CC BY
22
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2013
С. ЧЕРНЫХ доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН, заведующий сектором Института проблем развития науки РАН
В. ФЕТИСОВ кандидат технических наук, доцент, помощник депутата Государственной думы РФ
КОНТРАКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК
Проанализированы вопросы регулирования финансово-экономических и трудовых аспектов контрактных отношений в сфере исследований и разработок в условиях перехода на контрактную систему закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию правовой базы этих отношений для успешного решения задач по инновационному развитию экономики.
Ключевые слова; исследования и разработки, инновационная деятельность, контрактные отношения, государственные закупки, эффективный контракт.
Классификация 1БЬ: С780, К120, К310.
Одной из важнейших национальных задач на современном этапе является формирование инновационной модели экономики, которая предполагает, что экономический рост зависит, прежде всего, от качественных изменений структуры экономики и действующих в ней агентов под воздействием научно-технологического прогресса. Для этого требуется реализация институциональных и законодательных условий осуществления инновационной деятельности, механизмов ее стимулирования, в том числе на основе всемерной поддержки проводимых исследований и разработок (ИР)1.
Хотя ИР являются только одним из аспектов инновационной деятельности, но это достаточно объемная сфера, включающая в себя,
1 Аналогом англоязычного термина Research and Development (R&D) у нас раньше выступали «научные исследования и опытно-конструкторские разработки» (НИОКР), сейчас же осуществляется переход к более краткому термину «исследования и разработки» (ИР), используемому и в данной статье.
согласно «Руководству Фраскати» (международный стандарт ОЭСР), «творческую работу на системной основе с целью увеличения запаса знаний, включая знание человека, культуры и общества, и использование этого запаса знания для изобретения новых применений. ИР -это термин, относящийся к трем видам деятельности: фундаментальные исследования, прикладные исследования, экспериментальные разработки»2.
Исследования и разработки выступают, без преувеличения, центральным стержнем, на который «нанизываются» практически все аспекты современной экономики, в рамках которой должна обеспечиваться реализация инновационной цепочки - воспроизводство знаний посредством фундаментальных исследований - проведение прикладных исследований и разработок - внедрение научно-технических результатов в производство - производство конкурентоспособной инновационной продукции. Результаты, полученные в ходе ИР, в том числе и негативные, идут в развитие и распространение знаний через систему образования. Ведущая роль науки требует перспективного видения и управления потенциалом знаний, и не в последнюю очередь с точки зрения обеспечения исследований необходимыми финансовыми ресурсами. При этом следует учитывать, что вложения в знания не дают быстрой отдачи, а работают на перспективу, иногда достаточно отдаленную. Поэтому важна роль государства, как в обеспечении прямой финансовой поддержки ИР, так и в стимулировании непрерывного «перелива» знаний и технологий в экономику.
Существенным шагом на пути решения задач инновационного развития явилось принятие Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике"» (по вопросам предоставления государственной поддержки инновационной деятельности и оценке ее эффективности). С принятием этого закона появились официальные определения таких понятий, как «коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов», «инновационный проект», «инновационная инфраструктура» и «инновационная деятельность». Последняя трактуется как «деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности».
Формами государственной поддержки инновационной деятельности признано предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей, а также образовательных услуг, консультационной
2 OECD. Frascati Manual. Paris, 1993.
поддержки, содействия в формировании проектной документации, финансового обеспечения. В последнем случае имеются в виду субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал. Кроме того, к формам господдержки относится реализация целевых программ, подпрограмм и проведение мероприятий в рамках государственных программ РФ, поддержка экспорта, обеспечение инфраструктуры. Определен порядок оценки эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на господдержку инновационной деятельности. В частности, зафиксировано положение о том, что при оценке «учитывается высокорисковый характер инновационной деятельности, неопределенность рыночных и технологических перспектив инновационных проектов, которые могут повлечь в том числе потерю финансовых и иных ресурсов».
Оценивая в целом позитивно данные положения, следует иметь в виду, что эффективность правового регулирования финансово-экономических и организационных аспектов научно-инновационного развития во многом зависит от правильного решения (в первую очередь на законодательном уровне) проблем, связанных с контрактными отношениями в сфере исследований и разработок (см. табл.).
