CC BY
179
КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ 1993 г. И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
А.Я. Капустин
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россш
Настоящая статья посвящена вопросам соотношения международного права и российского права и отражению этой проблемы в Конституции РФ 1993 года.
Вопрос о месте и роли международного права в правовой системе России относится к числу наиболее дискуссионных. Это объясняется тем, что Конституция России 1993 г. совершила настоящий прорыв в вопросе соотношения российского и международного права, в то время как российская теория права и отечественная международно-правовая наука остались в основном в плену прежних представлений и не смогли до настоящего времени предложить адекватной современной правовой действительности фундаментальной разработки этой жизненно важной проблемы. В результате приходится констатировать бросающееся в глаза любому непредвзято настроенному наблюдателю постоянное отставание правовой теории от практики применения международного права в российской правовой системе. Не углубляясь в рассмотрение причин столь плачевного состояния этого вопроса, перейдем к подробному анализу роли и места международного права в российской правовой системе.
1. История конституционного регулирования соотношения международного и внутригосударственного права в России и ее отражение в российской международно-правовой науке.
Если обратиться к истории вопроса, то следует признать, что все советские конституции до конституции 1977 года фактически обходили стороной отношение советского государства к международному праву. В конституцию 1977 года была включена глава 4 «Внешняя политика», в ст.29 которой содержался перечень меж-дународно-правовых принципов, на которых строилась внешняя политика СССР. Тем не менее, советское законодательство в ряде случаев предлагало формулу для разрешения коллизий международного права и советского права. Так, в некоторых советских кодексах в случае коллизии норм международного и советского права признавался приоритет международных договоров над нормами соответствующих кодексов или законов.
Советская доктрина, в свою очередь, проделала известную эволюцию по этому вопросу. Был период времени, когда в советской науке международного нрава, главным образом под воздействием общетеоретических постулатов господствовал государственно-монистический подход, т.е. когда либо признавался безусловный приоритет советского права над международным, как права, обладавшего более высокой социальной сущностью (А.Я. Вышинский), либо выдвигалась идея «советского международного права» (Е.А. Коровин), либо предлагалось рассматривать международное право в качестве отрасли системы советского права (С.А. Голун-ский, М.С. Строгович).
Со второй половины 50-х годов XX века изменяется подход к международному
праву. СССР вышел из второй мировой войны победителем, стал превращаться в ведущую мировую державу. В это же время начала формироваться мировая система социализма, включающая независимые суверенные государства, что не позволяло официально отрицать значение международного права для отношений между государствами этой системы. В этот период начинает формироваться советская доктрина о соотношении международного и внутригосударственного нрава, которая в значительной своей части совпадала с дуалистическим подходом, сложившимся в международно-правовой науке еще в начале XX века.
В частности, проблема соотношения международного и внутригосударственного права рассматривалась в трудах И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, A.C. Гавердов-ского, С.А. Иванова, Ф.И. Кожевникова, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, А.М. Ладыженского, М.И. Лазарева, P.A. Мюллерсона, Г.И. Тункина, В.М. Шуршалова и других авторов. Следует отметить, что несмотря на то, что в работах советских авторов получали негативную оценку взгляды зарубежных, прежде всего, западных ученых на проблему соотношения международного и внутригосударственного права, сама советская наука также как и зарубежная не смогла выработать единого подхода к этому предмету. Как и в зарубежной науке, в советской доктрине сложились три точки зрения относительно взаимосвязи международного и внутригосударственного права: примата внутригосударственного права, примата международного права и самостоятельности, независимости систем международного и внутригосударственного права [ 1 ]. Мало того, сама постановка проблемы соотношения международного и внутригосударственного права не получила единообразной трактовки, поскольку все зависело от исходных теоретических позиций каждого из авторов, предлагавших свое видение решения проблемы.
