CC BY
161
КОНСТИТУЦИОННЫЕ И УСТАВНЫЕ СУДЫ СУБЪЕКТОВ РФ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Гошуляк А.В. ,аспирант Пензенский государственный университет
Аннотация. В статье на основе анализа законодательства, конституционной теории и новейшей научной литературы раскрывается роль и значение конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционной законности.
Ключевые слова: конституционная законность, конституционные и уставные суды субъектов РФ
CONSTITUTIONAL AND STATUTE COURTS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE MAIN INSTRUMENT OF CONSTITUTIONAL LEGALITY PROVISION
Goshulyak A.V., aspirant Penza State University
Annotation. In the article on the basis of law analysis, constitutional theory and new scientific literature the role and the significance of constitutional and statute courts of subjects of the Russian Federation in constitutional legality provision are examined.
Key words: Constitutional legality, constitutional and statute courts of subjects of the Russian Federation
Научное исследование проблематики понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации в теоретикометодологическом плане сопряжено с рядом важных обстоятельств.
Во-первых, в данном вопросе имеется много общего с основами теории конституции, как основного закона государства и главного источника конституционного права, однако, многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для изучения статуса основных законов субъектов Федерации.
Во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации являются весьма разнообразными и не всегда поддаются обобщениям и классификации,
что затрудняет их комплексное научное исследование.
В-третьих, фактический и вслед за этим юридический статус конституций (уставов) субъектов Федерации с течением времени заметно меняется, в том числе и в период действия Конституции Российской Федерации с 12 декабря 1993 года. Указанная подвижность не может не оказывать влияния на теорию, законодательство и правоприменительную практику.
Эти и ряд других обстоятельств служат теоретико-методологической базой для изучения понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации.
Вопросы теории конституции как основного закона государства в современной научной литературе являются достаточно разработанными, однако это не дает оснований к снижению напряженности теоретико-практической полемики по некоторым вопросам дискуссионного характера1. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, "среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется, прежде всего, тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию"2. Несколько иная трактовка конституции, как документа политико-правового содержания, характерна для более ранних работ по советскому государственному праву3, однако и в современной литературе многие ученые подчеркивают не только юридический, но и политический характер основного закона страны4, что, на наш взгляд, совершенно верно. Другой вопрос, - какие приоритеты должны устанавливаться при анализе соотношения политического и юридического аспектов в статусе основного закона страны.
Применительно к проблеме конституции (устава) субъекта Федерации указанные выше элементы теории конституции суверенного государства могут применяться в том смысле, что основной закон субъекта федеративного государства является также актом юридическим и политическим, но политический аспект здесь выражен значительно слабее. В политическом смысле конституция (ус-
1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 18.
2 Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 34.
3 Иванищева Н.П. Сущность, содержание и форма конституций социалистических государств // Некоторые философские проблемы государства и права. Саратов, 1979; Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984; Конституция СССР: Политико-правовой комментарий / Под ред. Б.Н. Пономарева. М., 1982.
4 Чиркин В.Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: ана-
лиз взаимосвязей // Государство и право. 2006. N 5. С. 7 - 8.
тав) субъекта Федерации выражает волю населения регионов о вхождении в состав единого многонационального государства, о формировании органов государственной власти и их компетенции в соответствии с федеральным законодательством, об учреждении целей правового регулирования и основ регионального законодательства в соответствии с федеральными конституционными принципами. В политическом смысле конституция (устав) субъекта Федерации является вторичным актом по отношению к основному закону суверенного государства, не претендуя на определение исторической судьбы той или иной народности или населения, а также на решение иных крупных вопросов политического, социального или экономического развития соответствующего региона.
В юридическом смысле, как Конституция Российской Федерации, так и конституции (уставы) субъектов Федерации характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Именно это обстоятельство является теоретико-
методологической базой для изучения понятия и сущности конституции (устава) субъекта Федерации, поскольку формирование правовых понятий, по существу, не отличается от "общей и универсальной процедуры формирования" таковых "в других отраслях научного знания", причем суть этой процедуры состоит в "формализации знаний в области государственно-правовых явлений"5.
При анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин "общее" позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Это не входит в задачу настоящего исследования, однако имеет значение для комплексного изучения заявленной проблематики. Понятие "особенное" характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Здесь также прослеживается ряд направлений для сравнительного анализа, поскольку конституции (уставы) субъектов Федерации могут иметь некоторые общие черты с одними источниками конституционного права (Конституцией Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но не иметь сходства с источниками других видов (указами Президента Российской Федерации, нормативными актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации, актами глав муниципальных образований). Что же касается понятия
5 Панов Н.И. Методологические аспекты формирования понятийного аппарата юридической науки // Правоведение. 2006. N 4. С. 18.
