CC BY
538
КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ — МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
А.Л. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье определяется понятие конституционного контроля, круг органов осуществляющих данный контроля. Разграничиваются понятия конституционного контроля и надзора. Обосновывается необходимость наличия конституционного контроля как механизма обеспечения конституционно -правового регулирования.
Ключевые слова: конституционный контроль, надзор, Конституционный Суд, конституционный строй.
CONSTITUTIONALCONTROL-A MECHANISMTO ENSURETHE CONSTITUTIONAL-LEGALREGULATION
A.L. MIRONOV,
PhD in Law
12.00.02 — Constitutional Law, Municipal Law
Annotation. The articledefines the conceptof constitutional review, the termsofexercisingthiscontrol. Delineatethe conceptof constitutional reviewand oversight. Substantiatesthe need for aconstitutional reviewas a mechanism toensure theconstitutional-legal regulation.
Key words: constitutional scrutiny, oversight, Constitutional Court, the constitutional system.1
Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью. Прежде всего, это объясняется особым местом Конституции в жизни общества. Она составляет юридическую базу для всего законодательства, распространяется на всю систему общественных отношений. Деятельность органов государственной власти, должностных лиц, граждан, все нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции. Все это возможно только при существовании эффективной системы конституционного контроля, целью которого является точное проведение в жизнь Конституции, выступающей в качестве главнейшего гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. На сегодняшний день мы нередко сталкиваемся с тем, что в стране принимаются акты, которые не соответствуют основному закону, возникают спорные ситуации в сфере применения Конституции и текущего законодательства. Все эти проблемы призваны разрешать органы конституционного контроля.
Конституционный контроль включает в себя оценку конституционности нормативно-правовых актов, которые издаются в порядке развития кон-
ституционных положений в текущем законодательстве, а также различных деяний, совершаемых публичными органами и должностными лицами в порядке правоприменения. В данном случае правовая охрана связана с областью реализации конституционных норм. Если рассматривать данную область буквально, с точки зрения должного выполнения конституционных требований, то для нее будет наиболее характерным отсутствие стремления к пересмотру конституционных положений. Наоборот, независимо от реальной или мнимой их конституционности, юридические акты и публичные акции обычно прокламируются при издании и совершении как направленные на обеспечение действия конституции, ее соблюдение. Однако скрытно здесь как раз и могут протекать процессы ««нелегального преобразования» Конституции, установления иного, чем предусмотрено основным законом, конституционно-правового режима. Основная часть такого рода «преобразований» приобретают форму юридических актов, а поэтому и нормативно-применительное направление конституционной ох-
раны реализуется и исследуется сквозь призму конституционности нормативных и иных актов2.
Необходимо определиться с решением вопроса о соотношении понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». В юридической литературе высказывались различные точки зрения, и долгое время не было единого мнения. С точки зрения семантики русского языка практически невозможно выявить различие этих понятий. Часто в научной литературе они используются как синонимы, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Например, М.А. Нудель считал, что конституционный контроль и надзор понятия совершенно идентичные3. Б.В. Щетинин и ИЛ. Ильинский поддерживали эту точку зрения, говоря, что «конституционный контроль и надзор преследуют одну и ту же цель осуществления контроля за соответствием Конституции текущего законодательства»4. Вместе с этим существует точка зрения, согласно которой рассматриваемые понятия имеют собственное содержание. Так, М.А. Шафир отмечал, что между конституционным контролем и надзором существуют различия. Орган, осуществляющий надзор, не может сам ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни тем более давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений. Контроль же заключается в самом непосредственном вмешательстве контролирующих в деятельность контролируемых. Контролирующие органы имеют право отмены незаконных актов5. Эту точку зрения поддерживает Ю.Л. Шульженко, отмечая, что право отмены незаконных актов отличает контроль от надзораб.
Существует и третья точка зрения, представляющая интерес. И.Н. Кузнецов полагает, что разграничение функций контроля и надзора в значительной мере носит условный характер, и деятельность по конституционному надзору во всех случаях остается одним из видов самого конституционного кон-троля7. Конечно, эта проблема будет в историческом и теоретическом плане изучаться и впредь. ТЛ. Хабриева отмечает: «Не случайно первый специализированный орган охраны Конституции в СССР был назван Комитетом конституционного надзора, а не контроля. Использованное понятие в целом соответствовало его полномочиям».
На наш взгляд, нельзя игнорировать известные различия контрольных систем от надзорных. Конечно, и перед конституционным контролем и перед надзором поставлена единая цель — обеспечение соответствия текущего законодательства Конституции, верховенство конституционных норм. Но действенный контроль предполагает возможность аннулирования актов, не соответствующих Конституции. Органы, выполняющие функции надзора, не имеют возможности окончательно решать вопрос о неконституционности правового акта или действия, не могут принимать императивных мер к устранению конституционного нарушения. Имен-
но орган конституционного контроля выносит решение о совершенном и принимает меры к устранению конституционного несоответствия. Кроме того, отметим, что полномочиями по осуществлению конституционного надзора обладают в той или иной мере все органы государства. Например, парламент, проверяющий конституционность проектов правовых актов в ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов; президент, имеющий право приостанавливать действие тех или иных актов органов исполнительной власти субъектов, которые противоречат Конституции РФ; прокуратура, осуществляющая общий надзор, и другие органы. Контрольные же функции осуществляют не все органы.
