Контроллинг в системе стратегического и оперативного управления территориальных органов исполнительной власти Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Буздалов И.Н. Аграрная теория: концептуальные основы, тенденции развития, современные представления. М.: Academia, 2005.

Буздалов И.Н. Сельское хозяйство как особый приоритет экономической политики в современных условиях // Международный сельскохозяйственный журнал. 2008. № 4. С. 1-4.

Витте С.Ю. Избранные воспоминания. М.: Мысль, 1991. С. 507-509.

Гордеев А.В. Итоги реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в 2006-2007 гг. и направления работы на долгосрочную перспективу // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2008. № 2. С. 1-3.

Крылатых Э.Н. Проблемы конкурентоспособности агропродовольственного комплекса РФ и факторы ее повышения. М.: ЭРД, 2008.

Назаренко В.И. Россия и зарубежные страны. Модели аграрной политики. М.: Памятники исторической мысли, 2008.

Нефедова Т.Г. Сельская Россия на перепутье. М.: Новое издательство, 2003.

Узун В.Я. Аграрная реформа в России: мифы и реальность // Вопросы экономики. 2008. № 10.

Рукопись поступила в редакцию 02.02.2009 г.

КОНТРОЛЛИНГ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

С.Л. Байдаков

В статье рассмотрены проблемы совершенствования территориального управления. В качестве концепции и методологии информационно-аналитической поддержки процесса управления предложено использовать контроллинг. Рассмотрены функции и задачи контроллинга в системе территориальных органов управления в рамках предложенной организационной структуры службы контроллинга.

Ключевые слова: территориальные органы исполнительной власти, местное самоуправление, концепция контроллинга, функции контроллинга, задачи контроллинга, контроллинг инвестиций, контроллинг проектов, информационный менеджмент, стратегическое и оперативное планирование.

ВВЕДЕНИЕ

Сотрудники территориальных органов исполнительной власти и местного самоуправления РФ, которые хотя бы однажды участвовали в проектах по разработке и реализации стратегии развития своих территорий, понимают, насколько важным и сложным является этот вид деятельности. В частности, это наглядно подтвердилось в ходе разработки концепции и стратегии развития Центрально-

го административного округа города Москвы на 2008-2012 гг. (Постановление..., 2007).

По разным причинам объективного и субъективного характера реализация стратегических планов не всегда завершается успешно, а зачастую планы и вообще не выполняются в полной мере. Часто работа остается незавершенной, хотя намечаемые результаты проводимых мероприятий, разрабатываемые концепции или стратегические планы развития территории провозглашаются публично. Но оказывается, что они носят, как правило, декларативный характер (Методические рекомендации..., 2000).

Одной из причин сложившейся ситуации является слабая координация между территориальными органами исполнительной власти и местного самоуправления (ТОИВ и МСУ) различных уровней. Не всегда можно получить ответы на такие вопросы, как: что даст внедрение стратегического плана развития территории или конкретного проекта для города (области, страны); существует ли взаимосвязь между конкретным территориальным проектом и уже реализуемыми на федеральном уровне проектами, как повлияет представленный проект на другие проекты по пространственному развитию территории и т.п. Очень важно также, каким образом отслеживать начатый процесс реализации проекта на предмет отклонения фактических значений показателей проекта от намеченных стратегических целевых показателей. Зачастую служащие ТОИВ и МСУ в силу рутинности проводимой каждодневной оперативной работы и устаревших организационно-управленческих методов не способны провести действенный анализ и ответить на эти вопросы. Нет кадров соответствующей квалификации, обладающих аналитическим и системным мышлением, отсутствует постановка задач, не используются в должной мере коммуникационные и информационные технологии и т.д. (Экономические проблемы..., 2001).

КОНЦЕПЦИЯ КОНТРОЛЛИНГА ТОИВ И МСУ

Контроллинг ТОИВ и МСУ - это концепция управления территорией, с одной стороны, и качественно новый тип мышления, с другой. В его основе лежит стремление к обеспечению устойчивого развития территории и соответственно повышению качества жизни населения, что достигается путем:

• адаптации стратегических целей пространственного развития к изменяющимся условиям внешней среды;

• согласования стратегических и оперативных планов развития;

• координации и интеграции оперативных планов;

• создания системы обеспечения управленческого персонала различных уровней управления информацией в оптимальные сроки;

• создания системы контроля за исполнением оперативных и стратегических планов, корректировки их содержания и сроков реализации;

• адаптации организационной структуры управления региона или города с целью повышения ее гибкости в отношении изменяющихся потребностей местного населения.