Одни, как И.П. Блищенко, видели свою задачу в рассмотрении трех взаимосвязанных вопросов: соотношение международного и внутригосударственного права как систем права; соотношение международно-правовой нормы и нормы внутригосударственного права и вопрос о непосредственном действии международноправовых норм внутри государства и действии норм международного права в сфере международных отношений. Другие полагали, что следует исследовать соотношение международного и внутригосударственного права; влияние закона на международный договор и международного договора на законодательство государств и соотношение международного договора и конституции государств (В.М. Шуршалов). Наконец, третьи считали необходимым выяснить вначале общие вопросы соотношения международного и внутригосударственного права, затем решить вопрос о взаимосвязи и взаимодействии конкретных норм этих систем в ходе их формирования и, в завершении, определить реальную связь и взаимовлияние норм двух систем права в процессе их применения с учетом структуры как внутригосударственного, так и международного права (В.Г. Буткевич).
Однако, несмотря на отмеченные различия в указанных подходах к решению проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, общим было признание существования двух независимых систем права.
Принятие новой Конституции РФ 1993 г. вызвало оживление интереса к проблеме соотношения российского и международного права. Впервые российские юристы-международники получили в свое распоряжение конституционные положения, дававшие ключ к решению проблем обеспечения применения и действия на территории страны норм международного права.
В среде юридической общественности начались дискуссии по проблеме соотношения российского и международного права, применения международного права на территории страны, которые иногда выходили за рамки чисто академических споров, за счет вовлечения в них представителей правоохранительных, правоприменительных и иных государственных органов страны. Появилось большое число научных статей [2], в которых была предпринята попытка осмыслить конституци-
онные положения, а также монографических1 [3] и диссертационных [4] исследований. Этот процесс продолжает развиваться и по настоящий день, поскольку проблема из чисто теоретической приобретает все более практическое значение.
Однако, как и прежде, проявились различные подходы к трактовке проблемы соотношения международного и российского права. Так, Е.Т. Усенко полагает, что одним из основополагающих представлений советской и российской доктрины международного права является тезис о том, что международное право и право внутригосударственное (последнее в его теоретическом абстрагировании как некоей целостной общности) представляют собой две самостоятельные правовые системы [2]. Он категорически не приемлет тезиса о примате международного права и считает, что существующая между обеими правовыми системами связь не имеет характера господства и подчинения. Связь эта характеризуется координацией, взаимосогласованностью, взаимодополняемостью рассматриваемых объектов в сфере их взаимодействия [2].
Более осторожную позицию занимает И.И. Лукашук. Он также приветствует статью 15 Конституции РФ, которая впервые в нашей истории определила характер взаимосвязи международного и национального права и сделала это на современном уровне. Однако он исходит из идеи развития в современных условиях процесса интернализации или доместикации международного права. Значительное число международно-правовых норм предназначены для конечной реализации в сфере действия национального права, в чем и проявляется зависимость международного права от национального. Существенно расширяется круг государственных органов, занятых имплементацией международных норм [2]. Он позитивно оценивает конституции тех стран, которые восприняли идею примата международно-правовых норм над внутригосударственными, но когда речь заходит о российской Конституции, то следует осторожный вывод о том, что «пока у нас нет оснований утверждать, что это свершилось». Эта позиция приводит И.И. Лукашука к тому, что он сомневается в правоте тех ученых, которые утверждают, что в России в иерархии источников международные договоры находятся на втором после Конституции месте.
Четкую и недвусмысленную позицию по этому вопросу занял О Н. Хлестов. По его мнению настала пора признать, что в свете новой Конституции РФ официальной доктриной России должна стать монистическая теория с признанием приоритета международного права над внутренним [5]. Он считает, что Россия практически признала примат международного права над внутренним в своей Конституции. Поддержка монистических теорий, исходящих из приоритета международного права над внутренним, является логическим продолжением такого признания. Признание приоритета международного права Россией способствует его более эффективному применению, соблюдению и дальнейшему развитию. Позитивная роль России в этом процессе повышает ее международный авторитет, создает дополнительные возможности для решения Россией ее внешнеполитических задач: поддержания международной стабильности, что отвечает ее национальным интересам.
