CC BY
93
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Гензюк Э.Е. Шмалий О.В.
10.4. КОНТРОЛЬ КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Гензюк Эдуард Ефимович, д.ю.н., профессор. Должность: заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Ростовский филиал.
Шмалий Оксана Васильевна, д.ю.н., доцент. Должность: заведующий кафедрой административного и служебного права. РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации, Южно-Российский институт-филиал. E-mail: [email protected] Аннотация: В статье исследуются вопросы функционирования правового механизма контроля как средства обеспечения законности и результативности исполнительной власти в современных условиях.
Ключевые слова: исполнительная власть, контроль, функции, эффективность.
CONTROL AS ELEMENT OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL MECHANISM OF ENSURING EFFICIENCY OF EXECUTIVE POWER
Genzyuk Edward Efimovich, dr of law, professor. Position: head of the department of the state and legal disciplines. Place of employment: Russian academy of justice, Rostov branch.
Shmaliy Oksana Vasilyevna, Dr of law, associate professor. Position: head of administrative and office law chair. Place of employment: Russian academy of National economy and public service by President of Russian Federation, South Russian Institute-branch. E-mail: [email protected] Annotation: In article questions of functioning of a legal mechanism of control as means of ensuring of legality and productivity of executive power in modern conditions are investigated.
Keywords: executive power, control, functions, efficiency.
Сущностные черты контроля как управленческой функции проявляются в системе его элементов, которые неизменно присутствуют при осуществлении контрольной деятельности посредством каждой из правовых форм; в юридической литературе выделяют следующие элементы контроля: выбор объекта для контроля и воздействия; наблюдение и проверка с целью установления фактического положения дел; сопоставление (сравнение) прогнозируемых либо достигнутых результатов с запланированными, оценка
деятельности контролируемых объектов; применение
1
мер воздействия .
Механизм контроля в системе исполнительной власти должен обеспечивать охват всех сфер управляемой подсистемы, в силу чего формирование объекта контроля должно быть основано на его систематичности и всеохватности. Последние положения не исключают ограничений объекта контроля определенными сферами и отраслями управления, имеющими приори-
1 См., напр.: Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления. Дис.... канд. юридических наук: 12.00.02. М., 1985. С. 24.
тетное значение с точки зрения социальных потребностей. Выбор конкретных объектов может быть сопряжен с выявлением проблемных ситуаций, проявившихся на этих объектах.
Выявление объектов контроля тесно связано с планированием контрольных действий; выбор объекта контроля предопределяет набор и содержание конкретных мероприятий, обеспечивающие комплексность проведения и объективность его результатов.
Необходимым элементом контроля является получение информации с целью установления ожидаемого или фактического положения дел на контролируемых объектах. Достоверная информация обеспечивает целостное восприятие субъектом управления статического и динамического состояний управляемой подсистемы, что является важнейшим фактором принятия эффективных управленческих решений. Результативность контроля определяется объемом и достоверностью полученной информации; последняя должна быть получена при наименьших затратах человеческой энергии, времени, материальных и финансовых
средств. «Контроль не должен быть ни недостаточ-
2
ным, ни чрезмерным» .
Данный элемент контроля реализуется посредством ряда правовых форм, которые могут быть дифференцированы на формы непосредственного и опосредованного получения информации о состоянии управляемой подсистемы.
К формам непосредственного получения контрольной информации относятся получение сведений от подконтрольных субъектов по запросам контролирующих органов либо в силу закона и проверки. Последнее понятие является собирательным, включая собственно проверки, инвентаризации и ревизии.
В юридической литературе проведение проверок, инвентаризаций и ревизий обычно относят к административно-предупредительным мерам3. Потенциал данного административно-правового средства включает в себя также пресекательную функцию; выполнение последней наглядно проявляется, к примеру, при выдаче предписания о прекращении правонарушений при выявлении такового при проведении проверки.
Содержание проверки образуется комплексом мероприятий, проводимых органом контроля в целях получения достоверной информации о состоянии управляемой подсистемы путем его непосредственного восприятия. Проверка может быть дистанционной (камеральной), когда получение необходимых сведений о проверяемом субъекте обеспечивается без посещения и обследования его объектов по месту их нахождения, и инспекционной (выездной), когда она включает в себя непосредственное обследование и изучение объектов по месту их нахождения4.
Как правило, инспекционные проверки бывают выборочными; по критерию основания их проведения их можно классифицировать на плановые и внеплановые. Плановые имеют своей целью систематическую проверку выполнения состояния проверяемого субъекта, а выбор объектов проверки определяется плановым актом с учетом приоритетных направлений управления. Основаниями для проведения внеплановых проверок служат обращения, жалобы граждан и
2 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 105.
3 Административное право. Общая часть: Учебник. / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Семухина. М., 2003. С. 176.
4 Там же. С. 28.
6'2012
Пробелы в российском законодательстве
организаций, а также любая иная отвечающая требованию достоверности информация о возникновении конфликтной ситуации.
