CC BY
84
Д. С. Стенькин
Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева
(Саранск)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАПРЕТ КАК СПОСОБ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ БЕЗДОМНЫХ
В ВЕНГРИИ
За семь лет действия Основного закона Венгрии, принятого в 2011 г., в него было внесено семь пакетов изменений. Ряд поправок вызвал критику в венгерском обществе. Автор анализирует запрет нахождения в общественном месте с целью проживания, выделяя четыре причины столь строгого регулирования жилищных вопросов. Первая связана с миграционным кризисом в Европе и засильем в Венгрии беженцев; вторая - с референдумом по миграционным квотам 2016 г.; третья - с появлением в стране большого количества людей, находящихся в трудной жизненной ситуации из-за экономического кризиса; четвертая - с многочисленными акциями протеста в связи с непопулярными правительственными реформами.
В ч. 3 ст. XXII Основного закона был закреплен прямой запрет на проживание в общественных местах. По мнению венгерских правозащитных организаций, он является серьезным нарушением человеческого достоинства и свободы перемещения. Конституционный суд Венгрии, напротив, утверждает, что бездомность не является частью права на человеческое достоинство. Автор статьи, в свою очередь, указывает, что Основной закон Венгрии обязывает государство или местное правительство предоставлять проживающим в Венгрии достойное жилье и обеспечивать им достойную жизнь. Принятие же новых норм явно свидетельствует о противоречивом характере Конституции, а также о том, что государство намеревается посредством введения подобных запретов решать задачи конъюнктурного характера.
Ключевые слова: Основной закон Венгрии, Конституция Венгрии, Венгрия, конституционное развитие Венгрии, конституционализм, конституционные изменения, Государственное Собрание, бездомные
DOI: 10.3476/2410-2709-2020-1-61-66
В Венгрии действует Основной закон, принятый 18 апреля 2011 г. Государственным Собранием Венгрии и вступивший в силу 1 января 2012 г. За период его действия в него было внесено семь поправок.
По мнению С. А. Авакьяна, любая социальная группа либо партия, пробившаяся к власти и оформившая создание нового строя или своего властвования, как правило, выдает свои воззрения за всеобщее благо и отражает их в конституции [Авакьян 2013]. Подобное произошло и с принятием четвертой и седьмой поправок к Основному закону Венгрии, вызвавших критику в венгерском обществе, так как они вносили в Конституцию десятки изменений и дополнений [Smuk 2013: 8].
В Основном законе появились весьма спорные положения. Например, были установлены: определенные ограничения для лиц, занимавшихся партийной деятельностью и занимавших государственные посты в коммунистическую эпоху; конституционная обязанность бюджетников-выпускников государственных вузов проработать определенное количество лет в Венгрии; «налог на права человека»; конституционный запрет на проживание в общественном месте. Следует обратить внимание на то, что ограничения и запреты не новы для конституционной системы Венгрии, они возникают под воздействием многих факторов и чаще всего направлены на решение государственных задач.
Мы сосредоточимся на таком конституционном положении, как запрет на нахождение в общественном месте с целью проживания1. Чем были вызваны столь радикальные шаги? Есть ли смысл решать проблему наличия бездомных людей внесением поправки в статью Конституции? Можно предположить, что столь строгое регулирование жилищных вопросов (особенно после принятия седьмой поправки к Конституции) объясняется двумя причинами.
Первая связана с событиями во время миграционного кризиса в Европе, когда Венгрия, как страна Центральной Европы со слабозащищенной (до 2016 г.) границей с Балканами, стала транзитным маршрутом для беженцев с Ближнего Востока, которые мигрировали в западные страны. Засилье беженцев было особенно заметно в Будапеште. Данный факт объясняется в первую очередь наличием четырех (одних из крупнейших в Европе) железнодорожных вокзалов, превращающих город в большой транспортный узел. С 2014 по 2016 г. Будапешт был переполнен бездомными людьми. Особенно остро проблема вставала в период холодов, когда многие из них ночевали на улицах, в метро и подземных переходах.
