CC BY
20DOI 10.47643/1815-1337_2022_10_34
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES OF THE STATE
ЗЕЙНАЛОВА Мариям Исабалы кызы,
старший преподаватель кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный аграрный университет». 196601, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
ШЕСТЕРНИНА Мария Николаевна,
аспирант кафедры конституционного и административного права 196601, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
КОБЕСОВА Джульетта Автандиловна,
аспирант кафедры конституционного и административного права 196601, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
УДЫЧ Мария Федоровна,
аспирант кафедры конституционного и административного права 196601, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
ПЕГАНОВА Ярослава Владимировна,
аспирант кафедры конституционного и административного права 196601, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
ZEYNALOVA Mariyam Isabaly kyzy,
Senior Lecturer of the Department of Constitutional and Administrative Law Saint Petersburg State Agrarian University.
196601, Russia, Saint Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe shosse, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
SHESTERNINA Maria Nikolaevna,
postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law 196601, Russia, St. Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe highway, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
KOBESOVA Julieta Avtandilovna,
Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law 196601, Russia, St. Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe highway, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
UDYCH Maria Fedorovna,
postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law 196601, Russia, St. Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe highway, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru;
PEGANOVA Yaroslava Vladimirovna,
postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law 196601, Russia, St. Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe highway, 2. E-mail: tengiz_09@bk.ru
Краткая аннотация: В Послании Президента РФ от 20 февраля 2019 года Федеральному Собранию РФ было высказано предложение о серьезном пересмотре правовой базы контрольно-надзорной деятельности и с 1 января 2021 года прекращении действия всех существующих нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственных региональных приказов, писем и инструкций.
Abstract: In the Message of the President of the Russian Federation dated February 20, 2019 to the Federal Assembly of the Russian Federation, a proposal was made for a serious revision of the legal framework for control and supervisory activities and, from January 1, 2021, the termination of all existing regulatory acts in the field of control, supervision and departmental regional orders, letters and instructions.
Ключевые слова: государственный контроль, надзор, правовая база, нормативный акт, приказ.
Keywords: state control, supervision, legal framework, regulatory act, order.
Для цитирования: Зейналова М.И. кызы, Шестернина М.Н., Кобесова Д.А., Удыч М.Ф., Пеганова Я.В. Контрольно-надзорная деятельность государства //Право и государство: теория и практика. 2022. № 10(214). С. 34-36. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_10_34.
For citation: Zeynalova M.I. kyzy, Shesternina M.N., Kobesova J.A., Udych M.F., Peganova Ya.V. Control and supervisory activities of the state // Law and state: theory and practice. 2022. No. 10(214). pp. 34-36. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_10_34.
Статья поступила в редакцию: 21.08.2022
Для более полного осознания изучаемого вопроса, авторский коллектив считает важным рассмотреть эволюцию данного института, чтобы понять его сущность и значение.
Отдельные авторы указывают на три основных этапа развития контрольно-надзорной деятельности государства: период до революции 1917 г., советский и постсоветские периоды. Пишут, что каждому этапу развития государства в целом характерен его государственный и политический режим, свои производственные и иные отношения, определенный тип общественной и экономической формации и определенный уровень развития общественного сознания.
В XVIII в. ввиду того, что границы России значительно расширялись, это приводило и к тому, что встала необходимость в существенном реформировании, в том числе и контрольной деятельности в области управления государством. Исходя из этого в 1713 г. Петр I утверждает
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
специально созданную должность генерал-фискала, а в 1714 г. принимается Указ «О фискалах и о их должности и действии» [1], в котором предусмотрели должности фискалов, их полномочия и компетенцию. Однако предусмотренная контрольная система в полном объеме не заработала и не показала своей эффективности, что в большей части было связано с несовершенством действовавшего в то время законодательства.
В 1722 г., являясь Императором, Петр I учреждает еще один контрольно-надзорный орган, а именно, вводится прокуратура, которую сразу же ориентировали на проведение надзорных полномочий, что должно было охватить все или большинство сфер жизнедеятельности общества, в том числе и надзор за административным управлением. Генерал-прокурору, в том числе поручили осуществлять надзорные мероприятия в отношении Правительствующего сената.
При Александре I был принят манифест «Об учреждении Министерств» [2] благодаря которому, начинает функционировать Министерство юстиции, в состав которого включили и ранее созданную прокуратуру, а Генерал-прокурор стал еще и министром юстиции.
В 1864 г. вновь проводили реформу в соответствии, с которой сократили штат прокуратуры, общенадзорные функции и вовсе были ликвидированы, за рамками уголовной сферы полномочия прокуратуры сократили значительно. Но в советский период надзорный механизм прокуратуры был восстановлен. Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 года в состав Народного Комиссариата Юстиции вошла Государственная прокуратура, которая, в соответствии с указанным постановлением, осуществляла надзор за законностью действий государственных органов и иных органов и организаций от имени государства. Посвятили вопросам прокуратуры и гл. 21 Конституции СССР 1977 г. [3].