Таким образом, как и в советской доктрине международного права в российской науке сложились различные подходы к проблеме соотношения международного и внутригосударственного прав, что соответствует ситуации, характерной для науки международного права в целом. Причины такого положения заключаются, как и прежде, в различных исходных теоретических позициях ученых.
2. Россия и мировое сообщество государств.
С принятием ч.4 ст. 15 Конституции РФ впервые в отечественной конституционной истории Россия четко и ясно на уровне основополагающего конституционного принципа заявила о том, что общепризнанные принципы и нормы междуна-
1 Справедливости ради следует отметить, что проблема стала подвергаться серьезному анализу и в период, предшествующий принятию новой Конституции РФ 1993 г. См.: Лукашук И.И. Международное право в судах государств. — СПб., 1993.
родного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора [6]. Включение данного положения в Конституцию РФ 1993 г. логично следует из того факта, что Россия сознает себя «частью мирового сообщества» (преамбула Конституции РФ 1993 г.). В качестве суверенного субъекта международного права Россия участвует в деятельности Организации Объединенных Наций (ООН) и многих других международных межправительственных организаций. В ст. 79 Конституции РФ 1993 г. закрепляется право Российской Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Представляется, что это положение следует толковать с учетом нынешнего места России в мировом сообществе государств и внутренней логики данной статьи. Действительно, на момент принятия Конституции Россия в качестве продолжателя СССР уже участвовала в целом ряде международных организаций (в ООН, некоторых специализированных учреждениях ООН, ОБСЕ и ряде иных международных организаций). Более того, после распада СССР и до принятия Конституции РФ 1993 г. она вступила в некоторые международные межправительственные организации (ММПО), в которых не участвовал СССР (например, в Международный валютный фонд) или выступила инициатором создания новых ММПО (Содружества независимых государств — СНГ, например) Таким образом, первая часть фразы ст. 79 Конституции РФ 1993 г. («право участвовать в межгосударственных объединениях») подтвердила уже реализованное на практике право на участие России в деятельности ММПО. После принятия Конституции 1993 г. наша страна уже неоднократно реализовывала это право, например, при вступлении в Совет Европы (СЕ) или учреждении ЕврАзЭС.
Обращает на себя внимание формулировка этого права на участие не только в международных организациях, но именно в «межгосударственных объединениях», что следует понимать как право на участие в различных объединениях государств, которые либо не всеми признаются в качестве ММПО2, либо правовая природа их недостаточно прояснена3, либо, наконец, они вовсе не являются международными организациями, а занимают промежуточную ступень в структуре международных отношений между международными конференциями и международными организациями К такого рода объединениям относится, например, «восьмерка»4, значение и
2 Долгое время спорным выглядело определение характера СНГ. Так, В.В. Пустогаров считал, что СНГ — эго международная организация, имеющая существенные конфедеративные элементы (см.: Пустогаров В.В. СНГ — международная региональная организация // Российский ежегодник международного права. — СПб., 1994. С. 45). С другой стороны, И.П. Блшцен-ко полагал, что СНГ — это международно-правовое объединение особого рода, имеющее переходный характер (См.: Бпищежо И.П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ // Московский журнал международного права. 1997. № 1. С. 16). Представляется, что после принятия Экономическим судом СНГ консультативного заключения № 01-1/2-98 от 23 июня 1998 г., признавшим СНГ субъектом международного права, ответ на вопрос о том, является ли СНГ международной межправительственной организацией, не вызывает никаких сомнений.
3 Сложным выглядит и определение правовой природы Европейского союза (ЕС), вследствие отсутствия четких положений в его учредительном договоре. См.: Капустин А.Я. Правовая природа Европейского Союза // Материалы международного семинара «Преподавание права Европейского союза в российских вузах». Москва, 8-15 ноября 1999 г. — М., 2000. С. 187-188.