Концепция контроллинга предусматривает как использование существующих методик и инструментов, так и разработку собственных с учетом особенностей ТОИВ и МСУ Но, что особенно важно, концепция контроллинга позволяет формировать особый созидательный и системный тип мышления у руководителей. Гибкость и адаптивность мышления необходима управленческому персоналу потому, что удовлетворение постоянно возрастающих потребностей местного населения при постоянном изменении внешней среды, а также вывод (или продвижение) самой территории во внешнюю среду - параллельные задачи, решение которых и должно обеспечить устойчивость развития региональной или локальной экономической системы.

Отличительной особенностью концепции контроллинга является ориентация на поддержку процессов управления в будущем, т.е. контроллинг смотрит не в прошлое, а ориентирован прежде всего на перспективу (Фалько, 2008).

Контроллинг в сфере управления ТОИВ и МСУ является, на наш взгляд, той методологией, которая в значительной мере позволяет решить проблемы координации и интеграции, а также обеспечивает переход управления от дилетантского к профессиональному уровню. Использование инструментария контроллинга становится еще более обоснованным, если рассматривать любую территорию как сложную систему, требующую многогранного и всестороннего подхода к управлению, особого рассмотрения экономических и социальных показателей и их моделирования. Постоянное развитие этой системы и необходимость ее включения в более глобальное экономическое пространство представляются сложной задачей, которая требует тщательного анализа и использования новых управленческих технологий. Важным является также то, что контроллинг носит консолидирующий и координирующий характер для всего аппарата ТОИВ и МСУ, поскольку затрагивает все сферы жизнедеятельности территории.

Растущая самостоятельность ТОИВ и МСУ - объективный процесс. Чтобы максимально использовать его положительные стороны и не допустить при этом чрезмерного усиления тенденций к автаркии, необходимо сопровождать этот процесс своевременной разработкой правовых норм и четких механизмов их реализации. Важным аспектом является также знакомство с практикой и технологиями, применяемыми в зарубежных странах, в частности в Европе, при планировании развития территорий. Анализ возможности использования данных технологий, моделирование будущей ситуации, разработка альтернативных вариантов развития территорий - вопросы, которые требуют самого ближайшего рассмотрения. В конечном итоге

их правильное решение позволит обеспечить достойную жизнь будущим поколениям.

ФУНКЦИИ И ЗАДАЧИ КОНТРОЛЛИНГА ТОИВ И МСУ

Функции и задачи контроллинга как инструмента поддержки менеджмента ТОИВ и МСУ представлены в таблице.

Объем реализуемых функций контроллинга в ТОИВ и МСУ будет зависеть от таких факторов, как:

• размер территориального образования;

• количество отраслей, представленных в экономике данной территории;

• квалификация управленческих кадров;

• квалификация сотрудников отдела контроллинга;

• социально-экономическое состояние территориального образования;

• понимание управленческим аппаратом важности и полезности контроллинга.

Контроллинг предполагает услуги информационно-консультационного характера руководящему составу, что позволяет управлять ТОИВ и МСУ в соответствии с поставленным целям.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И ЗАДАЧИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ СЛУЖБЫ КОНТРОЛЛИНГА ТОИВ И МСУ

Предлагаемая организационная структура службы контроллинга представлена на рисунке.

Рассмотрим задачи структурных подразделений (отделов) службы контроллинга.

Отдел информационного менеджмента призван осуществлять информационное обеспечение процесса планирования, контроля и анализа развития ТОИВ и МСУ, т.е. выполнение основных функций службы контроллинга.

