CC BY
536
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.728(47)
Р. А. Агишев
Конституционные основы и гарантии права человека и гражданина на объединение в Российской Федерации
В представленной статье раскрываются особенности конституционного регулирования права на общественные объединения, его юридическая природа и содержание. Анализируются виды и формы общественных объединений, принципы их взаимоотношений с государством. Рассматривается практика Конституционного суда РФ по этому вопросу и сделаны предложения по совершенствованию российского законодательства.
In the present paper reveals features of the constitutional right to regulate public associations, its legal nature and content. Analyzes the types and forms of public associations, the principles of their relationship with the state. Considered the practice of the Constitutional Court on this issue and made suggestions for the improvement of Russian legislation.
Ключевые слова: конституционное право на объединение, политическое право, свобода деятельности, виды и формы общественных объединений деятельность государства по обеспечению права, принципы взаимоотношений государства и общественных объединений.
Key words: constitutional right of association, the right to political freedom of activity, types and forms of public associations activities of the state to ensure law and principles of relations between the state and public organizations.
В Российской Федерации продолжаются реформы, основной ориентир которых направлен на реализацию в полном объеме прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, а также создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Уровень реализации прав и свобод во многом задается международными документами, присоединив-
© Агишев Р. А., 2014
шись к которым Российское государство взяло на себя обязательства по их претворению в жизнь.
Формирование современной конституционной концепции прав и свобод человека и гражданина в России осуществляется на основе действующей Конституции 1993 г. Права человека, создание условий для их реализации и защиты - необходимые признаки правового государства. Для российской правовой системы признание прав человека высшей ценностью выступало и выступает приоритетом законодательного регулирования всей системы общественных отношений, базовым принципом организации механизма государственной власти и управления.
При этом важным направлением по-прежнему остается обеспечение единства конституционного статуса человека на территории Российского государства, что «невозможно без согласованных действий не только органов власти различного уровня, но и самих граждан, защищающих свой равный статус на всей территории России»1.
Конституционную основу зашиты прав человека и гражданина образуют гл. II действующей Конституции РФ 1993 г. «Права и свободы человека и гражданина», а также ст. 45, 46 Конституции. В указанных статьях закрепляются формы защиты прав граждан - государственная защита, самозащита, судебная защита, международная защита. Ни в той, ни в другой статьях Конституции не говорится о защите прав и свобод человека и гражданина общественными объединениями. Однако право на такую защиту следует из других положений Конституции. Рассмотрим их подробнее.
Положение ст. 2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, можно считать базовым, универсальным принципом деятельности всех государственных и общественных структур в Российской Федерации. Эта аксиома обязательна для всех должностных лиц, органов государственной власти и институтов гражданского общества.
Действующая Конституция страны заложила правовые основы свободы личности, закрепила конституционные права и свободы в соответствии с международными стандартами, определила основные направления их последующего законодательного регулирования (ст. 2, ч. 4 ст. 15, 17, 18, 55 Конституции и др.).
Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции РФ 1993 г. каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для за-
1 Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 27.
38
щиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Основываясь на изложенной конституционной норме можно таким образом определить природу права на объединение. Конституционное право человека и гражданина на создание общественных объединений - это естественное право, относящееся к категории политических прав и свобод, пользования которым может быть ограничено только на основе федерального закона.
Вопросы правового статуса общественных объединений получили определенную разработку в трудах таких ученых, как А.В. Орлов2, Н.А. Любутов3, А.И. Ястребова4 и др.
Право на объединение включает в себя следующие правомочия:
1) на добровольной основе создавать общественные объединения;
2) вступать в уже существующие общественные объединения;
3) воздерживаться от вступления в какое-либо общественное объединение;
4) право свободного выхода из общественных объединений.
Как показывает анализ действующей Конституции, право на объединение признается за «каждым», т. е. субъектами данного права помимо российских граждан могут выступать иностранные граждане, лица без гражданства и лица с двойным гражданством.
Рассматривая право на объединение как субъективное право, можно прийти к выводу, что оно обладает прямым действием, постоянно реализуется как в активной (право создавать общественные объединения, выходить из его состава), так и в пассивной форме (право состоять в общественном объединении, воздерживаться от вступления в него).
Особенности этого политического права состоят в том, что:
— оно обеспечивает включение личности в процесс управления делами государства;
— способствует самоорганизации институтов гражданского общества;
— выступает «информационным каналом» общения граждан и государственных органов, должностных лиц;
2 См.: Орлов А.В. Правовое положение общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
3 См.: Любутов Н.А. Конституционное право граждан на объединение: правовая природа и механизм реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
4 См.: Ястребова А.И. Конституционно-правовые основы деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
— является средством реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей граждан;
— может выступать механизмом защиты прав человека и гражданина.