Вторая причина вытекает из первой. Результатом конституционных изменений можно назвать и последствия проведенного 2 октября 2016 г. референдума. Целью его было решить, поддерживают ли граждане введенные ЕС обязательные квоты на размещение в Венгрии беженцев. Несмотря на низкую явку данный референдум и сама агитационная компания по его проведению стали лакмусовой бумажкой государственной евро-конфронтационной политики, которую демонстративно проводит правящая коалиция из центристской партии большинства «FIDES» и ультра-правой партии «Jobbik». Референдум стал плацдармом для легитимации курса власти.
Но почему правящие круги не желают видеть бездомных людей на улицах страны? И почему для этого необходимо изменять Конституцию? Подобные вопросы наводят на мысли о двух других не столь очевидных, но более подходящих причинах.
1 Статья XXII Основного закона Венгрии // URL: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1100425.ATV (дата обращения: 25.07.2019).
Третья причина. По сравнению с более развитыми странами, Венгрия до сих пор испытывает последствия экономического кризиса, что привело к появлению большого количества людей, находящихся в трудной жизненной ситуации; у многих из них отсутствует постоянное место жительства. Помимо беженцев, которые не обладают венгерским гражданством, в стране проживают бездомные люди, его имеющие, а также (и это еще больше осложняет ситуацию) большие диаспоры синти и рома, чья культура обусловлена многовековым укладом и традициями [Урасинова 2011: 3-4]. Представителям этих народов бывает непросто найти рабочие места по причинам дискриминационного характера, поэтому многие из них живут за чертой бедности и ведут бродяжнический образ жизни.
Четвертая причина является более острой и носит сугубо социально-политический характер. В 2014-2015 гг. по всей стране проходили многочисленные акции протеста, причиной которых стали правительственные реформы (введение налога на пользование Интернетом, реформа образования, социальная реформа), не получившие особой популярности в обществе. На улицу вышли десятки тысяч людей. Часть из них разбила палаточные лагеря перед правительственными и парламентскими зданиями. Палаточные лагеря, в которых люди находились месяцами, являлись обычным делом для Будапешта 2014-2015 гг. В них можно было встретить молодых людей, которые приходили после учебы в университетах выразить свои политические взгляды, преподавателей школ, вузов, людей пенсионного возраста. Данные протестные акции не несли прямой угрозы безопасности и не нарушали санитарные нормы. В силу этого не было и достаточных правовых оснований для ограничения прав участников акций на свободу передвижения, собраний и выбора места жительства.
Таким образом, можно выделить четыре причины введения конституционного запрета для решения проблемы бездомных людей (и не только их) в Венгрии. Но как появился столь простой и действенный механизм в Конституции страны?
С марта 2013 г. посредством четвертой конституционной поправки закреплена возможность ограничения права на проживание
в общественном месте по ряду различных правовых оснований. А уже с июня 2018 г. в Основном законе появился механизм конституционного запрета. Статья 6 седьмой конституционной поправки внесла изменения в ст. XXII Основного закона и установила прямой запрет на нахождение в общественном месте с целью проживания. Это весьма спорный момент, особенно если обратить внимание на «эволюцию» этого ограничения в Основном законе. До принятия седьмой конституционной поправки его ч. 3 ст. XXII выглядела следующим образом: «В целях защиты общественного порядка, общественной безопасности, общественного здравоохранения и культурных ценностей закон или постановление местного органа власти могут предусматривать, что пребывание в публичном пространстве в качестве обычного жилища является незаконным»1. Теперь она звучит так: «Жить в общественных местах запрещено»2.
Как видим, изменился круг субъектов и нормативных актов, которые могли бы ограничить проживание в общественном месте, был установлен прямой запрет. С одной стороны, власти Венгрии пытаются решить проблему бездомных людей на улицах. Социальные службы действительно помогают с предоставлением бездомным жилья. Однако в холодные сезоны дома для бездомных переполнены, мест не хватает. Запрет как принудительная мера действует эффективнее и быстрее. С другой стороны, такими методами сама проблема не решается.
