CC BY
1995
УДК 342.4(47+57)«1977»
В. В. Мамонов
Конституция СССР 1977 года: этап развития или основа «застоя»?
В статье анализируется Конституция СССР 1977 г. Проводится ее сравнение с Конституцией СССР 1936 г., определяются предпосылки ее принятия, новеллы в регулировании политической системы, экономики, прав человека. Высказываются предложения по использованию опыта разработчиков этого документа для современного конституционного развития России.
The article analyzes the USSR Constitution of 1977. Is its comparison with the USSR Constitution of 1936. Define the prerequisites for its adoption stories in the regulation of the political system, economy, human rights. Proposals on the use of experience of the developers of this document for modern constitutional development of Russia.
Ключевые слова: Конституция СССР 1977 г., конституционное развитие России.
Key words: USSR Constitution of 1977, the constitutional development of Russia.
В октябре 2014 г. исполнилось пятьдесят лет со дня прихода к власти Л. И. Брежнева. Одним из важных событий эпохи его руководства советским государством стало приятие новой Конституции СССР. Чтобы иметь ясный взгляд на настоящее и избежать в будущем повторения допущенных ранее ошибок, необходимо хорошо знать историю. Опыт конституционного развития России советского периода любопытен сейчас для нас, поскольку очень важно вспомнить те ценности, которые объединяли народы республик бывшего СССР, позволяли всем проживающим в ней считать себя соотечественниками. От того, насколько объективными мы будем в оценке недавнего прошлого, во многом зависит сохранение современной российской государственности.
Конституцию СССР 1977 г. часто называют «брежневской». Это не вполне соответствует действительности, поскольку, заслушав доклад первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР Н. С. Хрущева, Верховный Совет СССР 25 апреля 1962 г. принял постановление, согласно которому была образована комиссия для подготовки
© Мамонов В. В., 2014
185
проекта новой Конституции СССР. Л.И. Брежнев, как пишут в литературе, внес в проект всего одну поправку, дополнив статью об обязанностях родителей перед детьми обязанностью детей заботиться о родителях (ст. 66).
Несмотря на то что с момента принятия Конституции СССР 1936 г. прошло не так много лет, за это время не только выросли несколько поколений граждан, но сменилась эпоха. Предыдущая Конституция вступила в действие в преддверии массовых репрессий, войны, изменившей карту мира и границы СССР. Хотя политический режим по-прежнему не допускал партийной конкуренции, ограничивал граждан в реализации своих естественных прав и свобод, сохранял «железный занавес» с остальным миром, но, во-первых, иной стала сущность государства и структура общества. Например, уже не употреблялось понятие «враги народа». Ранее СССР был государством рабочих и крестьян. Теперь их нерушимый союз нельзя рассматривать как полноценный без интеллигенции. Вместе они образуют новую категорию «народ». Во-вторых, человек понимается не только как носитель прав и обязанностей, но как партнер государства, вводится понятие «личность». Обосновывается признание новых конституционных прав каждого. В-третьих, иными стали задачи экономики. Появилась самостоятельная экономическая система. Высшая цель общественного производства определена как наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей. В-четвертых, требовалось уточнить статус и особенности различных видов автономий (республик, областей, округов). В-пятых, в международных отношениях наступил период потепления. В 1975 г. в Хельсинки был подписан Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Принятию Конституции СССР 1977 г. предшествовало широкое всенародное обсуждение ее проекта. По официальным данным в нем приняло участие свыше 140 млн чел. Проект был переведен и опубликован в более чем 200 зарубежных периодических изданиях. В Конституционную комиссию поступило около 400 тыс. предложений о поправках. На их основе было исправлено 110 статей проекта и дополнено одной новой статьей о наказах избирателей. В текст Конституции в результате ее всенародного обсуждения и рассмотрения было внесено 323 поправки. Обсуждению проекта было посвящено 1 497 тыс собраний, в которых приняли участие 129 395 тыс человек. На собраниях выступило более 6 375 тыс человек [1].