4 Под таким названием функционируют ежегодные встречи лидеров ведущих государств мира. Название определяется количеством участников (Великобритания, Германия, Италия, Канада. Россия, США, Франция, Япония). В прессе появились сведения о возможном участии Китая в подобных встречах, что приведет, видимо, к изменению сложившегося наименования.
влияние которой в современной мировой политике и экономике несоизмеримо выше, чем отдельных международных организаций, которая, однако, не структурировалась до настоящего времени в полноценную ММПО. В науке международного права не разработано понимание различия права на участие государств в различных межгосударственных объединениях. Наиболее разработанным выглядит вопрос об участии и членстве государств в ММПО, в какой-то степени это можно отнести к праву на участие в международных конференциях. Что касается их права на участие в межгосударственных объединениях, иных чем ММПО и международные конференции, то содержание этого права практически не разработано в науке международного права5. Можно с уверенностью лишь утверждать, что основное различие будет, по всей видимости, заключаться в различии, наступающих для государства-участника последствий правового и финансового характера (различия в правовом статусе члена ММПО и участника иных межгосударственных объединений, различия в объеме финансовых обязательств члена ММПО и участника иных межгосударственных объединений и т.д.).
Вторая часть формулировки ст.79 Конституции РФ 1993 г. говорит о возможности передачи межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федерации в соответствии с международным договором, если это не повлечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя. Эта фраза содержит двойной смысл, если опираться на содержание современного международного права и особенно такой его отрасли как права международных организаций. В самом деле, современное международное право исходит из того, что, с одной стороны, при создании любой ММПО, а это утверждение видимо может быть распространено и на иные, чем ММПО, межгосударственные объединения, государства-учредители, а впоследствии и члены ММПО, наделяют ее соответствующими полномочиями путем заключения учредительного акта, на основе которого ММПО будет действовать в международных отношениях. Разумеется, указанная передача или делегирование полномочий ММПО происходит за счет добровольного ограничения заинтересованными государствами своих собственных полномочий. Это положение общепринято и не вызывает ни у кого сомнений.
С другой стороны, еще в XX столетии в международном праве появился феномен, который стал именоваться «наднациональностью» [7]. Применительно к международным организациям концепция «наднациональности» проявилась в том, что некоторые международные организации (прежде всего Европейские сообщества) стали именоваться «наднациональными» [8]. Если не углубляться в детали, то большинство исследователей согласны с тем, что наднациональность проявляется в большем объеме прав, которыми Европейские сообщества наделяются в сфере правотворчества. Такие международные организации могут принимать обязательные для государств-членов решения6, которые будут обладать верховенством (или приматом) по отношению к нормам национального права государств-членов и иметь на их территории прямое действие. С нашей точки зрения, если подходить к этому определению со строго научных позиций, то признаками или элементами «наднацио-
5 Например, в работе коллектива авторов «Право и межгосударственные объединения» правовая природа межгосударственных объединений рассматривается с государственноправовых позиций, однако это совершенно иной угол зрения, в рамках данной статьи он не анализируется. См.: Право и межгосударственные объединения / Под общ. ред. В.Г. Вишнякова. — СПб., 2003.
Ст. 15 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. предусматривает ратификацию учредительных актов межгосударственных объединений, которые помимо передачи части полномочий РФ предусматривают юридическую обязательность решений их органов для РФ. Дополнительная по сравнению со ст. 79 Конституции РФ характеристика такого межгосударственного объединения явно сближает его с понятием наднациональной международной организации.
нальности» обладают не сами международные организации, а их отдельные органы или полномочия отдельных органов. Однако, как бы там ни было Россия в ст. 79 своей Конституции признала для себя возможным участие в наднациональных международных организациях. Хотя вопрос о непосредственном участии России в ЕС и Европейских сообществах сегодня не стоит, нельзя не обратить внимания на попытки наделения ряда органов международных организаций, возникших на так называемом постсоветском пространстве, наднациональными полномочиями. Примером такой международной организации является ЕврАзЭС [9]7.
