CC BY
65ПК. ГАДЖИРАМАЗАНОВА
УДК 342.7:347.962
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КАК ОБЪЕКТ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Гамидов А.М., доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: crimprocess@mail ru
Рашидов Ш.М., доцент кафедры уголовного права Дагестанского государственного института народного хозяйства, кандидат юридических наук E-mail: rashidovich-80@mail. ru
В статье говорится о состоянии прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина в свете решения задач по укреплению законности и правопорядка. Проанализированы положения различных нормативных актов, определяющих порядок, формы и направления прокурорского надзора в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, регламентированных в Конституции РФ.
Ключевые слова: надзор, прокуратура, конституция, нарушение, жалоба, защита.
CONSTITUTIONAL RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN AND CITIZEN AS THE OBJECT OF
PROSECUTOR'S SUPERVISION
Gamidov A.M., Associate Professor of the Department of Criminal Process and Criminalistics of Daghestan State University, Candidate of Law sciences
Rashidov Sh.M., Associate Professor of the Department of Criminal Law of Daghestan State Institute of a national economy, Candidate of Law sciences
The article deals with the prosecutor's supervision over the observance of constitutional rights and freedoms of man and citizen in the light of solving the tasks of to strengthen the rule of law and order. The provisions of various normative acts defining the order, forms and direction of prosecutor's supervision in the sphere of insurance of rights and freedoms of man and citizen, regulated in the Constitution of the Russian Federation.
Key words: supervision, prosecutor, constitution, violation, complaint, protection.
Российская Федерация, провозгласив в Основном законе идею правового демократического государства, установила систему механизмов по государственной защите прав и свобод человека и гражданина, признав их высшей ценностью. Данная система, помимо прочих элементов, включает в себя перечень государственных органов, обладающих прямой компетенцией по защите прав и свобод человека и гражданина. В ст. 45 Конституции РФ [1] защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач государства [2].
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. [3] в ч. 2 ст. 1 указывает, что «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства про-
куратура РФ осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина...».
В главе 2 указанного закона надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в самостоятельное направление деятельности прокуратуры РФ. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, а с другой -обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.
Юридическая ответственность государства (перед гражданином - отмечено авторами) возможна лишь в том случае, если государство как субъект ответственности предусмотрит в законодательстве меры своей ответственности, порядок их применения и исполнения, а также эффектив-
ные средства защиты от их нарушения [4, с. 22]. И в этом смысле совершенно справедливо возложить функцию реализации юридической ответственности за нарушения прав человека и гражданина именно на органы прокуратуры, так как только прокуратура обладает всеми необходимыми ресурсами и полномочиями реагировать на любое нарушение прав и свобод человека. Независимо от того, кто допускает такое нарушение, в т.ч. и государственный орган и его должностное лицо.
Основными направлениями надзорной деятельности органов прокуратуры является надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений [7].
Кроме того, акцентировано внимание прокуроров на защите закрепленных в
Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония [5].
Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, статистическая картина прокурорского надзора за исполнением законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина за период 2011-2012 гг. выглядит следующим образом [6]:
Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Так, например, состояние законности в сфере оплаты труда по результатам надзорной деятельности органов прокуратуры РФ за период 2011-2012 гг. выглядит следующим образом:
Наименование показателя 2011 г. 2012 г.
Выявлено нарушений закона 781315 769630
Направлено исков, заявлений в суд 476702 443828
На сумму (тыс. руб.) 7567089 7691189
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 442887 403357
На сумму (тыс. руб.) 6933882 6997318
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц 23046 25130
Наименование показателя 2011 г. 2012 г.
Выявлено нарушений закона 2836141 2983827
Выявлено незаконных правовых актов 187749 211257
Принесено протестов 185654 207956
По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов 174797 195887
Направлено исков, заявлений в суд 777842 753160
На сумму (тыс. руб.) 9998116 12885206
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 713018 682211
На сумму (тыс. руб.) 8703313 9568302
Внесено представлений 330886 337949
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц 255922 289376
По инициативе прокурора привлечено лиц к административной ответственности 163468 168752
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона 52094 52064
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 17303 15632
Возбуждено уголовных дел 13929 13444
По инициативе прокурора привлечено лиц к административной ответственности 21491 21014
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 1249 869
Возбуждено дел 436 414
Естественно, что выполнение прокурорами функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина невозможно без наделения их соответствующими полномочиями.
В соответствии с п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры постоянно должны видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности других органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. Они должны не подменять собой другие государственные органы, а лишь осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция [8].
Кроме того, в Федеральном законе «О прокуратуре» особый акцент делается на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Поэтому сотрудники прокуратуры всегда должны проводить точный правовой анализ имеющихся в их распоряжении фактических данных. В тех же случаях, когда для решения правовых вопросов требуется характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.
Основной круг полномочий прокуроров определен Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и детализирован рядом нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ, к числу которых можно, в частности, отнести и приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурор-
ского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [9]. Здесь следует сразу оговориться, что объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в определенной своей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов.