Таблица
Распределение ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета РФ по видам расходов бюджетной классификации (в %)
2009 2010 2011 2012 (план)
Выполнение ИР по государственным контрактам 34,9 35,1 54,7 56,4
Субсидии на гранты и премии в области науки и техники 5,5 7,1 6,3 6,4
Обеспечение деятельности подведомственных учреждений 45,2 42,6 29,3 27,9
Другие расходы 14,4 15,2 9,7 9,3
Источник; Наука, технологии и инновации России - 2012: крат. стат. сб. М.: ИПРАН РАН, 2012. С. 28.
Как видно из данных, приведенных в табл. 1, выполнение исследований и разработок по государственным контрактам занимает с 2011 г. лидирующее место в общем объеме бюджетных расходов на гражданскую науку. Причем за последние четыре года по этой позиции наблюдается рост на 21,5 процентных пункта, что связано с общей тенденцией перехода на контрактную систему в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Изменения в законодательстве о госзакупках:
неиспользованные возможности
До недавнего времени центральное место в правой базе контрактных отношений занимал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» /в последующих многочисленных редакциях/ (далее Закон 94-ФЗ).
Результаты анализа правоприменительной практики Закона 94-ФЗ в научно-исследовательских организациях выявили следующее.
Во-первых, закон устанавливал набор критериев оценки заявок, который мало пригоден для сферы ИР (даже для прикладных исследовательских разработок, когда, казалось бы, можно с достаточной точностью описать требования заказчика). В результате Закон 94-ФЗ способствовал созданию такой ситуации, когда отбор лучших предложений исполнителя сводится к отбору наиболее дешевых: то есть заявок, в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения.
Во-вторых, пункт 6 статьи 25 Закона 94-ФЗ устанавливал, что «участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота)». При объявлении массовых конкурсов по направлениям науки, предусмотренных, например, ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», такое ограничение негативно сказывалось на крупных специализированных исследовательских институтах и вузах, в которых имеется ряд специализированных групп, работающих независимо друг от друга в одном или смежном направлениях. В результате такое учреждение (организация) не могло представить на конкурс несколько участников.
В-третьих, прописанные в Законе 94-ФЗ требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база (конкурсная документация, форма подачи заявок и т.д.) были достаточно обременительны для заявителей и неудобны для организации экспертизы. В этом случае при проведении конкурсов практически невозможно установить дополнительные требования к научной квалификации участников конкурса, в то время как это часто необходимо именно в отношении исполнения ИР. Такая возможность в принципе существует, но она относится к участникам размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности. Кроме того, существенный ущерб был нанесен отменой аккредитации научных организаций, при которой в определенной мере ограничивался допуск к конкурсам на выполнение государственного заказа лженаучным организациям.
В-четвертых, крайне слабо учитывался фактор повышенной рискованности при выполнении ИР, а также при закупке дорогостоящего оборудования для их проведения3. Разработчики Закона 94-ФЗ посчитали, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести заказчики. Однако такой подход не учитывает некоторых реалий: даже если качество поставки удается с течением времени оспорить, закупка некондиционного дорогостоящего уникального оборудования чревата потерями, которые могут на несколько порядков превосходить стоимость первоначальной закупки. Кроме того, когда речь идет о высокотехнологичных рынках, где продукция быстро обновляется и удешевляется, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, чем через суд, ведут к прямым потерям не только с точки зрения качества, но и с точки зрения расходов.
Наконец, в-пятых, серьезные проблемы создавались в процессе реализации средств фондов поддержки науки (здесь, впрочем, вина и действующих механизмов грантового финансирования, многие из которых до сих пор не получили правового обоснования).
Вот далеко не полный перечень проблем правоприменения Закона 94-ФЗ в сфере исследований и разработок4.
Федеральным законом № 53-Ф3 от 20 апреля 2007 г. в Закон 94-ФЗ были внесены некоторые изменения с целью улучшить данную ситуацию. В частности, федеральные бюджетные учреждения получили право самостоятельно проводить конкурсы; была расширена возможность изменения цены контракта (до 10%); был увеличен перечень работ, когда можно использовать критерий квалификации участника и т.д. Эти и последующие «реформы» Закона 94-ФЗ существенного влияния на положение дел не оказали, а в экономической периодике стало отмечаться, что если так пойдет и дальше, то скоро число редакций данного закона превысит число его статей5.