Определенно наднациональными полномочиями обладают органы ММПО, уполномоченные рассматривать индивидуальные жалобы с целью защиты прав и свобод человека. В современных международных отношениях такие органы созданы как на универсальном, так и на региональном уровне. Россия, вступив в Совет Европы (СЕ) и став участником Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ясно признала наднациональную компетенцию Европейского суда по правам человека. Право каждого на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека закреплено в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Это право ограничивается лишь двумя требованиями: должны быть исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, и Россия должна быть участником международного договора, на основании которого был учрежден соответствующий межгосударственный орган. Более того, в практическую плоскость переводится вопрос о присоединении России к Римскому Статуту Международного уголовного суда (МУС) 1998 г., анализ которого ясно показывает, что создаваемая на его основе международная организация, и особенно ее основной судебный орган — Международный уголовный суд, обладает компетенцией, отвечающей всем необходимым признакам наднациональных полномочий. С учетом того, что признание компетенции данного международного судебного учреждения может повлечь ограничение прав российских граждан, признанных, например, в ст. 61 и ч. 2 ст. 47, становится понятным важное не только теоретическое, но и практическое значение положений ст.79 Конституции РФ 1993 г. в современных условиях.
Обращает на себя внимание и заключительная часть фразы ст. 79 Конституции РФ о том, что передача части полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям в соответствии с международным договором «не повлечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя». Первый вопрос, который возникает в связи с этим, касается не международно-правового, а конституционно-правового вопроса: кто согласно Конституции РФ 1993 г. будет определять, что участие России в учредительном договоре какого-либо межгосударственного объединения не повлечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не будет противоречить основам конституционного строя?
Разумеется, этот вопрос должен прорабатываться на экспертном уровне в процессе подготовки к заключению такого учредительного договора со стороны Президента РФ, Правительства РФ или МИД РФ. Однако совершенно очевидно, что в ст. 79 речь идет не о техническом, а о политико-юридическом контроле, который должен осуществляться либо в предусмотренных самой конституцией формах, либо в установленном законодательством порядке. Согласно п. б) ст. 86 Конституции РФ 1993 г. Президент Российской федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации. Международные договоры РФ согласно ст. 3 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. могут заключаться с иностранными государствами, а также с меж-
7 В то же время встречаются иные оценки ЕврАзЭС как классической международной межправительственной организации, хотя и признается необходимость формирования наднациональных органов. См.: Барков A.B. Правовой статус Евразийского экономического сообщества: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 7-8.
дународными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Хотя федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. не уточняет, применяется ли понятие международный договор, используемое в законе к учредительным актам ММПО (косвенно на это указывает п. д) ч. 1 ст. 15), однако в международном праве общепризнанно, что положения права международных договоров распространяются на учредительные акты международных организаций. С учетом того, что федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. разрабатывался на основе действующего международного права в этой сфере (двух Венских конвенций о праве международных договоров 1969 г. и 1986 г.), а также принимая во внимание положение ч. 1 ст. 1 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. о том, что международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, можно сделать вывод, что положения федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. распространяются на учредительные акты международных организаций и других межгосударственных объединений Следовательно, процедура контроля будет включать в себя все те формы, которые предусмотрены этим законом.
К ним можно отнести, в частности, ответ на рекомендацию о заключении международных договоров уполномоченным государственным органам и должностным лицам дают Президент РФ, Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти (ст. 8), который логично должен содержать мотивировку, включающую, разумеется, и вопрос о соответствии рекомендации правам и свободам человека и гражданина и основам конституционного строя России. Аналогичное требование должно, по-видимому относиться и к предложениям о заключении международных договоров РФ, которые подаются на основе ст. 9 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г., а также к заключению Министерства юстиции РФ о соответствии положений договора законодательству РФ, составление которого предусмотрено ст. 10 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г.