Таблица

Функции и задачи контроллинга

Функции Задачи

Планирование Формирование алгоритма системы планирования Установление потребности в информации и времени для отдельных шагов процесса планирования Координация процесса обмена информацией Проверка предлагаемых концепций, стратегических планов, а также конкретных проектов на их полноту и реализуемость Составление совокупного оперативного плана по внедрению конкретных проектов

Контроль и проверка Составление документов, по которым будет осуществляться контроль во временном и содержательном разрезах Сравнение плановых и фактических величин для измерения и оценки степени достижения стратегической цели Установление допустимых границ отклонения величин Анализ отклонений, интерпретация причин отклонений плана от факта и выработка предложений для уменьшения отклонений

Отчет и консультации Разработка архитектуры информационной системы, стандартизация информационных носителей и каналов Предоставление цифровых материалов, которые позволили бы осуществить контроль и управление территорией Сбор и систематизация наиболее значимых для принятия решения данных Разработка инструментария для планирования, контроля и принятия решения Консультации по выбору корректирующих мероприятий и решений Выполнение специальных функций Обеспечение экономичности функционирования информационной системы

Учет Сбор и обработка информации, включая ее оценку и интерпретацию Разработка и ведение системы внутренней оценки деятельности подразделений Унификация методов и критериев оценки деятельности всей организационно-управленческой системы в целом и ее отдельных подразделений

Рисунок. Организационная структура службы контроллинга ТОИВ и МСУ

Инструментом решения задачи может стать маркетинг территории, который необходим для сбора информации с целью проектирования комплексной, кооперированной, экономически обоснованной системы развития территории. Естественно, что при разработке такой системы следует использовать современный математический аппарат. Целесообразность применения тех или иных математических методов определяется характером решаемых экономических задач.

Среди направлений информационного обеспечения стоит особо отметить следующие:

• непрерывный, глубокий анализ изменений, происходящих в рамках данной экономической системы;

• осуществление специальных исследований в определенных отраслях экономики;

• экономические прогнозы, включая прогнозирование потребностей населения в услугах;

• анализ влияния на экономику территории различных интеграционных процессов (например, в рамках СНГ или ЕС);

• сравнительный анализ показателей развития с показателями других территорий в национальном или международном масштабе;

• анализ реализации проектов по пространственному развитию территорий;

• анализ управляемости развивающихся секторов экономики;

• анализ процессов глобализации по следующим направлениям: обмен продуктами, передача ноу-хау, объединение капиталов, перемещение фирм, повышение мобильности населения и т.д.;

• оценка конкурентоспособности тер-ритории1;

1 Понятие «конкурентоспособность региона» появилось в научном обороте и практике относительно недавно и подчас сопрягается лишь с выставлением сравнительных региональных рейтинговых оценок по той или иной совокупности критериальных параметров. Существует методология подобных оценок применительно к различным территориальным ареа-

• проведение сравнительного анализа по группе однотипных территорий, имеющих сходный экономический базис;

• выборочный анализ одного из ведущих секторов промышленности, моделирование перспективных характеристик, а также сравнительный анализ этого сектора с другими территориями;

• анализ структурных изменений территориального развития и моделирование потенциальных результатов их воздействия на национальном уровне, на региональную или локальную экономическую систему, а также изменение самой системы;

• оценка управленческих решений относительно достижения устойчивости развития территории. Такая оценка имеет отношение к вопросу об оптимизации системы. Необходимо стремиться к оптимизации системы в целом, однако само по себе стремление к оптимальности локальных экономических систем без учета пространственного аспекта может привести к снижению эффективности функционирования как самой локальной системы, так и региональной системы в целом. В данном случае можно использовать методики, разработанные Международной ассоциацией управляющих городами и графствами (1СМА), Европейским институтом публичного управления (Е1РА);

• разработка прогноза развития региональной и локальной экономической системы, учет трех-четырех возможных вариантов динамики, своеобразных сценариев будущего развития территории;

• описание ожидаемого эффекта от реализации концепций совместного развития территорий и вытекающего отсюда синерге-тического эффекта;

лам. А между тем крупным странам с федеративным государственным устройством, к которым относится Россия, присущи элементы реальной конкуренции между регионами, объективно обусловленные относительным обособлением их интересов.