Функции, осуществляемые органами контроля и надзора различны, так как перед ними поставлены разные задачи для реализации общей цели — поддержание конституционного порядка. Само понятие «контроль» предполагает проверку, причем постоянную за чем-нибудь. Хотя Конституционный Суд не осуществляет постоянный контроль за всем массивом нормативных актов по собственной инициативе, мы говорим именно о контрольной деятельности названного органа. Конституционный Суд принимает окончательные решения, вызывающие определенные правовые последствия. Для всестороннего анализа конституционного контроля мы считаем необходимым определить сферу его действия. Речь идет об объектах конституционного контроля, к которым в первую очередь относятся нормативные акты.
Рассмотрим иерархию нормативных актов, выступающую гарантом их единства. Основной закон обладает наивысшей юридической силой по отношению к иным правовым актам, в результате чего, последние должны строго ей соответствовать. Все вопросы в сфере конституционного контроля рассматриваются под углом зрения соответствия основному закону всех иных нормативных актов. Приоритет основного закона — неотъемлемый и непременный признак правового государства.
Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства — Президент. В нашей стране Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ. Анализ российского законодательства свидетельствует о том, что его функции в данной области носят в основном надзорный характер. Полномочия по конституционному контролю незначительны. Правительство РФ, относящееся к исполнительной власти, какими-либо функциями в области конституционного контроля не наделяется. Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля — Конституционный Суд РФ, который сочетает в себе черты контрольной и судебной властей. Конституция России урегулировала ряд вопросов, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры — важнейшего правоохранительного органа страны. Функции данного органа носят в основном надзорный характер.
Таким образом, Конституция РФ закрепила трех-звенную систему органов конституционного контроля на федеральном уровне (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации). Основная роль в осуществлении конституционного контроля отведена в России парламенту и Конституционному Суду РФ.
Особый интерес вызывает точка зрения ряда авторов, согласно которой одной из задач конституционного контроля является толкование конституции и иных нормативных актов. Можно вести речь о толковании и в ходе специализированного контроля Конституционным Судом и в процессе контроля, например, парламентом. В основном толкование имеет смысл в ходе судебного конституционного контроля. Оно проявляется в прямой задаче Конституционного Суда РФ давать толкование Конституции, но лишь при наличии соответствующего запроса. При аутентическом толковании речь идет не только о глубинной сути конституционного контроля, но и о его своеобразной форме. Неправильное толкование или применение конституционной нормы может служить причиной необходимости конституционного контроля в форме дачи аутентического толкования законодателем. Деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов — одна из важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля.
«Правовые позиции в Конституционном Суде РФ, — заявляет Н.В. Вит-рук, — приобретают характер конституционно-правовых норм, но ими не становятся^. Б.С. Эбзеев, напротив, считает, что решения Конституционного Суда о казуальном толковании конституционных норм, по существу, становятся частью Конституции9. Правовые позиции, постулаты, выработанные практикой Конституционного Суда РФ, действительно, развивают, дополняют и конкретизируют Конституцию, порождая в некоторых случаях фактически новые конституционные нормы, вытекающие из конституционной доктрины и логики.
Как известно, в России, как федеративном государстве, существуют две правовые системы: общефедеральная и правовые системы субъектов Федерации. В таких условиях необходим механизм, который бы стоял на страже обеспечения единства всего законодательства, сочетающего интересы как Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. В связи с этим, наиважнейшей задачейорганов конституционного контроля здесь является обеспечение соответствия вышеназванных правовых систем.
Немаловажная роль отводится конституционному контролю в деле воплощения в жизнь принципа разделения властей, создания правового государства. B.C. Нерсесянц считает, что разделение властей включает в себя организационно-правовой механизм их взаимодействия, механизм взаимных сдержек и противо-
весов, имеющий целью удержать каждую из властей в пределах своих полномочий и вместе с тем обеспечить ее независимость от других властейв тех же пре-делах10. По мнению В.Д. Зорькина, разделение властей является структурообразующим и функциональным принципом рациональной организации и контроля. Разграничение властей выражается в распределении компетенции, взаимном контроле властей друг за другом, в системе сдержек и противовесов. Особое внимание в этих определениях отводится контролю, системе сдержек и противовесов, сбалансированности. Именно эту роль в значительной степени выполняет конституционный контроль. Интересна здесь точка зрения В.А. Туманова, который считает конституционный контроль «контрвластью», выступающей известным «противовесом» парламенту.. Необходимо отметить, что без конституционного контроля невозможно воплощение в жизнь важнейшего атрибута правового государства — верховенства, господства права. Без судебной проверки конституционности законов, подзаконных актов не может утвердиться господство права, правовое государство.
Как определенное общественное установление конституционный контроль играет важную роль в свете такого высокоуровнего понятия, каким является конституционный строй. Последний определяется не только наличием Конституции и ее организующей роли в обществе, но и реальными структурно оформленными атрибутами правового государства, демократическим политическим режимом, отраженным в основном законе. Конституционный контроль аккумулирует и обеспечивает все эти позиции.
1 Белкин A.A. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995. С. 48.
2 Нудель M.A. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 7.
3 Щетинин Б.В., Ильинский ИЛ. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах Европы // Советское государство и право. 1969, № 9. С. 42.
4 См.: Шафир M.A. Компетенция СССР и союзных республик. М., 1969. С. 208-209.
5 См.: Шульженко ЮЛ. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.
6 См.: Хабриева Т,Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995. С. 23.
7 Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сб. докладов. 1999. С. 89.
8 Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы//Государство и право. 1998. № 5. С. 12.
9 Нерсесянц B.C. Социальное правовое государство: концепция и пути реализации. С. 42.
10 См.: Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности С. 13—4.