Помимо этого, в Конституции РФ 1993 г. (ст. 125), федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. (ст. 34) и федеральном конституционном законе РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. (глава X, ст. 88-91) предусмотрена процедура контроля со стороны Конституционного Суда РФ соответствия Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, согласно ст. 89 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», если: 1) упоминаемый в запросе международный договор РФ подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, и 2) заявитель считает не вступивший в силу международный договор РФ не подлежащим введению в действие и применению в РФ из-за его несоответствия Конституции РФ Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с указанным запросом, согласно ст. 88 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обладают Президент РФ, Совет Федерации, Г осу дарственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Дополнительной гарантией обеспечения требований ст. 79 Конституции РФ к
учредительным актам межгосударственных объединений является то, что большинство из них (по крайней мере, это характерно для учредительных актов ММПО) требуют ратификации их в соответствии с конституционными процедурами государств-членов, которая будет обязательной в силу ч. 2 ст. 15 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. Помимо этого, согласно п. д) ч. 1 ст. 15 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. обязательной ратификации подлежат международные договоры РФ об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях в том случае, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Второй вопрос, который возникает в связи с заключительной частью фразы ст. 79 Конституции РФ, состоит в том, а может ли в принципе Россия участвовать в учредительных актах межгосударственных объединений, положения которых противоречат основам конституционного строя РФ, например, ст. 3, 4, 6, 11 и т.д. К примеру, в случае изъявления желания об участии России в ЕС перечисленные положения главы 1 Конституции РФ будет необходимо скорректировать с учетом требований учредительного акта ЕС. Ответ содержится в ст. 22 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г., который предусматривает, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Речь идет о том, что, опираясь на ст. 16 Конституции РФ, придется использовать процедуры поправок и пересмотра, предусмотренные ст. 134 и 135 Конституции РФ.
3. Отражение в Конституции РФ 1993 г. места международного права во внутреннем праве России.
Итак, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ рассматриваются конституцией РФ 1993 г. в качестве составной части правовой системы страны. Обращает на себя внимание, что в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится не о международном праве вообще, а о его определенной части — общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Это означает, что иные нормы и принципы (не общепризнанные), а также международные договоры, в которых Россия не участвует, не будут входить составной частью в правовую систему РФ. Вряд ли стоит признать удачным понимание международного права, сформулированное в этом положении ст. 15 Конституции РФ. В самом деле, если абстрагироваться от частностей, то получается, что в ней говорится о нормах, принципах и международных договорах. Но как это следует понимать, ведь норма (как и принцип) — это элементарное понятие права, в международном праве она означает правило поведения субъектов международного права, которое может быть выражено либо в договорной, либо в обычно-правовой форме. Таким образом, получается, что в одном предложении говорится и о нормах (или точнее отдельной их группе) и о форме их выражения. Отсюда можно заключить, что составители Конституции РФ имели целью обозначить подобным образом (общепризнанными принципами и нормами международного права) ту часть обычного международного права, которая отвечает этому условию (общепризнанности).
Кстати, общепризнанные принципы и нормы международного права могут существовать не только в обычно-правовой форме, но также они могут получить закрепление в международных договорах, если опять же исходить из логики, в том числе в международных договорах, в которых Россия не участвует. Следует сразу успокоить тех, кто опасается, что если Россия будет применять обычно-правовые
нормы, закрепленные в международных договорах, в которых она не участвует, то это будет обозначать для нее обязательность таких международных договоров в целом. Ничего подобного международное право не предусматривает, наоборот, факт закрепления обычных международных норм в международном договоре не исключает их применения государствами, не участвующими в договоре как обыч-но-правовых норм. Конституция РФ умалчивает о том, кто будет определять наличие этого условия у обычно-правовых норм международного права в конкретных ситуациях, но логика подсказывает, что это будут те государственные органы России, которые отвечают за применение международного права внутри страны и на международной арене. Возможно, со временем будут приняты поправки к Конституции РФ или какие-либо иные законодательные акты, которые уточнят этот вопрос.