3 Скорость и качество проведения научных исследований напрямую зависят от возможности оперативно получать необходимые оборудование и материалы. Если в развитых странах от заказа до получения оборудования редко проходит более месяца, то в России срок в 1 год не считается экстраординарным. Это ставит российских ученых в крайне невыгодные условия по сравнению с их западными коллегами-конкурентами.
4 Обсуждения правоприменительной практики Закона 94-ФЗ проводились Комитетом Совета Федерации по образованию и науке в 2010 г. В 2011 г. в Комитете Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям по поручению Председателя Государственной Думы рассматривалось обращение молодых ученых о проблемах, связанных с правоприменением Закона - 94 ФЗ в процессе исполнения ИР по грантам РФФИ.
5 Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 9. С. 32.
Как известно, совсем недавно на смену Закону 94-ФЗ, как базовому в сфере госзакупок, пришел Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон 44-ФЗ), вступающий в силу с 1 января 2014 г.
Анализ нового законодательного акта свидетельствует о том, что при многих его достоинствах, он не в полной мере решает проблему повышения качества механизма формирования и размещения заказов на выполнение исследований и разработок для государственных и муниципальных нужд. Комитетом Государственной думы по науке и наукоемким технологиям в процессе обсуждения соответствующего законопроекта (с учетом мнения научно-образовательного сообщества) выдвигались предложения по его совершенствованию в части, касающейся сферы исследований и разработок. К сожалению, не все они получили отражение в принятом законодательном акте. В частности, представляется целесообразным для учета специфики научной и научно-технической деятельности прописать в законе норму о необходимости разработки среднесрочных и долгосрочных научно-технических прогнозов, на основе которых должен формироваться государственный или муниципальный заказ на выполнение ИР.
Одним из основных недостатков Закона 44-ФЗ является то, что он базируется на принципе универсальности продукции, работ, услуг независимо от вида экономической деятельности и отраслевой принадлежности товаропроизводителя. В этой связи следует отметить, что ИР, особенно проводимые на ранних стадиях исследований, имеют свою специфику: для них характерна высокая степень неопределенности и новизны ожидаемого результата6. Новый закон следовало бы дополнить отдельной главой, в которой должны содержаться требования к профессионализму исполнителей поставок продукции по государственному или муниципальному заказу. Особое значение это имеет для потенциальных исполнителей исследований и разработок. Указанное требование должно распространяться не только на головных исполнителей, но также и на соисполнителей государственного или муниципального заказа.
6 В развитых странах особенности ИР и иных сложных работ тем или иным образом принимаются во внимание. В США все заказы делятся на семь групп, учитывающих специфику соответствующих групп товаров, работ, услуг и предусматривающих специальные способы размещения заказа и соответствующие виды контрактов. В странах ЕС такого деления нет, однако ИР и «интеллектуальные» услуги рассматриваются вне общих правил - для этих работ и услуг предусмотрены особые способы размещения заказа (См.: Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы в научно-инновационной сфере // Информационно-аналитический бюллетень Центра исследований и статистики науки. 2011. № 4).
В то же время среди достоинств нового закона следует отметить, что его требования не распространяются на деятельность бюджетных учреждений по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ за счет:
грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном Правительством РФ порядке;
грантов (субсидий на конкурсной основе), предоставляемых из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Следует также отметить, что в соответствии с нормами Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса.
В этой связи представляется целесообразным внести в Закон 44-ФЗ положения, позволяющие либо исключить из сферы его действия бюджетные научные учреждения, либо существенно увеличить минимальный размер денежных средств, в рамках которого они могут осуществлять закупки для выполнения ИР без проведения конкурсных процедур. Например, опрошенные Комитетом Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям субъекты научной и научно-технической деятельности определили такой размер в 500 тыс. руб.
В целом формирование государственного или муниципального заказа целесообразно осуществлять не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на реализацию полного инновационного цикла «прикладные исследования -разработки - освоение и производство инновационной продукции», т.е. на реализацию инновационных проектов «под ключ». Такой подход позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию отраслевых НИИ, вузов и промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности. Для решения указанной задачи необходимо внести изменения в принятый закон в части разработки, освоения, производства и поставки инновационной продукции (работ, услуг).