По данным правозащитных организаций Венгрии, а также Венгерского союза гражданских свобод, «запрет на проживание в общественных местах является серьезным нарушением человеческого достоинства, свободы перемещения и свободы действий»3. Общий запрет на проживание в
1 Четвертая поправка к Основному закону Венгрии от 25.03.2013 г. На венг. яз. // URL: https://mkogy.jogtar. hu/jogszabaly?docid=A1300325.ATV (дата обращения: 08.08.2019).
2 Седьмая поправка к Основному закону Венгрии от 28.06.2018 г. На венг. яз. // URL: https://mkogy.jogtar. hu/jogszabaly?docid=A1800628.ATV (дата обращения: 13.08.2019).
3 Hungary's 7-Year-Old Constitution Is Amended for the 7th Time // URL: https://www.liberties.eu/en/news/ hungarian-fundamental-law-has-been-amended-7-times-by-the-parliament-since-2011/15237 (дата обращения: 13.08.2019).
общественных местах был передан в Конституционный суд после внесения в Основной закон седьмой поправки. После ее вступления в силу и внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс и Акт об административных правонарушениях бездомные в результате задержания полицией и административных судебных разбирательств исчезли из многих публичных мест, включая подземные переходы Будапешта4.
По мнению известного венгерского адвоката Агнеш Калота, «суд рассматривает бездомность как серьезную кризисную ситуацию, а не как поведение, которое должно быть криминализировано... Утверждается, что заключение в качестве санкции будет использоваться только в качестве крайней меры, в то время как бездомные могут оказаться в заключении после трехкратного предупреждения, которое может быть вынесено в течение 10 минут»5. Однако правоприменение в данной ситуации весьма спорно. Известны случаи, когда бездомные на улицах подвергались не штрафам, а содержанию под стражей6.
Судьи из разных городов обратились в Конституционный суд, потому что, по их мнению, принятые меры носят неконституционный характер. Рабочая группа по нарушениям согласилась с ходатайствующими судьями, а также передала свое детальное ходатайство в Конституционный суд7. По мнению рабочей группы, бездомность - это серьезный кризис, который необходимо преодолеть, но не с помощью уголовного права, а с помощью социальных мер. Уголовные санкции не решают проблему, люди в общественных местах исключаются из города и выходят за рамки социальной институциональной системы. В свою очередь Конституционный суд в решении 19/2019 (VI. 18) утверждал, что криминализация и заключение в тюрьму бездомных не противоречат Основному закону Венгрии, поскольку без-
4 Hungarian Court Decision Strips Homeless People of their Humanity // URL: https://www.liberties.eu/en/news/ hungarian-constitutional-court-homelessness-inhumane-decision/17633 (дата обращения: 13.08.2019).
5 Там же.
6 Там же.
7 Embertelen Alkotmanybirosagi döntes született a hajlektalan emberek elzarasarol // URL: https://tasz. hu/cikkek/embertelen-alkotmanybirosagi-dontes-szule-tett-a-hajlektalan-emberek-elzarasarol (дата обращения: 13.08.2019).
домность «не является частью права на человеческое достоинство». Следовательно, большинство судей Конституционного суда считают, что бедность - это выбор и образ жизни, а не состояние полной социальной изоляции1. Однако не все судьи были согласны с данной позицией, о чем шесть из них высказались в своих особых мнениях.
Для лучшего понимания предмета целесообразно уяснить значения понятий «жилище» и «пригодность жилища для последующего проживания в нем». «Жилище» (жилая площадь) - это собирательный термин для комнат в доме, которые не относятся к санузлам. В Венгрии это гостиная, зал, спальня, столовая зона, кухня. В Законе о порядке сдачи квартир в аренду, а также о распоряжении квартирами и помещениями 1993 г. прописывается, что жилище пригодно для использования по назначению, если части центрального оборудования здания и жилого оборудования исправны.
