами финансового контроля, в том числе и с муниципальными, исходя из принципа единства государственных финансов и бюджетной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: Счетная палата РФ; контрольно-счетные органы субъектов РФ; законодательство; государственный финансовый контроль; муниципальный финансовый контроль; бюджетная система.
SOME ACTUAL PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF PARLIAMENTARY FINANCIAL CONTROL AT THE PRESENT STAGE OF DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN STATEHOOD
Demidov Michail Vasilevich, PhD in law. Position: vicechairman. Place of employment: Chamber of Accounts and Audit of the State Council of the Chuvash Republic. E-mail: kcp@cap.ru
Annotation: The article deals with certain legal aspects of increase in the performance effectiveness of the controlling accounts bodies in Russia in relation to it, controlling bodies legislation is analyzed and exact on its development are made.
Further development of Parliament financial controlling bodies is directly connected with the necessity to unity their legal status and procedure of formation, as well as active interaction, with all financial controlling bodies including municipal ones under the principal of the unity of stale finance and budget system of Russian Federation. Keywords: Accounts Chamber; controlling accounts bodies; legislation; state finance control; municipal finance control; budget system.
Современный этап развития российского парламентаризма характеризуется повышением значимости законодательных органов власти в жизни общества. Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой создало реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех
1 Материалы участника IV Международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» памяти академика В.Н.Кудрявцева.
уровнях. В этой ситуации складываются объективные условия для усиления роли контрольно-счетных органов как действенных инструментов парламента в контроле за деятельностью исполнительной власти по управлению общественными ресурсами. Такая постановка вопроса требует дальнейшего укрепления правового положения органов парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов.
Одной из актуальных на сегодняшний день тем остается необходимость совершенствования бюджетнофинансового законодательства прежде всего в части, направленной на повышение эффективности контрольных органов. Пока еще отсутствует законодательное разграничение внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. В результате допускаются случаи дублирования функций органов государственного финансового контроля. В связи с этим давно назрел вопрос нормативного установления формирования единого, скоординированного для всех органов государственного финансового контроля, плана проведения контрольных мероприятий как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время, пожалуй, одним из самых проблемных социально-юридических явлений в стране выступает коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. Здесь важное значение имеют меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Согласно части 7 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции" Счетная палата Российской Федерации должна обеспечить противодействие коррупции в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законом о Счетной палате Российской Федерации.2 Однако в нем напрямую не прописаны положения, регламентирующие компетенцию Счетной палаты в этой области. Поэтому необходимо закон дополнить нормой, наделяющей Счетную палату правом проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Такие положения, на наш взгляд, должны также содержаться и во всех законах о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.
В ходе проведения комплексных ревизий и тематических проверок за использованием бюджетных средств контрольно-счетные органы выявляют не только нецелевое использование ассигнований из государственной казны, но и значительное число нарушений законодательства в целом в финансовобюджетной сфере.
За нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, предусмотрена юридическая ответственность в соответствии с административным, а при наличии состава преступления и уголовным законода-
2 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ рФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6228.
4'2010
Пробелы в российском законодательстве
тельством. Однако за неэффективное использование государственных финансов практически нет нормативно определенной ответственности. Таким образом, за то, что огромные финансовые ресурсы используются неэффективно, т.е. не обеспечивают в полном объеме достижение тех результатов, которые должны были бы быть получены при определенных условиях, ответственность руководителей - получателей бюджетных средств нигде законодательно не прописана. По нашему мнению, такой пробел нужно восполнить путем внесения соответствующих дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Счетная палата Российской Федерации, которая фактически является высшим органом внешнего контроля, призвана осуществлять аудит наиболее крупных проектов с использованием государственных ресурсов, оценивать результативность их реализации, эффективность и целевое использование выделенных финансовых средств и государственного имущества. Однако наиболее сложным участком в последние годы стало проведение контрольных мероприятий с целью определения законности и эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых государственным корпорациям на реализацию государственных проектов и программ в различных отраслях экономики и социальной сфере. Специфика их правового статуса существенно ограничивает возможности такого контроля. Проверки, осуществляемые органами внутреннего контроля, созданными самой корпорацией, не могут служить реальной оценкой достоверности отчетных данных.
Такая сложившаяся ситуация, на наш взгляд, наглядно показывает необходимость внесения в закон о Счетной палате нормы о контроле со стороны Счетной палаты за использованием средств федерального бюджета государственными корпорациями, а также крупными компаниями с государственным участием.
В настоящее время, когда отсутствует законодательное определение статуса органов внешнего и внутреннего финансового контроля, нет и четкого разграничения их функций, не закреплены правовые и методологические основы единой системы органов государственного финансового контроля. В данных условиях весьма актуальной становится определенная стандартизация системы органов внешнего государственного финансового контроля. Как нам кажется, в этой ситуации Счетная палата Российской Федерации могла бы принять для всех контрольно-счетных органов (пусть они будут носить рекомендательный характер) общие стандарты деятельности, тем более, что она для себя их разрабатывает по всем направлениям своей деятельности.