Требуется также, на наш взгляд, принципиально разграничить процедуры размещения заказа на выполнение прикладных исследований и разработок, непосредственной целью которых является создание инновационной продукции, необходимой заказчику для удовлетворения государственных нужд, и процедуры размещения заказа на проведение фундаментальных исследований, результаты которых, строго говоря, необходимы не конкретному государственному заказчику, а обществу в целом.
Эффективный контракт: за и против
В конце ноября 2012 г. Правительство РФ, исполняя поручение Президента РФ, своим распоряжением утвердило документ под названием «Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг.». В данном документе впервые дано официальное определение эффективного контракта (далее - ЭК). Эффективный контракт - это «трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых услуг, а также меры социальной поддержки».
Ответственными за внедрение ЭК являются профильные министерства, в сфере исследований и разработок соответственно Министерство образования и науки РФ. Оно, по сложившейся за последние годы традиции, обратилось к услугам НИУ «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ). Разумеется, был проведен конкурс, и ВШЭ в борьбе с тремя другими претендентами завоевала право на выполнение научно-исследовательских работ по теме «Разработка дорожной карты перехода к «эффективному контракту» в сфере науки Российской Федерации и пакета институциональных преобразований для ее реализации».
Согласно техническому заданию разработка основных характеристик системы ЭК в сфере науки продлится до марта 2013 г. Оценкой ресурсов, необходимых для перехода на ЭК, и подготовкой плана мероприятий (дорожной карты) исполнители будут заниматься до 30 июня. И, наконец, формирование пакета мер государственного регулирования и проекта их нормативного обеспечения завершится к декабрю 2013 г. Предполагается, что авторы проекта изучат «лучшие зарубежные практики оплаты труда в науке не менее чем по восьми ведущим странам, включая США, Германию, Великобританию, Францию и Китай», и дадут рекомендации по использованию этого опыта в России. Кроме того, они проведут анализ условий, связанных с переходом на ЭК в науке, и подготовят предложения по системе необходимых институциональных преобразований. Одно из входящих в эту систему новшеств уже обозначено: по условиям контракта, НИУ ВШЭ должна сформировать «модель сети центров превосходства в сфере науки и технологий Российской Федерации, отвечающих актуальным вызовам и ограничениям развития данной сферы»7.
Сегодня еще сложно прогнозировать возможные последствия перехода на эффективный контракт. Пока не ясно, чем он будет отличаться
7 Волчкова Н. Контракт в трактовке // Поиск. 2012. № 49.
от стандартного трудового договора. Вопрос также в том, какие виды контрактов с исследователями будут действовать в сфере ИР. Если это контракт в области прикладных исследований и разработок, где возможно получение конечного результата в установленные сроки, - это одно. В области чистых фундаментальных исследований, где результат может быть достигнут только через десятки лет, требуется особая специфика контрактного соглашения. Также следует учитывать, что отрицательный итог исследований - это тоже результат, который идет в приращение новых знаний о природе и обществе.
Между тем Минобрнауки РФ подготовило законопроект о внесении изменений в раздел XII Трудового кодекса РФ, связанных с особенностями регулирования труда научных работников. Предполагается, что в статье 336.1 «Особенности заключения и прекращения трудового договора с научными работниками» (читай: эффективного контракта) будут, в частности, следующие положения:
«1. Трудовые договоры на замещение должностей научных работников в научных организациях могут заключаться как на неопределенный срок, так и на срок, определенный сторонами трудового договора.
2. Заключению трудового договора на замещение отдельных должностей научных работников в научной организации, а также переводу на отдельные должности научных работников предшествует избрание по конкурсу на замещение соответствующей должности.
3. Перечень должностей научных работников в научной организации, подлежащих замещению по конкурсу, и порядок проведения указанного конкурса определяются в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности.
4. Конкурс на замещение должности научного работника, занимаемой работником, с которым заключен трудовой договор на неопределенный срок, проводится один раз в пять лет.
8 .До истечения срока избрания по конкурсу, предусмотренному частью четвертой настоящей статьи, или в течение срока срочного трудового договора в целях подтверждения соответствия работника занимаемой им должности научного работника проводится аттестация (часть вторая статьи 81 настоящего Кодекса). Порядок проведения аттестации работников, занимающих должности научных работников, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности.