Как быть с теми, у кого дом есть, но под понятие «жилище» в полном смысле слова не подпадает? Существенная часть бюд-
Конституционный запрет выступает действенным средством решения острых проблем, стоящих перед личностью, обществом и государством
жета Венгрии пополняется за счет туризма. К туристам в этой стране традиционно относятся очень трепетно. Будет ли нарушением проживание туристов в публичном месте, к примеру на улицах Будапешта в специально оборудованном транспортном средстве («ми-нивэне», «кемпере», «караване» или ином «доме на колесах»)? Ограничивается ли в данном случае право на жилище? Не пострадает ли туризм от такого ограничения? Или же указанная норма станет применяться исключительно к бездомным людям? Эти вопросы не были урегулированы законодателем.
Хотя еще со времен четвертой поправки Основной закон разрешал криминализацию бездомности, до сих пор можно было классифицировать это поведение как незаконное исключительно на основании акта или
муниципального указа в отношении определенных общественных мест в силу той или иной причины2. Однако после седьмой поправки бездомность запрещена на всей территории страны, в любом общественном месте и без указания причин. Между тем Основной закон Венгрии обязывает государство или местное правительство предоставлять проживающим в стране достойное жилье и обеспечивать им достойную жизнь. Принятие новых норм свидетельствует о противоречивом характере Конституции и демонстрирует реальное отношение к людям некоторых социальных групп.
Конституционный запрет выступает действенным средством решения острых проблем, стоящих перед личностью, обществом и государством [Левчик 2011: 49]. В науке конституционного права он понимается как способ обеспечения тех или иных прав и свобод. Чаще всего этот способ ассоциируется с защитой базовых, возведенных в конституционный ранг ценностей. Например, вводятся запрет дискриминации, запрет цензуры, запрет государственной идеологии, запрет обязательной религии, запрет лишения гражданства, запрет принудительного и детского труда.
В венгерском конституционном праве, как и в российском, существует механизм конституционного запрета (запрет пыток, запрет торговли людьми, запрет научных экспериментов на теле человека без его согласия, запрет евгеники и клонирования человека и т. д.). Безусловно, данные запреты являются новыми и весьма прогрессивными атрибутами венгерской демократической Конституции, в какой-то степени направлены на решение задач XXI в. ^а1та 2011: 644]. Но менять сущность Конституции в рамках решения конъюнктурных задач весьма нерационально и даже опасно [Дудко 2018]. А сама попытка приравнять упомянутые запреты и ограничение прав людей, находящихся в тяжелой жизненной ситуации, да еще и во имя христианской культуры, является весьма спорной и сводит на нет ценность демократической и авторитетной Конституции - одной из самых новых в Европе.
1 Hungarian Court Decision Strips Homeless People of their Humanity.
2 HCLU's analysis of the seventh amendment of the Fundamental law // URL: https://hclu.hu/en/articles/hclus-analysis-of-the-seventh-amendment-of-the-fundamental-law (дата обращения: 13.08.2019).
Конституционные реалии Венгрии склонны развиваться не в контексте реалий ЕС [Уитц 2015: 44], а в ином направлении.
Хочется надеяться на то, что постулаты ч. 1 ст. XXII Основного закона («Венгрия стремится обеспечить достойное жилье и доступ к государственным услугам для всех») не останутся пустыми словами,
а само государство не будет решать конъюнктурные задачи с помощью конституционных запретов.
Изложенные проблемы подчеркивают тот факт, что цикл конституционной модернизации Венгрии не завершен, он самобытен, многогранен и требует дальнейшего изучения.
Список литературы
Smuk P. The Transformation of the Hungarian Legal System 2010-2013. Budapest: Wolters Kluwer Ltd, 2013. 473 p.
Szalma J. Magyarorszag Alaptorvenyrol // Magyar jog. 2011. № 11. P. 642-644.
Авакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 27-30.
Дудко И. Г. К вопросу об авторитетности Конституции Российской Федерации // Lex Russica. 2018. № 11. С. 93-105.
Левчик В. А. Конституционные запреты // Современное право. 2011. № 8. С. 48-50.
Уитц Р. Как обнаружить нелиберальное развитие демократии? Новые вопросы, которые ставит перед сравнительным конституционным правом Венгрия // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5. С. 38-58.
Урасинова О. В. Анализ положения цыган в Венгрии на современном этапе // Современные исследования социальных проблем. 2011. Т. 7. № 3.
Даниил Сергеевич Стенькин - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева. 43005, Российская Федерация, Саранск, ул. Большевистская, д. 68. E-mail: d.s.stenkin@gmail.com.
Constitutional Prohibition as a Way of Addressing the Issue of the Homeless in Hungary
The Basic Law of Hungary was adopted in 2011, and since then seven amendments have been introduced to it. A number of amendments caused criticism in Hungarian society. The author analyzes the prohibition of being in a public place for the purpose of living, and highlights four reasons for such a strict regulation of housing issues. The first one is related to the migration crisis in Europe and the dominance of refugees in Hungary; the second one is connected with a referendum on migration quotas in 2016; the third cause is a lot of people in difficulty due to the economic crisis in the country; the fourth one is related to numerous protests against unpopular government reforms.
In part 3 of Article XXII of the Basic Law, a direct ban on living in public places was enshrined. According to Hungarian human rights organizations, it is a serious violation of human dignity and freedom of movement. The Hungarian Constitutional Court, by contrast, argues that homelessness is not part of the right to human dignity. The author of the article, in turn, points out that the Hungarian Basic Law obliges the state or local government to provide decent housing to the people living in Hungary. The adoption of the new rules clearly indicates the contradictory nature of the Constitution, as well as the fact that the state intends to solve opportunistic tasks by introducing such prohibitions.
Keywords: the Basic Law of Hungary, the Constitution of Hungary, Hungary, constitutional development of Hungary, constitutionalism, constitutional changes, the State Assembly, the homeless
References
Avak'yan S. A. Konstitutsionalizm i publichnaya vlast': kontseptsii i perspektivy [Constitutionalism and Public Authority: Concepts and Prospects], Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, 2013, no. 11, pp. 27-30.
Dudko I. G. K voprosu ob avtoritetnosti Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii [On the Authority of the Constitution of the Russian Federation], Lex Russica, 2018, no. 11, pp. 93-105.
Levchik V. A. Konstitutsionnye zaprety [Constitutional Prohibitions], Sovremennoe pravo, 2011, no. 8, pp. 48-50.
Smuk P. The Transformation of the Hungarian Legal System 2010-2013, Budapest, Wolters Kluwer Ltd, 2013, 473 p.
Szalma J. Magyarorszag Alaptorvenyrol, Magyar jog, 2011, no. 11, pp. 642-644.
Uitc R. Kak obnaruzhit' neliberal'noe razvitie demokratii? Novye voprosy, kotorye stavit pered sravnitel'nym konstitutsionnym pravom Vengriya [How to Detect the Illiberal Development of Democracy? New Questions Posed by Comparative Constitutional Law of Hungary], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2015, no. 5, pp. 38-58.
Urasinova O. V. Analiz polozheniya tsygan v Vengrii na sovremennom ehtape [Analysis of the Situation of Gypsies in Hungary at the Present Stage], Sovremennye issledovaniya sotsial'nykh problem, 2011, vol. 7, no. 3.
Daniil Sten'kin - candidate of juridical sciences, associate professor of the Department of state and administrative law, Ogarev Mordova State University. 43005, Russian Federation, Saransk, Bol'shevistskaya str., 68. E-mail: d.s.stenkin@gmail.com.
Дата поступления в редакцию / Received: 05.11.2019
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 02.02.2020