На сегодняшний день отсутствует вертикаль в системе органов внешнего государственного финансового контроля. Однако проблема обеспечения равной степени защищенности средств федерального бюджета, бюджетов регионов и государственной собственности на всей территории страны остается весьма востребованной. Тем более, что нельзя не учитывать тот факт, что значительная часть бюджетов большинства регионов формируется за счет федеральных финансов, поступающих в виде межбюджетных трансфертов.
В контексте реализации данной проблемы Счетной палатой не раз поднимался вопрос о необходимости образования территориальных (региональных, окруж-
ных) подразделений аппарата Счетной палаты.3 На наш взгляд, целесообразнее было бы идти по другому пути. Часть функций Счетной палаты по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, распоряжением государственной собственностью можно было бы делегировать контрольно-счетным органам субъектов Федерации, внеся, при этом, предварительно соответствующие изменения в закон "О Счетной палате Российской Федерации".
Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов регионов на сегодняшний день стоит достаточно остро. Полагаем, что их статус и порядок формирования должны быть унифицированы в масштабе всей Российской Федерации и закреплены на уровне как федерального, так и регионального законодательства. Отсутствие прежде всего федеральных законов о государственном финансовом контроле и об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации не позволяет кардинально совершенствовать правовое обеспечение деятельности этих органов в регионах.
В субъектах Российской Федерации сейчас совершенствование законодательной базы деятельности контрольно-счетных органов осуществляется без установленных федеральным законом общих принципов и подходов. Поэтому в регионах, фактически, осуществляется правотворчество о финансовом контроле без учета правового единства бюджетной системы России, которое ведет к ограничению контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, не обеспечивает координацию и прямой контроль органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы над нижестоящей. Контрольносчетные органы в них имеют разный правовой статус, закреплены различные подходы по их функционированию.
Счетная палата Российской Федерации и, образованная под ее эгидой Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, неоднократно предпринимали меры по ускорению процессов по принятию единой Концепции государственного финансового контроля в России и названных уже выше федеральных законов. Не дожидаясь принятия указанных нормативных актов, с целью унификации законотворчества о контрольно-счетных органах в субъектах Российской Федерации, ими были разработаны и рекомендованы к использованию при осуществлении регионального законодательства Модельный закон "О Контрольносчетной палате субъекта Российской Федерации".4 В настоящее время в рамках Ассоциации предпринимаются меры по разработке и утверждению новой редакции указанного Модельного закона.
Модельный закон устанавливает оптимальную структуру контрольно-счетного органа субъекта Федерации. К основным принципам его деятельности закон относит их независимость от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния. Он должен создаваться законом субъекта Федерации с правом юридического лица, обладающим функциональной, организационной и финансовой независимо-
3 Об этом, в частности, говорится и в отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2008 году.
4 См.: Шестая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. М.: Финансовый контроль, 2004. С. 145-158.
стью. Также Модельный закон определяет единые подходы к определению задач контрольно-счетного органа, по составу и порядку образования, организации деятельности, определению компетенции, гарантии правового статуса, материальному обеспечению сотрудников контрольно-счетного органа.
Другая не менее важная правовая проблема - это отсутствие федерального законодательства, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за не предоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление не полной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.
Счетная палата Российской Федерации, контрольносчетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Такое положение усугубляется и тем, что законодательные органы субъектов Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не могут осуществлять правотворчество в сфере установления мер бюджетной ответственности должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства. Как Бюджетным кодексом, так и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в настоящее время контрольные органы субъектов Федерации не предусмотрены в системе органов, уполномоченных рассматривать административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.
Дальнейшее совершенствование и перспектива развития контрольно-счетных органов напрямую зависит от их эффективного взаимодействия как на федеральном уровне, так и в регионах, включая финансовый контроль представительных органов местного самоуправления. Хотя и Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления, которая прежде всего проявляется в том, что оно не входит в систему государственного управления, но, тем не менее, финансовый контроль, в том числе и внешний, вне зависимости от осуществления его государственными или муниципальными органами должен основываться на принципе единства системы, методологической и правовой базы.
Большое значение для дальнейшего совершенствования и формирования развитой инфраструктуры государственного финансового контроля имеет расширение использования информационных технологий. Они призваны обеспечить информационную открытость в деятельности контрольно-счетных органов, способствовать широкому обмену между ними опытом работы.
Актуальным остается создание единого информационного поля для системы государственного финансового контроля. Необходимо повсеместно внедрить Государственную информационно-аналитическую систему контрольно-счетных органов, которая в рамках реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)" установлена в отдельных регионах в качестве экспериментального варианта.
Кроме того, информационная открытость контрольно-счетных органов во многом зависит от активного развития их веб-сайтов. Они должны содержать и пополняться как оперативной информацией об основных направлениях деятельности контрольных органов, так
и публикациями в средствах массовой информации об их работе.
В целом дальнейшее развитие системы контрольносчетных органов Российской Федерации требует последовательного совершенствования и оптимизации. Правовое регулирование функционирования органов парламентского финансового контроля следует осуществлять исходя из единых принципов и положений, основываясь на разграничении функций и полномочий органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.