9. Должности руководителей и заместителей руководителей государственных и муниципальных научных организаций, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений этих научных
организаций замещаются лицами в возрасте не старше шестидесяти лет независимо от времени заключения трудовых договоров. Лица, занимающие указанные должности и достигшие возраста шестидесяти лет, переводятся с их письменного согласия на иные должности, соответствующие их квалификации.
10. По представлению трудового коллектива государственной или муниципальной научной организации учредитель имеет право продлить срок пребывания в должности работников, указанных в части девятой настоящей статьи, до достижения ими возраста шестидесяти пяти лет».
Из данного текста следует, что авторы законопроекта ставят перед собой благую цель омоложения отечественной науки. Действительно, старение кадров остается здесь наиболее острой проблемой. В настоящее время средний возраст исследователей составляет 49 лет, кандидатов наук - 53 года, докторов наук - 62 года. Менее трети (31,8%) российских исследователей относятся к возрастной группе до 40 лет, половина из которых моложе 30 лет; каждый второй исследователь -старше 50 лет, а каждый четвертый - старше 60 лет.
Для решения «возрастной проблемы» в сфере ИР, на наш взгляд, в первую очередь необходимы: формирование и закрепление привлекательного статуса научного работника; создание системы «лифтов», обеспечивающих карьерный рост молодых исследователей; выделение дополнительных ставок для приема молодежи; обеспечение работы научных организаций на современном оборудовании с соответствующей информационной поддержкой. Решать же проблему с помощью введения возрастного ценза для руководителей, как это делается, например, в Вооруженных силах, совершенно нецелесообразно. В Минобрнауки, наверное, считают, что пожилые ученые -недостаточно эффективные менеджеры. Негативные примеры в данном плане, конечно, есть, но это отнюдь не значит, что неэффективна вся сложившаяся система управления наукой.
Что касается «эффективных менеджеров», то хотелось бы по этому поводу привести слова академика А.Д. Некипелова: «В сфере творческой деятельности огромное значение имеет авторитет конкретного человека. И если во главе научного направления, или, например, Математического института им. Стеклова поставить даже самого опытного управленца, результат, скорее всего, окажется плачевным»8.
Изучая и внедряя зарубежный опыт контрактных трудовых отношений в сфере ИР, нельзя забывать отечественные достижения. Так, достаточно эффективен механизм аттестации научных кадров, применяемый в Российской академии наук: здесь действуют самые высокие в отрасли квалификационные требования. Мы согласны с тем, что
8 Некипелов А.Д. Точка зрения. М.: Магистр, 2011. С. 362.
имеет смысл их подкорректировать с учетом специфики различных областей науки и работ по закрытой тематике и на этой основе выстроить очень эффективный контракт9.
При совершенствовании системы оплаты труда в рамках эффективного контракта необходимо учесть и опыт РАН по реализации в 2006-2008 гг. пилотного проекта повышения оплаты труда работникам научных организаций. Главным результатом выполнения данного пилотного проекта явилось достижение приемлемого уровня материальной обеспеченности научных работников и руководителей научных учреждений РАН, заработная плата которых увеличилась в течение 3-х лет более чем в 5 раз. Реализованные в ходе выполнения проекта меры позволили существенно укрепить кадровый состав научных учреждений, резко сократить отток квалифицированных научных кадров, стабилизировать число выпускников вузов, желающих работать в академических институтах.
В то же время не следует забывать, что заработная плата ученых за рубежом все еще остается примерно в пять раз выше заработной платы исследователей того же уровня в России. Как отмечает руководитель НИУ ВШЭ Я.И. Кузьминов, «эффективный контракт в правильном понимании - это тот уровень оплаты труда, который позволит специалисту не искать подработки и тем более не уходить на работу в иную сферу»10. Это верно, но важно, чтобы инициированная сверху кампания не превратилась в слепое копирование зарубежного опыта, а эффективный контракт оптимально вписывался в общую формирующуюся контрактную систему в сфере исследований и разработок.
9 Волчкова Н. Указ.соч.
10 Ученых переведут на эффективные контракты в 2014 г. // Известия. 2013. 14 марта.