Наивно предполагать, что принятый документ стал результатом дискуссий, впитал многообразие взглядов по принципиальным идеям. В несвободной стране это невозможно. Часть мероприятий была искусственно организована. Их участники не могли выйти за запретные «крас-
186
ные флажки» официальных догм. Невольно напрашивается параллель с событиями, предшествовавшими принятию Конституции 1993 г. Формальное обсуждение или применение силы при принятии такого судьбоносного документа, как Конституция страны, делают его уязвимым, нестабильным.
Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. отдельно каждой из палат Верховного Совета СССР - Советом Союза и Советом Национальностей - единогласно. Она содержала много новелл и была уникальна как по форме, так и по сути. Принятая Конституция СССР имела преамбулу (ранее не было), состояла из 174 статей (ранее - 146), объединенных в 21 главу (ранее - 13) и 9 разделов (ранее не было).
К появившимся принципиально важным положениям можно отнести, во-первых, введенное понятие «политическая система», при которой вся власть принадлежит не трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся, как прежде, а народу. СССР теперь общенародное государство, где все органы государственной власти подотчетны народу. Появляются институты «всенародного обсуждения» и «референдума», на которые выносятся наиболее важные вопросы государственной жизни. За профсоюзами, общественными организациями закреплено право участвовать в управлении государственными и общественными делами. Субъектами общественной жизни признаны трудовые коллективы. В качестве одного из принципов политической системы определен принцип законности, предполагающий, что государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию СССР и законы. На смену диктатуре пролетариата приходит социалистическая демократия, означающая народный контроль, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения.
Во-вторых, Конституция СССР 1977 г. рассматривает не экономическую основу, а «экономическую систему» страны. В руководстве экономикой допускается сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий при активном использовании хозяйственного расчета прибыли, иных экономических стимулов. Для ведения подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства допускается предоставление в пользование гражданам участков земли.
В-третьих, если раньше права и обязанности граждан рассматривались в главе Х, то теперь им было посвящены главы 6 и 7, расположенные в разделе 2. Сам факт более близкого нахождения к началу текста говорит о степени важности данного вопроса. Обязанностью всех государственных
187
органов, общественных организаций и должностных лиц признано уважение личности, охрана прав и свобод граждан. Статья 160 Конституции СССР установила, что никто не может быть признан виновным в совершении преступления, подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом. Семья взята под защиту государства. В Конституции впервые провозглашаются права: на охрану здоровья, на жилище, пользование достижениями культуры, научного, технического, художественного творчества, на авторство, вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Установлены обязанности граждан: заботиться о воспитании детей, родителях, сохранении исторических памятников и других культурных ценностей, беречь природу, охранять ее богатства. Гражданам СССР за границей гарантированы защита и покровительство.
В-четвертых, понятие «государственное устройство» было расширено до «национально-государственного устройства». Это свидетельствовало об уделении большего внимания национальной политике, вопросам равноправия народов. СССР теперь определяется не только как союзное государство, а еще и единое многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма. Расширены права союзных республик, которые могут участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению СССР.
В-пятых, повышен статус представительных органов государственной власти. Теперь они называются «Советы народных депутатов» и составляют политическую основу СССР. В текст включен отдельный раздел, состоящий из трех глав, определяющих систему и принципы деятельности Советов, статус народных депутатов. Появилась такая форма депутатской деятельности, как выполнение наказов избирателей. Изменения коснулись избирательного права. С 23 лет до 21 года понижено пассивное избирательное право на выборах депутатов Верховного Совета СССР.
В-шестых, изменения затронули сферу осуществления правосудия. В судопроизводстве допускается участие представителей общественных организаций и трудовых коллективов. Упоминается о коллегиях адвокатов. Предусматривается возможность предоставления бесплатной юридической помощи. Закрепляется конституционный статус арбитража.
В-седьмых, среди символов государства, помимо герба, флага и столицы, установлен гимн.