В целях совершенствования порядка рассмотрения и разрешения заявлений, обращений и жалоб граждан приказом Генпрокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45 [10] утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ. Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом.
Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. По каждому заявлению, обращению или жалобе может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе. Заявления, жалобы граждан, должностных и иных лиц, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 5-дневный срок направляются по принадлежности.
Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. При разрешении жалоб и заявлений граждан в обязательном порядке должны быть истребованы необходимые нормативные документы, получены объяснения должностных и иных лиц, действия
которых обжалуются. По итогам составляется заключение, а при необходимости выносится решение в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости -заявители. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства: имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина; в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод, какие правовые нормы при этом были нарушены; каким органом, организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека; какие обстоятельства способствовали нарушению.
Обращения граждан считаются разрешенными и снимаются с контроля, если рассмотрены поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры, даны исчерпывающие ответы в соответствии с действующим законодательством и отправлен письменный ответ. По окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, в той мере, в которой это не противоречит требованиям соблюдения государственной или иной охраняемой законом тайны, законным интересам других лиц.
Жалобы, заявления, обращения могут быть оставлены без разрешения и уведомления авторов, когда: обращение является анонимным, за исключением случаев, если в таких обращениях содержатся сообщения о готовящихся или совершенных преступлениях (направляются в правоохранительные органы по принадлежности); обращение по содержанию лишено смысла, а в материалах проверки предыдущих обращений имеется документ, свидетельствующий о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события; имеется решение о прекращении переписки. Не подлежат разрешению запросы и другие обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в деятельность органов прокуратуры при расследовании уголовных дел или осуществлении надзорных полномочий. При отказе в удовлетворении просьбы заявителю дается аргументированное разъяснение. Об этом в срок не позднее 10 дней автору обращения направляется мотивированное сообщение [11].
Закон представляет прокурору при надзоре полномочия по разъяснению пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Обусловлено это тем, что помимо порядка судебной защиты прав и свобод, установленного Конституцией РФ (ст. 46), возможны и альтернативные способы
защиты нарушенных прав. Такая информация сообщается пострадавшему при следующих ситуациях: при его личном обращении за защитой своих прав в компетентный орган прокуратуры; когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. В ходе разъяснения прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. При этом прокурор не составляет от имени пострадавшего жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы. Он не должен подменять собой органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению, а может лишь разъяснять порядок защиты прав и свобод пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод.
Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При проведении надзорных мероприятий особое внимание обращать на исполнение должностными лицами требований законов по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.
На основе систематического анализа состояния защиты прав в поднадзорных органах выделять наиболее неблагополучные, планировать и проводить работу по профилактике и предупреждению нарушений прав и свобод.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина немедленно реагировать согласно имеющимся полномочиям. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
При рассмотрении конкретного материала прокурор должен обращать особое внимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно
в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Участие и реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, имеющее характер административного правонарушения, связано с его полномочиями возбуждать такие дела согласно ст. 25.11 КоАП РФ. Кроме того, прокурор вправе передать сообщение о факте правонарушения и материалы проверки в орган, правомочный рассматривать дело, исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Постановление прокурора направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента вынесения постановления, а если возбуждено дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, прокурор направляет такое постановление судье немедленно.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства. Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор может обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь в случае, если гражданин по состоянию здоровья (например, если он признан инвалидом по зрению, слуху, немой и т.п.), возрасту (например, он очень стар и беспомощен), недееспособности (если суд признал его таковым) и другим уважительным причинам (например, гражданин выполняет специальное задание за пределами страны) не может сам обратиться в суд. Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушениями вреда.
Правовые средства прокурорского реагирования также входят в систему полномочий, предоставленных прокурору для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. К данным средствам относятся протест и представление прокурора.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ» протест приносится на правовой акт, нарушающий права человека и граж-
данина. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты, обладают прокурор и заместитель прокурора. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.
Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.
Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. Законом установлен предельный десятидневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов РФ или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки по нарушениям прав человека и гражданина и вносится прокурором или его заместителем. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушений. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Закон говорит о том, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме.
Подводя итог, хотелось бы еще раз отметить, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина помимо полномочий, осуществляемых в рамках общего надзора, наделен также полномочиями специально предусмотренные для данного
вида надзора, а именно: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и обязанностей; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
2. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Изд-во «Юрист», 2007.
3. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 01.10.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47, ст. 4472.
4. Пирбудагова В.И. Взаимоотношения личности и власти: общетеоретические вопросы // Юридический вестник ДГУ. 2013. № 2.
5. Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2013. С. 3.
6. Электронный ресурс. URL: http://genproc.gov.ru/stat/ (дата обращения: 10.10.2013).
7. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. 2013. № 7.
8. Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2013. С. 26.
9. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 10.02.2012) // Законность. 2008. № 3.
10. Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ: приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45 // Законность. 2013. № 4.
11. Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2013.
Поступила в редакцию 27 октября 2013 г.