Прокурорский надзор такой, каким мы его знаем сегодня, стал развиваться только в 90-х гг. прошлого века и действует по сегодняшний день. Государственный контроль впервые вводится в 1811 г. и реформирован он был после 1861 г. Но в юридической литературе пишут, что и зарождение и в целом начало формирования такой контрольной деятельности государства, в качестве самостоятельного института, началось еще когда были приняты первые приказы в виде канцелярий Боярской думы. К концу XVI века приказы стали самостоятельными административными учреждениями, к примеру, можно указать на Счетный приказ.
Через некоторый промежуток времени в 1811 г., состоялось учреждение особого ведомства - Главного управления ревизии государственных счетов.
28 апреля 1892 г. принимается проект «Учреждения государственного контроля». Органы государственного контроля наделили контрольно-надзорными полномочиями по отношению ко всем государственным учреждениям, кроме того контролю подлежали и частные и земские учреждения.
В советский период времени контроль государства проводился Министерством государственного контроля СССР и Комитетом народного контроля СССР, при этом независимо от того какой конституционный статус им был предоставлен они находились в полном подчинении ЦК КПСС.
О. Н. Чернецкая пишет: в СССР сущность контроля состояла в том, что специальные субъекты могли в деятельности применять специальные способы и средства для выяснения соблюдения объектами контроля положений законодательства, могли воздействовать на субъектов управления и установить степень отклонения от поставленных целей и пр. [4]
Во времена после распада СССР происходит значительный разрыв между обществом и государством, как в экономическом, так и в идеологическом плане. Но реформы конца 90-х годов и начала 2000 годов, привели к тому, что была сформирована современная система контроля и надзора, что было направлено на усиление контрольных функций.
Важно для целей настоящего исследования понять, что в целом представляет собой система государственного управления.
По мнению В. Ф. Воловича, само по себе управление является деятельностью того либо иного органа управления или системы таких органов, на протяжении которой ставят цель, определяют основные задачи, способы и средства последних и пути их решения, сосредоточиваются соответствующие ресурсы для выполнения таких задач принимая во внимание условия и обстоятельства, которые постоянно претерпевают изменения [5].
Историческую особенность термина государственное управление исследовал Ю. М. Козлов. В частности, ученый отмечает, что больше чем 70 лет его употребляли и у нас, чем давали конституционное основание для выделения особого вида государственной деятельности. Конституция РФ не восприняла этот термин, но ввела термин исполнительная власть.
Рассматривая содержание воздействия управления на жизнедеятельность общества, в юридической литературе приходят к выводу, что чаще всего встает необходимость в существовании управленческого звена государственного аппарата, который осуществляет на экономику воздействие как организационно-правового, так и организационно-воспитательного характера. Государственное управление в целом это довольно сложное социальное и правовое явление, это элемент бытия общества, который детерминирован некоторыми причинами социального и экономического, организационного и правового, культурного и воспитательного и прочего характера.
Справочник Государственное и муниципальное управление под редакцией Н. А. Глазуновой определяет государственное управление таким образом - целенаправленное регулирующее и организационное воздействие государства через системы органов и должностных лиц на процессы, происходящие в общества, включая и деятельность, направленную на воздействие на сознание, поведение и деятельность людей.
Исходя из широкого понимания, управление будет являться непосредственным управлением государством или осуществления государственной власти, сюда включается принятие государственных решений, реализация таких решений и осуществление контроля по соблюдению законности и правопорядка в обществе.
В рамках научных исследований также государственное управление рассматривается и с широкой и с узкой точки зрения. Есть позиция, что с узкой точки зрения такое управление будет ничем иным как административной деятельностью. То есть это будет деятельность исполнительных, распорядительных органов государства, которые проводят свою деятельность на уровне России и субъектов РФ. С широкой точки зрения, мы будем
иметь дело с регулирующей деятельностью государства, то есть это будет деятельность представительных органов, прокуратуры и суда.
С узкой позиции мы будем иметь дело с распорядительной и исполнительной деятельностью государства. Объектом такой деятельности будут правовые формы управления государством, в широком смысле мы будем иметь дело с организованной и упорядоченной деятельностью государства по регулированию различных общественных, а иногда и личных отношений посредством исполнительных, судебных органов и института государственных служащих. Назначение государственного управления состоит в том, что государством регулируется деятельность общества, равно как и личности, коллектива, государства и создание между всеми ветвями взаимосвязей посредством применение власти государства.
Управление предназначенные ему функции реализовать может посредство регулирования и координации общественных процессов, через сознательное и планомерное воздействие со стороны исполнительной власти. Именно на данные органы возложено бремя юридической ответственности, они будут ретроспективным ее отражением. Есть возможность сказать, что государственное управление в качестве важного правового и политического института будет характеризоваться ежедневным и целенаправленным воздействием исполнительной власти на общественную систему, на отрасли и суботрасли и в целом на территории и их отдельные звенья на основе использования закономерностей, которые имеет каждая система.