Несмотря на наличие целого ряда прогрессивных норм, Конституция СССР 1977 г. не оправдала предназначения обеспечить устойчивое развитие общества, модернизировать государство и гарантировать на бо-
188
лее высоком уровне, чем прежде, права и свободы гражданам. Это можно объяснить следующими обстоятельствами:
1. Она была чрезмерно идеализированным документом, впитала уже устаревшие догмы о коммунизме, собственности, в ряде случаев выдавала желаемое за действительное. Особенно ярко это проявилось в нормах преамбулы. Принципиально важные положения, например, о высшей юридической силе Конституции СССР (ст. 173) так и остались декларацией. Комитет Конституционного надзора СССР был учрежден лишь в декабре 1989 г. Конституционные права и свободы человека в значительной степени были фикцией. Так, конституционное право обжаловать в суде действия должностных лиц, ущемляющие права граждан, совершенные с нарушением закона и превышением полномочий, в полной мере могло быть реализовано лишь с принятием в 1989 г. соответствующего закона СССР. Такая ситуация вела к разочарованию граждан в существующем строе, отчужденности их от государства. Конституция фактическая и юридическая с течением времени все более расходились между собой.
2. Конституция 1977 г. унаследовала образование субъектов Федерации по национальному принципу. Более того за республиками признавалось право выхода из состава СССР. В условиях тоталитарного политического режима эта норма была спящей, но с его ослаблением центробежные силы привели к разрушению государственности.
3. Несменяемость власти на всех уровнях, ее закрытость, недопущение реальной политической конкуренции привели к неспособности высших органов государственной власти своевременно учитывать реалии времени, запросы в обществе.
4. Во внешней политике СССР по-прежнему продолжал опираться на силу и сохранять вооруженное противостояние. Это вело к подрыву конституционных принципов, заявлявших об уважении суверенитета государств, стремлении к миру, дружбе и сотрудничеству, добросовестном выполнении обязательств, исходящих из общепризнанных норм международного права. Как результат, гуманитарная, экономическая изоляция.
Перемены в конституционном развитии СССР были неизбежны, но заявленный курс на «перестройку» вряд ли можно считать концепцией конституционной реформы, поскольку он реализовывался непоследовательно, его авторы не всегда прогнозировали последствия принимаемых решений. Например, Президент СССР являлся гарантом Конституции СССР, но выступал за подписание Союзного договора, в котором Союз Суверенных Г ос-ударств провозглашался конфедерацией. А ведь это означало переход от единого государства к межгосударственному объединению.
189
Отсутствовало понимание механизма перехода политической власти от КПСС к всенародно избираемым органам государственной власти. Конституция СССР признавала КПСС руководящей и направляющей силой советского общества. В Постановлении Конституционного суда РФ от 30 ноября 1992 г. сказано: «В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие, власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС». Изменение политической системы было необходимым. Однако учрежденный высший орган государственной власти -Съезд народных депутатов СССР - состоял из 2250 депутатов, что делало его работу малоэффективной.
Даже прекратив действовать, Конституции СССР 1977 г. продолжала оказывать влияние на конституционное развитие новой России. Память о недавней истории, когда умалялся человек, была чрезвычайно острой. Следствием этого стало стремление авторов Конституции РФ основательнее ограничить власть государства. Статья 2 Конституции РФ провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы. Но из этого следует, что даже лицо, перешедшее допустимую грань добра и зла, почитаемо и уважаемо. Вероятно, конституционной ценностью следует признавать не каждого человека вообще, а лишь личность, ответственную за свои действия, заботящуюся о благополучии близких людей, созидающую, вкладывающую собственные ресурсы, энергию для процветания малой родины и Отечества в целом.
Закрепление норм о запрете государственной и обязательной идеологии, отсутствие упоминаний в ней о политических партиях можно рассматривать как попытку дистанцироваться от советского конституционного прошлого. Однако идеология обязательная и государственная не тождественны. Страна, настолько разная, как Россия, по национальному составу, присутствию конфессий, культурной жизни, традициям, истории вхождения народов в общее государство, не может сохраниться как целое без объединяющих ее идей. Эти ценности должны поддерживаться и пропагандироваться государством.
Часть норм Конституции РФ 1993 г., определяющих федеративное устройство, можно считать наследием советского периода отечественной государственности. Такие субъекты России, как республики, автономные округа и автономная область образованы по национальному принципу. Мировая практика показала неустойчивость подобных федераций - прекратили свое существование Югославия, Чехословакия.
Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что автономный округ находится в составе края или области. Конституция РФ предоставила автономным округам статус субъектов РФ, но они продолжают входить в со-
190
став края или области. Это порождает трудности в понимании природы сложносоставных субъектов и отношениях действующих на их территориях региональных органов государственной власти. Из состоящих в РСФСР пяти автономных областей в настоящее время в составе РФ находится одна автономная область, однако не ясны особенности ее статуса.
Среди принципиально важных идей Конституции СССР 1977 г., которые нужно включить в современное российское конституционное законодательство, отметим:
A. Ценность труда. Согласно Конституции СССР 1977 г. труд является источником роста общественного богатства, благосостояния народа и каждого человека. Его результаты определяют положение человека в обществе. Государство способствует превращению труда в первую жизненную потребность человека. Добросовестный труд - дело чести каждого способного к труду гражданина СССР. Конституция РФ содержит скупую формулировку: «Труд свободен». Тем самым государство устранилось от обязанности урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы любой труд был уважаем, имел соответствующую оплату, а труженик занимал достойное место в социуме. Доступность материальных благ вне зависимости от вложенного труда порождает ощущение несправедливости и провоцирует потрясения в обществе. Сегодня целесообразно вспомнить закрепленный в Конституции СССР 1977 года принцип «От каждого - по способностям, каждому - по труду».
Б. Участие государства в минимизации расслоения общества. Согласно Конституции СССР 1977 г. государство способствует усилению социальной однородности общества - стиранию классовых различий, всестороннему развитию и сближению всех наций СССР. Создаются общественные фонды потребления. Государство обеспечивает их рост и справедливое распределение. Конституция РФ сводит к минимуму участие государства в регулировании экономики и социальной сферы. Россия провозглашается социальным государством. Но остается открытым вопрос о том, за счет чего можно обеспечить человеку достойную жизнь? Конституционным принципом должна стать идея доступности каждому справедливой ренты от использования национального богатства. Одной из основ федерализма следует определить преодоление разницы в уровнях экономического развития регионов.
B. Признание важности развития науки и культуры. Конституция СССР 1977 г. гласит, что государство обеспечивает планомерное развитие науки и подготовку научных кадров, заботится об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания людей, повышения их культурного уровня. Конститу-
191
ция РФ умалчивает о государственной политике в сферах науки и культуры. Научные исследования, особенно фундаментальные, невозможны вне поддержки государства. Без достижений в науке государство не может быть конкурентоспособным и в политике. В современном мире национальным достоянием является интеллектуальный капитал, а не запасы полезных ископаемых. Культура - основа жизни народа, источник эволюции человека и прогресса страны. Духовная деградация неизбежно приведет к гибели государства.
В отличие от Конституции РФ, Основной Закон СССР 1977 г. более полно и четко регулирует вопросы избирательной системы, которой посвящена отдельная глава. В ней закрепляются принципы избирательного права. Это важнейшие элементы народовластия, но в Конституции РФ мы можем видеть их только применительно к выборам Президента РФ. Такая ситуация дает повод обосновывать целесообразность введения имущественных цензов при реализации как пассивного, так и активного избирательных прав. Подобные концепции абсурдны. Они уже применялись в отечественной истории и привели к трагическим последствиям.
12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР ратифицировал Соглашение о создании СНГ, которое не допускало применение норм СССР на территории России. Это означало прекращение действия Основного Закона СССР 1977 г. Опыт его реализации позволяет сделать вывод о недопустимости отношения к Конституции, как к декорации. Реальность действия ее норм - залог развития, сохранения государственности в кризисных ситуациях. Конституция будет действующей только при возможности применения конституционной ответственности к органам государственной власти и должностным лицам, нарушающим ее нормы. Важно воспитание конституционного сознания, являющегося крепчайшим фактором единства страны, стабильности в обществе, гарантией соблюдения прав и свобод каждого гражданина.
Литература
1. Лукьянов А. И. Хронологический перечень мероприятий, связанных с разработкой и принятием Конституции СССР 1977 года. Сайт Конституции РФ. URL: http://constitution. garant.ru/history/ussr-rsfsr/
192