Повышение достоверности и качества контрольной информации связано с ее количеством; между тем, указанная потребность не может быть удовлетворена экстенсивным путем - в силу ряда объективных причин управляющая система не в состоянии наращивать численность проверок сверх определенного предела. Это выдвигает в ряд первоочередных проблем создание такой системы сбора, обработки количественной и качественной информации, которая позволяла бы с наименьшими затратами времени и сил, точно устанавливать статику и динамику управляемой подсистемы в определенный период, ее ожидаемое развитие, прогнозировала бы возможные отклонения и своевременно сигнализировала об их появлении. Решению этой задачи способствует использование формы опосредованного получения контрольной информации, к которой относится информационный обмен между государственными контрольно-надзорными органами, правоохранительными органами и органами местного самоуправления на основании запросов или в силу закона, позволяющий обеспечить оптимизацию контрольной деятельности путем исключения дублирования функций в системе государственного управления и сокращение излишних информационных потоков. Направления информационного обмена предусмотрены отдельными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность контрольно-надзорных, правоохранительных и иных государственных органов. Вместе с тем, системное решение проблемы информационного оборота в позитивном праве на сегодняшний день отсутствует; право на получение информации предусмотрено в положениях об отдельных органах исполнительной власти и ведомственных нормативных актах, что приводит к невозможности эффективной координации потоков контрольной информации. Решение этой задачи имеет большое значение, ибо позволит создать единую систему контрольной информации, которая обеспечит функционирование совокупности государственных контрольных органов в качестве единой системы управления.
Центральным элементом контроля выступает сопоставление (сравнение) прогнозируемых результатов с предварительно установленными, анализ допущенных отклонений и нарушений, оценка деятельности контролируемых объектов. Здесь полнее всего отражаются сущность и конечная цель контроля, выражающиеся в предотвращении неэффективного управления, выявлении неиспользованных резервов и возможностей для достижения намеченного. В контексте указанной функции контроля становится очевидной необходимость внедрения в управленческую практику прогностического контроля, который позволит предвидеть возникновение нежелательных явлений на возможно более раннем этапе управленческой деятельности и провести необходимые корригирующие преобразования в других функциях с целью предотвращения и своевременного устранения негативных явлений.
Не меньшую значимость на стадии сопоставления (сравнения) имеет анализ факторов, которые привели к отклонениям. К сожалению, в действительности нередко преобладают констатация и описание отклонений, но не анализ породивших их причин. В силу сказанного важным направлением повышения эффективности контрольной деятельности является усиление
ее аналитической составляющей, что требует нормативного закрепления требования обобщения устойчивых, типичных, повторяющихся фактов и негативных проявлений, их последствий, причин и закономерностей возникновения, установлении причинноследственных связей между ними, а также влиянием внешних и внутренних, объективных и субъективных факторов, вызвавших нежелательные отклонения и приведших к неисполнению, либо ненадлежащему исполнению принятых решений. Указанный анализ должен быть увязан с действиями или бездействием должностных лиц проверяемого субъекта с точки зрения эффективности использованы предоставленных правом средств достижения поставленных целей. Соответственно, логическим итогом сопоставления планируемого и фактического должна выступать оценка деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и результативности его деятельности. Внешнее выражение этот элемент контроля получает в акте контроля, который должен содержать сведения об обстоятельствах контроля (время, место), его участниках, примененных способах и средствах получения контрольной информации, фактические данные, характеризующие состояние проверенного субъекта, данные о выявленных нарушениях и анализ их причин. Данный акт составляется органом, который непосредственно осуществлял контроль в соответствии со своей компетенцией.
Завершающим элементом контроля является применение мер, обеспечивающих усиление позитивных и пресечение негативных отклонений в функционировании управляемой подсистемы. По результатам контроля субъект управления предпринимает корректирующие действия, включая применение юридических санкций в отношении субъектов управления. Данный элемент контроля опосредуется административным актом, который принимается органом, уполномоченным на применение соответствующих правовых мер. В случае, если указанный орган совпадает с органом контроля, данный акт может быть выражен в одном документе с актом контроля. Правовое значение принимаемого решения выражается в возникновении, изменении или прекращении у субъектов административно-контрольных правоотношений субъективных прав и обязанностей, юридической ответственности либо юридических полномочий, посредством которых осуществляется комплекс мер по предупреждению и пресечению выявленных нарушений.
Заметим, что легальное понятие контроля, закрепленное в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной власти; рациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля - наряду с органами власти здесь названы органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку ра-
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ Гензюк Э.Е.
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Шмалий О.В.
циональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод. Органы исполнительной власти а рпоп не являются носителями собственных интересов, отличных от выражаемых государством публичных интересов; наличие у большинства из них статуса юридического лица - не более чем юридический прием, посредством которого они вовлекаются в имущественный оборот, который не имеет никакого значения в контексте управленческих связей, опосредующих организацию исполнительной власти. В силу изложенного, нормативно закрепленная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативная формула контроля, единственно корректная с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомст-венного контроля в системе самой исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения легального понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность деятельности ее органов.
Список литературы:
Административное право. Общая часть: Учебник. / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Семухина. М., 2003.
Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления. Дис.... канд. юридических наук: 12.00.02. М., 1985.
Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
Literature list:
Administrative law. General part: Textbook. / Under the editorship of V.A.Yusupova, V.D. Semukhin. M, 2003.
Klimko M. I. Control in system of the Soviet public administration. Dis.... edging. jurisprudence: 12.00.02. M., 1985.
Studenikina M. S. The state inspections in the USSR. M., 1987.