На первое место в ч. 4 ст. 15 поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права, хотя обычно конституции государств стремятся вначале определить свое отношение к международным договорам. Этому можно найти объяснение в том, что данные принципы и нормы составляют общее международное право, которое является основой всей системы современного международного права.
Особое значение соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права Конституция РФ придает в случае обеспечения прав и свобод человека. Так, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ провозглашает, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Не допускается участие государства в межгосударственных объединениях, если это влечет за собой ограничение прав и свобод гражданина (ст. 79). Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63).
В ряде случаев Конституция ссылается не только на общепризнанные принципы и нормы международного права, но и на международные договоры. Так, согласно ст. 69 Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Важное место в правовой системе России Конституцией РФ отводится международным договором. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не только признается, что международные договоры Российской Федерации являются наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права составной частью ее правовой системы, но и устанавливается приоритет применения правил международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, предусмотренными законами России. Согласно ст. 2 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Основные элементы данного определения международного договора РФ синтезируют и воспроизводят основные положения определений международного договора, содержащихся в Венских конвенциях о праве международных договоров 1969 г. и 1986 г. что позволяет заключить, что определение, принятое российским законодательством соответствует нормативному определению, даваемому в общем международном праве.
Однако нельзя сказать, что все международные договоры занимают одинаковое положение в правовой системе Российской Федерации. Так, согласно ст. 5 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Россий-
ской Федерации непосредственно, в го время как для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Следовательно, государственные органы, компетентные применять положения международных договоров, должны прежде всего решить вопрос о том, являются ли эти положения прямо применимыми или же их применение опосредуется внутренним правовым актом, а уже затем в зависимости от ситуации применять положения международных договоров РФ, или положения соответствующих актов, принятых с целью имплементации положений международных договоров РФ. Конечно, возникает в этом случае и такой вопрос, как быть, если положения международного договора нельзя отнести к прямо применимым, а внутренний правовой акт, необходимый для их имплементации, еще не принят? Должен ли в этом случае суд или иной государственный орган отказывать в признании действия положений соответствующего договора или же он вправе применить их с учетом действующего российского законодательства? Законодательство об этом умалчивает, по всей видимости поиски решения этого вопроса будут осуществляться в практике применения подобных договоров.
Согласно ст. 3 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. все международные договоры России подразделяются в зависимости от того, от чьего имени они заключаются на межгосударственные договоры, межправительственные и межведомственные договоры. Ясно, что это различие в характере международных договоров, сказывается на их месте в российской правовой системе. В самом деле, согласно ст. 30 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. вступившие в силу для России международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД РФ в Собрании законодательства РФ. Вступившие в силу для России международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению МИД РФ также в Бюллетене международных договоров. Международные договоры РФ межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.
Кроме того, по нашему мнению положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете применения норм международного договора РФ, в случае их расхождения с нормами российского закона будет применяться только в отношении тех договоров, решение о согласии России на обязательность которых принимается в форме федерального закона (ст. 15, 20 и 21 федерального закона «О международных договорах Российской , Федерации» 1995 г.).
Если же обратиться к тексту Конституции РФ, то мы увидим в каких случаях она призывает учитывать требования международных договоров. Этих случаев немного, но по-видимому они имеют важное значение для выполнения международных обязательств нашего государства. Так, Конституция РФ признает право российских граждан иметь гражданство иностранного государства в соответствии с международным договором (ч. 1 ст. 62), который может предусматривать освобождение его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства (ч. 2 ст. 62). Международный договор РФ может устанавливать случаи ограничения прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства по сравнению с правами и обязанностями граждан России (ч. 3 ст. 62), хотя Конституция РФ в качестве общего принципа признает равенство прав и обязанностей граждан России и иностранцев. Конституция признает право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46). Наконец, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в
других государствах осуществляется на основе международного договора (ст. 63).