• согласованность разработанной концепции пространственного развития с другими: политика сообщества;

• разработка рекомендаций по стратегиям развития территории, а также действиям, необходимым для реализации наиболее благоприятных сценариев ее развития и предотвращения негативных тенденций. Например, на этапе выбора стратегического развития территории задачей контроллеров могла бы стать диагностика проблемной ситуации в экономической системе, разработка критериев принятия решения, оценка предлагаемых альтернатив развития и заключительная оценка выбранной стратегии;

• рекомендации по повышению эффективности управления территорией: внедрение социально-территориальных паспортов волостей и поселков для активизации участия населения в развитии территории и обеспечения достоверного учета инвестиционных ресурсов, реализация программы создания муниципальной информационной системы как единой информационной базы оперативного управления и стратегического планирования, внедрение информационной технологии социально-экономического прогнозирования;

• оценка эффективности участия территории в международных экономических отношениях. Участие территории в международном сотрудничестве, как и любое другое направление деятельности местных властей, нуждается в оценке эффективности и мониторинге ее положительных и отрицательных социально-экономических последствий.

Некоторые формы международного сотрудничества, оказывающие, безусловно, положительное влияние на жизнь населения или деятельность предприятий местного хозяйства, достаточно легко оценить не только качественно, но и количественно. Это, в первую очередь относится к получению городами прямой финансовой поддержки от международных организаций. С другой стороны, практически невозможно количественно оценить эффект от стажировки работника муниципального управления в мэрии города-побратима, а

качественный эффект может выразиться в изменении его менталитета, в принятии эффективного управленческого решения на основе знаний и опыта, приобретенных им во время стажировки. Тем не менее городским властям необходимо, на наш взгляд, попытаться оценить свои международные контакты на основе определенной системы количественных показателей и затем осуществлять их мониторинг, а также осмыслить качественное влияние важнейших форм участия в международном сотрудничестве на социально-экономическое развитие города. Важно также сделать эти оценки и выводы достоянием всех жителей города, чтобы преодолеть существующее в «глубинке» негативное отношение горожан к международным связям и получить у них поддержку эффективных форм данной сферы деятельности. Система показателей для оценки степени вовлеченности территории в международное сотрудничество может включать целый ряд параметров.

Ниже приведены группы показателей, характеризующие активность международных связей города (Местное самоуправление..., 1997).

1. Членство в международных организациях и ассоциациях местных властей:

• количество таких организаций;

• объем годовых взносов;

• количество программ, в которых город участвует в рамках этих организаций;

• число работников городского управления, побывавших на съездах, конференциях, семинарах в рамках этих организаций.

2. Развитие побратимских связей:

• количество зарубежных городов-побратимов, число участников делегаций городов-побратимов, посетивших город;

• число жителей города, посетивших города-побратимы;

• количество совместно проводимых с городами-побратимами мероприятий, их конкретные сферы;

• объемы помощи городов-побратимов (количество переданного оборудования, технических средств и т.п.).

3. Обмен передовым опытом в области местного самоуправления:

• число участников делегаций на конференциях и семинарах за рубежом по проблемам самоуправления;

• число зарубежных экспертов и советников, побывавших с визитами или лекциями в городском управлении, число консультаций с научными институтами и объем заказов науке по проблемам использования зарубежного опыта местного самоуправления.

4. Сотрудничество в сфере городской экономики и коммунального хозяйства:

• число действующих совместных предприятий, работающих в отраслях коммунального хозяйства;

• число представителей и филиалов зарубежных фирм в городе;

• объем приграничной торговли (по стоимости), общее число городских жителей, занятых на совместных предприятиях или в филиалах иностранных фирм;

• объемы деятельности центра международной торговли.

5. Получение помощи ЕС и западных

стран:

• объем прямой помощи жителям города, количество заявок ЕС о помощи в финансировании объектов городского хозяйства, подготовленных местными властями;

• число работников органов городского управления, побывавших на стажировке за рубежом.

6. Количество проведенных в городе международных выставок, фестивалей, ярмарок, конференций, обучающих семинаров.

7. Получение местными властями зарубежной информации:

• количество международных банков данных, к которым имеется постоянный доступ;

• количество зарубежных партнеров, с которыми налажен постоянный информационный обмен по проблемам местного самоуправления.

Данные показатели могут быть рассчитаны не только за год, но и за любой другой период времени или на какой-то момент. Мо-

ниторинг представленной системы показателей позволит проследить изменения в оцениваемой сфере деятельности местных властей. На основе абсолютных показателей возможен расчет ряда относительных величин, что дает возможность сопоставить показатели не только внутри одной группы, но и для различных групп, например сравнить показатели малых и крупных городов. На сегодняшний день подобный анализ невозможен в связи с отсутствием сопоставимых данных.