Важной особенностью данного права является его проявление в других сферах жизнедеятельности человека, связанных с участием в управлении делами государства. Данное право обеспечивает формирование политических партий - основных субъектов избирательного процесса, создает организационные предпосылки проведения массовых публичных мероприятий, а также направления коллективных обращений в органы государственной власти и местного самоуправления.
Реализация права на объединение в демократическом государстве -необходимая мера обеспечения политической свободы человека и гражданина. Без свободной самоорганизации граждан, в том числе в общественные объединения, невозможно построение гражданского общества. Данное право обладает большой социальной и политической значимостью. Его значение повышается в ситуации реформирования многих сфер государственной и общественной жизни.
Обозначенные Конституцией РФ 1993 г. содержание и параметры права на объединение раскрываются в федеральном законодательстве. Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»5 установлен порядок создания, принципы деятельности общественных объединений, их права и обязанности, основы взаимоотношений государства и общественных объединений, ответственность за нарушение вышеуказанного закона.
Деятельность отдельных видов общественных объединений - политических партий, благотворительных организаций, профессиональных союзов, некоммерческих организаций регулируется специальными
6
законами .
5 Об общественных объединениях: федер. закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ в ред. 21.07.2014 г. № 236-ФЗ // Рос. газета. № 100. 25.05.1995.
6 См., например: О политических партиях: федер. закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ в ред. 21.07.2014 г. № 236-ФЗ // Рос. газета. № 133. 14.07.2001; О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: федер. закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ в ред. 23.12.2010 г. № 383-ФЗ // Рос. газета. № 159. 17.08.1995; О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: федер. закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ в ред. 02.07.2013 г. № 185-ФЗ // Рос. газета. № 12. 20.01.1996; О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. от 02.11.2013) // Рос. газета. № 14. 24.01.1996.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Закона).
Положение ст. 30 Конституции РФ о том, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется, находит свое отражение и на первоначальной стадии этого процесса. В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общественных объединениях» для создания общественного объединения не требуется предварительного разрешения государственного органа или органа местного самоуправления.
Общественные объединения создаются и действуют на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Выполняя функции, предусмотренные их уставами, они должны действовать в рамках Конституции РФ и текущего законодательства.
Конституционное установление свободы деятельности общественных объединений проявляется и в законодательных формулировках о различных организационно-правовых формах общественных объединений (общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия). В современных условиях закрепление разнообразных организационно-правовых форм общественных объединений - одно из основополагающих условий функционирования гражданского общества и правового государства.
Указами президента обеспечивается поддержка некоторых видов общественных объединений (например, Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи»7).
Конституция РФ гарантирует свободу деятельности общественных объединений, за исключением ограничений, содержащихся в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ: «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».
7 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2470.
В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ в ред. от 2 июля 2013 №185-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»8, если общественное или религиозное объединение, либо иная организация, осуществляют действия, попадающие под признаки экстремизма, в их отношении судом может быть принято решение о ликвидации или запрете деятельности.
В свое время, определяя свободу деятельности профсоюзов, Конституционный суд РФ пояснил, что ее пределы предопределены не только уставными целями и средствами их достижения, но и конституционной обязанностью каждого соблюдать Конституцию РФ и законы9.
Нельзя не отметить, что праву на общественное объединение противопоставляется определенная обязанность со стороны органов государственной власти, должностных лиц и других субъектов права.
Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 30 Конституции никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Во-вторых, органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством Российской Федерации в случае причинения ущерба общественным объединениям (ст. 40 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
В-третьих, решение органов государственной власти о приостановлении деятельности или ликвидации общественного объединения не является окончательным. В случаях установленных законом, оно может быть обжаловано в судебном и ином порядке.
Последнее исходит из гарантированной Конституцией РФ 1993 г. возможности судебной защиты прав и свобод, конституционного положения о том, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции).
В связи с этим представляется необходимым подчеркнуть, что на основе этой же конституционной нормы и действия решения общественных
8 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
9 Определение Конституционного суда РФ от 19 февраля 1996 г. №5-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы независимого территориального профсоюза работников различных форм собственности «Урал» как несоответствующей требованиям федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС Консультант плюс.
объединений могут быть предметом судебного разбирательства. Тем самым государство создает равные условия судебного оспаривания для государственных органов и институтов гражданского общества -общественных объединений в ситуациях столкновения государственных и общественных интересов.
Как отмечает Т.В. Заметина, глобализация - объективный фактор, влияющий на конструкцию международных отношений и приоритеты национального развития государств10. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г. предусматривает создание условий международного сотрудничества общественных объединений. Российские общественные объединения в соответствии с их уставами могут вступать в международные общественные объединения, приобретать права и нести обязанности, соответствующие статусу этих международных общественных объединений.