Есть позиция, что рассматриваемое понятие будет намного шире понятия исполнительной власти. Последняя в некотором виде приняло производства от государства, она определяет объем и характер властных полномочий, которые реализуются в процессе управления. С другой точки зрения, такое государственное управление не что иное, как вид деятельности, направленный на практическую реализацию именно исполнительной власти. По сути, исполнительная власть будет содержанием деятельности по государственному управлению, выражая ее функциональную направленность.
Также указывают на некоторые принципиальные моменты, как государственного управления, так и исполнительной власти:
1. Законодательство РФ и в некоторых случаях прямо Конституция России разделяют формы осуществления власти на законодательную, исполнительную и судебную власть и формы государственной деятельности по осуществлению такой власти к которой относят законодательную, государственную деятельность и судопроизводство;
2. По субъективному составу государственное управление является более широким понятием, нежели осуществление исполнительной власти, поскольку в силу действующего законодательства полномочия в области государственного управления и в первую очередь в области обороны, имеет Президент РФ, органы военного управления, которые статуса исполнительной власти не имеют. Государственное управление проводить будут и другие органы и организации, которые в систему исполнительной власти не включаются, к примеру, Счетная палата России или Центральный Банк России.
Следует проанализировать и определить также такие понятия как контроль и надзор и в целом понять соотносятся они между собой или отличаются. Высказывается позиция, что данные виды контроля как парламентский, президентский, судебный, тот который проводит исполнительная власть, финансовый Счетной палаты и ЦБ РФ, контроль центральной избирательной комиссии и прокурорский надзора, равно как административный и надзор уполномоченных по разным правам являются самостоятельными организационными и правовыми формами непосредственно контрольной власти России.
С.А. Авакьян в своей работе «Конституционное право. Энциклопедический словарь» определяет контроль с позиции деятельности, которая проводится для организации исполнения действующего законодательства и иных актов права, указаний вышестоящих органов, соблюдение дисциплины, правовое использование средств бюджетов, работа с заявлениями и жалобами и пр. Также кроме государственного и общественного контроля указывается на ведомственный, народный, партийно-государственный и партийный контроль, что тесно связано в целом с историей России, также выделяют специальный контроль, который переплетается с надзорными функциями, к примеру, санитарно-эпидемиологический контроль и надзор [6].
Контроль - это неотъемлемая часть управления в государстве, его проводят соответствующие органы государства в лице их должностных лиц, от лица самого государства через применение в отношении подконтрольного субъекта принуждения. Это дает возможность неуклонно исполнять действующее законодательство со стороны юридических и физических лиц.
Как способ обеспечения законности надзор состоит из систематической деятельности специализированных органов государства за деятельностью таких же органов, должностных лиц или граждан для выявления нарушений действующего законодательства.
Учитывая сказанное, следует сделать вывод, что полностью контроль и надзор отождествлять не получится, так как надзор это более узкое понятие в сравнении с контролем.
Библиогра фия:
1. Указ о фискалах и об их должности и действии 1714 г. (документ утратил силу) // URL: https://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/2007/ (дата обращения
26.10.2021).
2. Манифест об «Общем учреждении министерств» (документ утратил силу) // URL: https://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/3100/ (дата обращения
26.10.2021).
3. Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» (документ утратил силу) // СУ РСФСР, 1922, № 36, ст. 424.
4. Чернецкая О. Н. Эволюция института государственного контроля в российском государстве в парадигме развития общественного самосознания // История
государства и права. 2012. № 24.
5. Уфимцева Е.В., Волчкова И.В., Подопригора Ю.В. Контрольно-надзорная деятельность // Сборник статей Международной научно-практической конференции:
в 3 частях. 2017. С. 113-115.
6. Конституционное право: энцикл. словарь. - М. : НОРМА : НОРМА-ИНФРА. - М, 2001. - С. 322.
References:
1. The decree on fiscal officers and their positions and actions of 1714 (the document has become invalid) // URL: https://constitution .garant.ru/history/act1600-1918/2007 / (accessed 26.10.2021).
2. Manifesto on the "General Establishment of ministries" (the document has become invalid) // URLhttps://constitution .garant.ru/history/act1600-1918/3100 / (date of issue 26.10.2021).
3. Resolution of the Central Executive Committee of 28.05.1922 "Regulations on prosecutorial supervision" (the document has become invalid) // SU RSFSR, 1922, No. 36, Art. 424.
4. Chernetskaya O.N. Evolution of the institute of state control in the Russian state in the paradigm of the development of public consciousness // History of the state and law. 2012. No. 24.
5. Ufimtseva E.V., Volchkova I.V., Podoprigora Yu.V. Control and supervisory activity // Collection of articles of the International scientific and practical conference: in 3 parts. 2017. p. 113-115
6. Constitutional law: an encyclopedia. dictionary. - M. : NORM : NORM-INFRA. - M, 2001. - p. 322.