Отдел контроллинга инвестиций и проектов. Другой важный вопрос - оценка конкретных проектов, которые являются ядром концепции развития ТОИВ и МСУ. Важно понять, какие проекты помогут достичь поставленные в стратегическом плане цели и задачи.

Для муниципалитетов важны следующие классификации проектов:

• по временным критериям: проекты, реализуемые в кратко-, средне- или долгосрочной перспективе;

• по финансовым критериям: инвестиционные проекты с высокими или низкими финансовыми затратами;

• по роли администрации в проекте: проекты, в которых администрация выступает в роли единственного исполнителя, или проекты, где администрация выполняет инициирующие и координирующие функции, но которые должны быть реализованы или профинансированы хозяйствующими субъектами.

Работа отдела контроллинга инвестиций и проектов может быть рассмотрена в двух плоскостях. Первая - оценка самих проектов на предмет их реализуемости и соотношения их с выдвинутыми стратегическими целями, сопоставление данного проекта с другими возможными, в том числе на региональном, национальном и международном уровне, выделение приоритетных проектов. Вторая - соотнесение выделенного проекта с внешней средой, осуществление процедуры оценки пространственной совместимости.

По первому направлению можно дать следующие комментарии. Дорогой инвестиционный проект, который является кратко-

срочным и реализуется самой администрацией, является только одной из многочисленных категорий проектов. Муниципалитеты должны считать приоритетными такие проекты, которые могут быть ими подготовлены, но реализуются инвестором. К тому же во многих проектах во главу угла ставятся не инвестиции, а организационные задачи, например: маркетинг территории, в том числе для иностранных инвесторов; создание торговой марки для сбыта сельскохозяйственной продукции за рубежом, а также формирование соответствующей политики на региональном и местном уровне.

Оценку ключевых проектов можно осуществлять по следующим параметрам:

• возможность реализации: техническая, правовая и финансовая на определенном отрезке времени;

• характер примера: проект показывает модельную стратегию принятия решения, которая может быть применена в других проектах или муниципалитетах;

• значение на муниципальном уровне: проект приносит большую пользу и может быть применен для межрегионального маркетинга;

• продолжительность и ориентация на будущее: речь идет о долгосрочном проекте, демонстрирующем ответственность перед последующими поколениями;

• кооперация и привлечение населения: проект разработан в процессе диалога и кооперации с населением. Вовлечено максимально возможное число представителей активного населения. Существуют вертикальные и горизонтальные связи. Общественность получает большое количество информации о ходе процесса. Учитываются интересы всех сторон;

• многопрофильность: ключевые проекты должны всегда носить профильный характер, что означает учет, помимо экономических, и социальных и экологических аспектов.

В рамках осуществления полномочий ТОИВ и МСУ важное место занимает формирование бюджета и управление им. Обеспечение доходной части и рационального расходования финансовых ресурсов подразумевает приме-

нение информационно-аналитических инструментов для обоснования финансовых решений. Эти задачи возлагаются соответственно на отдел контроллинга исполнения бюджета и отдел контроллинга результатов. Однако аспекты работы этих отделов в рамках ТОИВ и МСУ требуют дополнительного исследования.

ВЫВОДЫ

Для совершенствования системы менеджмента ТОИВ и МСУ в качестве первого шага необходима коренная перестройка организационно-управленческой структуры на каждом уровне иерархии, которая должна быть «настроена» на формирование и развитие нового качества жизни территории. Предлагаемая организационно-управленческая концепция контроллинга способна повысить интеллектуальный ресурс и привнести новое качество в сбалансированное управление развитием ТОИВ и МСУ.

Литература

Местное самоуправление. Основы системного подхода / Под ред. А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997.

Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.

Постановление Правительства Москвы от 23 октября 2007 г. № 937-ПП «О концепции развития Центрального административного округа города Москвы на 2008-2012 гг.».

Экономические проблемы стратегии развития города // Городское управление. 2001. № 9.

Фалько С.Г. Контроллинг для руководителей и специалистов. М.: Финансы и статистика, 2008.

Рукопись поступила вредакцтю 06.02.2009 г.