Наконец, один раз Конституция РФ упоминает о нормах международного права. Так, она предписывает государству руководствоваться нормами международного права при осуществлении юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ч. 2 ст. 67). Позиция Конституции РФ в этом вопросе понятна, если помнить, что при решении указанных вопросов Россия может применять не только нормы общего международного права, но также вправе учитывать местные и региональные договорные и обычно-правовые нормы.
Подытоживая, можно заключить, что Конституция РФ не ограничилась включением общего положения о соотношении российского и международного права, а предусмотрела наиболее важные случаи применения в России положений общепризнанных принципов и норм, а также иных норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
Следует также заметить, что столь пристальное внимание Конституции РФ к вопросам международного права далеко не случайно. Реализация ее положений в законодательстве России привела к тому, что в нем в настоящее время не только имплементированы важнейшие международно-правовые обязательства страны, но и сформировался целый комплекс норм, которые условно можно определить как право международных отношений Российской Федерации. Не останавливаясь подробно на содержательной стороне этого законодательного комплекса, что заслуживает самостоятельного научного исследования, отметим, что с точки зрения преподавания международного права в высшей школе России этот феномен заслуживает особого внимания. Нам представляется, что в вузах, реализующих специальность или направление по юриспруденции, которые не ставят целью специальную подготовку юристов-международников целесообразно ввести спецкурс «Право международных отношений Российской Федерации». Кратко его содержание можно представить в виде следующих разделов: 1) Конституция РФ и становление законодательства о международных отношениях РФ; 2) Разделение властей в сфере внешних сношений РФ; 3) Полномочия федерации в сфере внешних сношений;
4) Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере внешних сношений;
5) Применение общепризнанных принципов и норм в РФ; 6) Применение международных договоров в РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1 .БуткевичВ.Г. Советское право и международный договор. — Киев, 1977. С. 17.
2. Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2; Лукашук ИИ. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. №2; Даншенко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного суда // Государство и право. 1995. № 11; Гинзбурге Дж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государ-ство и право. 1994. № 3.
3. Лукашук ИИ. Конституции государств и международное право. — М., 1998; Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. — Тюмень, 1998; Бирюков П.Н. Нормы международного уголов-но-процессуального права в правовой системе Российской Федерации. —Воронеж, 2000.
4. Нашсименту Ж.К. Влияние международного права на трансформацию политической системы в ЮАР. — М., 1998; Терешкова В.В. Применение норм международного права в судебной системе Российской Федерации. — Казань, 1998; Кана-
шевский В.А. Международные договоры РФ и акты гражданского законодательства соотношение и взаимодействие разносистемных источников. — Казань, 2000; Бирюков П.Н. Международное уголовно-процессуальное право и правовая система Российской Федерации теоретические проблемы. — Казань, 2001; Аддису Г.А. Соотношение международного и внутригосударственного права (на примере Эфиопии). — М., 2002; Ключников Ю.В. Международно-правовые проблемы установления пределов действия национальных правовых норм. — М., 2002.
5. Хлестов ОН. Международное право и Россия // Московский журнал международного права. 1994. №4. С. 55.
6. Конституция Российской Федерации. — М., 2000. С. 7.
7. Королев М.А. Наднациональность с точки зрения международного права Московский журнал международного права -1997 -№2 -С 3-18
8. Шибаева Е.А. К вопросу наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. № 4. С. 81-93; Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций // Советский ежегодник международного права, 1987. — М., 1988. С. 159-171; Schermers H.G. International institutional law. — Rockville, 1980. P. 27-33; Buergenihal Th., MaierN.G. Public international law. — St. Paul, 1990. P. 51.
9. Косилкин С.В. Правовой статус интеграционных объединений государств-участников СНГ: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 12.
THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION 1993 AND INTERNATIONAL LAW
A.Ya. Kapustin
The Department of International Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 119198 Moscow, Russia
The article is devoted to the interrelation of the international law and Russian law and how the Constitution of the Russian Federation 1993 deals with this problem.