Конституция РФ 1993 г. определяет принципы взаимоотношений государства и общественных объединений. Конституционная свобода деятельности этих формирований обусловливает политику невмешательства со стороны государства во внутренние дела общественных объединений. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений и гарантирует условия для выполнения ими уставных задач.
Федеральным законом закреплены основания запрета деятельности общественных объединений: 1) нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; 2) неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям; 3) неустранение в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения (ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях).
В то же время в законе не конкретизируется о каких нарушениях прав человека и гражданина идет речь в ст. 44 - массовых или индивидуальных, связанных с конкретным гражданином. Кроме того, непонятно речь идет о
10 Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. М., 2010.
С. 264.
систематических нарушениях (два и более раз) или достаточно одного раза, чтобы деятельность общественного объединения была прекращена.
Предоставляемые федеральным законом общественным объединениям права следуют из положений действующей Конституции РФ 1993 г. Так, например, общественные объединения обладают правом на информацию (ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции), реализация которого может выражаться как в получении необходимой для их деятельности информации от органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, так и в возможности свободно распространять информацию о своей деятельности, учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность.
Кроме того, они вправе проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции), участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции), выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.
Федеральным законом специально не закреплено право общественных объединений участвовать в согласительных процедурах. А в кризисных, конфликтных ситуациях их посредничество может быть необходимым.
Таким образом, право на общественные объединения включает в себя коллективный и индивидуальный аспект реализации. Действующая Конституция РФ, закрепив право на общественные объединения, создала основы его осуществления и защиты, обеспечила развитие института общественных объединений как необходимого элемента гражданского общества и правового государства. При этом, и ФЗ «Об общественных объединениях», и правоприменительная практика нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
О деятельности общественных объединений по защите прав граждан свидетельствует практика Конституционного суда РФ. В разное время в орган конституционного контроля обращались Общероссийская общественная организация «Российское историко-просветительное благотворительное и правозащитное общество "Мемориал"», межрегиональная общественная организация «Общество защиты прав инвесторов», общественная организация «Орловское областное общество защиты прав потре-
бителей», региональный общественный фонд по Республике Татарстан «ВЕЛЕС»11 и др.
Предметом обжалования выступали отдельные положения Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», Налогового кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и других правовых актов.
В определении от 8 февраля 2011 г. № 192-О-О Конституционный суд РФ отметил, что ч. 1 ст. 30 и ч. 1 ст. 46 Конституции РФ не исключают возможность защиты интересов лиц посредством обращения в суд образуемых ими объединений, но при этом «не обязывают федерального законодателя предоставлять любому объединению право обращения в суд в защиту интересов его участников, а равно право их процессуального представительства»12. Это положение, конечно, не затрагивает права каждого человека на судебную защиту.
Таким образом, принятие Федерального закона «Об общественных объединениях» не решило проблем, связанных с правовой регламентацией деятельности общественных объединений по защите прав граждан.
Этим федеральным законом в императивном порядке не закреплено безусловное право обращения общественных объединений в суд в защиту прав граждан. Указанное право носит диспозитивный характер. Кроме того, не определен объем и порядок, а также необходимые гарантии его реализации. Это позволяет говорить о необходимости дальнейшего исследования вопросов защиты прав граждан общественными объединениями и совершенствования действующего законодательства.
Список литературы
1. О политических партиях: федер. закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ в ред. 21.07.2014 г. № 236-ФЗ // Рос. газета. - № 133. - 14.07.2001.
2. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: федер. закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ в ред. 23.12.2010 г. № 383-ФЗ // Рос. газета. -№ 159. - 17.08.1995.
3. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: федер. закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ в ред. 02.07.2013 г. № 185-ФЗ // Рос. газета. - № 12. - 20.01.1996.
11 Определение Конституционного суда РФ от 3 июля 2007 г. // Вестн. Конституционного суда РФ. 2007. № 6; Определение Конституционного суда РФ от 8 дек. 2011 г. // Вестн. Конституционного суда РФ. 2012. №3; Определение Конституционного суда РФ от 29 сент. 2011 г. // СПС Консультант Плюс и др.
12 Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2011. № 2.
45
4. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. от 02.11.2013) // Рос. газета. - № 14. - 24.01.1996.
5. Об общественных объединениях: федер. закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ в ред. 21.07.2014 г. № 236-Ф3 // Рос. газета. - № 100. - 25.05.1995.
6. СЗ РФ. - 1996. - № 21. - Ст. 2470.
7. СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3031.
8. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы независимого территориального профсоюза работников различных форм собственности «Урал» как несоответствующей требованиям федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 19 февр. 1996 г. № 5 // СПС Консультант плюс.
9. Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2006.
10. Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. -М., 2010. - 304 с.
11. Любутов Н.А. Конституционное право граждан на объединение: правовая природа и механизм реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.
12. Орлов А.В. Правовое положение общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.
13. Ястребова А.И. Конституционно-правовые основы деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012.