"единичное", то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России (Конституции Республики Бурятия, Устав (Основной закон) Орловской области и т.п.). Данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер.
В качестве первой особенности конституций (уставов) субъектов Федерации можно выделить специфический предмет их правового регулирования, то есть определенную группу общественных отношений, подлежащих юридическому нормативному воздействию. Чтобы охарактеризовать подобные объекты применительно к конституции государства, ученые-государствоведы используют такие формулировки, как "наиболее характерные черты, особенности, свойства и другие важнейшие харак-теристики"6, "единая, непрерывно действующая, общеобязательная система типовых масштабов поведения, обеспечивающая целенаправленное и гармоничное функционирование всего социального организма"7, "фундаментальность конституционноправового регулирования, заключающего, как правило, статусные характеристики субъектов и принципиальные стороны институтов конституционного права"8. В конечном итоге указанные точки зрения сводятся к пониманию предмета конституционного регулирования как наиболее общих, базовых общественных отношений, складывающихся во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.
Для дальнейшего анализа необходимо выделить предмет конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации. Этим предметом являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативноправового воздействия:
1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации;
2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти;
3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина;
4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации.
Второй важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это в первую очередь предпо-
6 Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Минск, 2001. С. 129.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 12.
8 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 117.
лагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. По мнению П.А. Ас-тафичева, одна из важнейших функций конституции (устава) субъекта Федерации - установление и регулирование системы региональной государственной власти, основанной на нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель, по крайней мере, "не должен препятствовать учреждению субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне". Иное означало бы, по мнению П.А. Астафичева, использование метода "двойных стандартов" и было бы "глубоко несправедливым по существу"9. Присоединяясь к указанной точке зрения, вместе с тем следует отметить, что, несмотря на различные ограничения учредительной власти конституций (уставов) субъектов Федерации, которые даже имеют тенденцию к определенному росту ввиду современной политики федерального центра10, учредительный характер конституций (уставов) субъектов Федерации остается их важнейшим признаком, вне которого эти нормативные правовые акты теряют свою юридическую природу и общественно-политический смысл. В этой связи И.А. Конюхова правильно считает, что в России "важно обеспечить не единообразие, а единые принципы", отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее - предмет федерального законодателя, а частное - забота субъектов РФ11.
Однако, на начальном этапе своего развития, начиная с 1993 года, современная Россия столкнулась со следующей проблемой: некоторые субъекты РФ, в основном национальные республики, забирали в соответствие со своим конституциями (уставами) многие предметы регулирования, отнесенные Конституцией РФ, к ведению Федерации.
9 Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 355.
10 Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 48.
11 Конюхова И.А. Оценка федерального регулирования избирательной системы в субъектах РФ с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. 2005. N 2. С. 9.
Не меньше десятилетия понадобилось для того, чтобы привести их в соответствие с основным законом страны.
Проделанная работа позволила создать базу -каркас всего российского права, однако необходимо было создать органы, которые занимались бы контролем за целостностью системы, соблюдением иерархического принципа построения нормативно-правовой базы.
На уровне Федерации таким органом в большей степени является Конституционный суд, однако, он цементирует круг вопросов отнесенных к ведению федерального центра. В сложившийся ситуации создание Уставных (Конституционных) судов субъектов явилось от части необходимостью. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" узаконил их создание.
Главной проблемой для будущих и существующих конституционных (уставных) судов является установление их полномочий. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", фактически обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов, весьма осторожно подошел к определению их компетенции. Он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) данного субъекта (ч. 1 ст. 27). Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, а также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Вероятно, правы ученые, полагающие, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе, и развернуто, воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании компетенции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду. В связи с этим возникла проблема, может ли конституционный (уставный) суд субъекта Федерации быть наделен правом рассмотрения и других вопросов или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в федеральном конституционном законе. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они выте-
кают из исключительной компетенции субъекта РФ (ст. 73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. К таким вопросам, на наш взгляд, относятся: контроль за решением законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума; защите конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации и т.п. В будущем не исключено участие конституционных и уставных судов в той или иной мере в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Очевидно, что ряд полномочий некоторых действующих конституционных судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо судов общей юрисдикции. Например, дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов и других нормативных актов и международных договоров России; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов Федерации как противоречащие федеральному конституционному закону не могут действовать. Именно в таком аспекте, с нашей точки зрения, и должна определяться компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации в случае противоречия его закона Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации".
Следовательно, конституционные и уставные суды, что подтверждает и практика их работы, могут решать многие вопросы, находящиеся в компетенции субъекта Российской Федерации. В частности, разрешать споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также между ними и местным самоуправлением. Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод о том, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ обеспечивают конституционную законность на территории своего субъекта.
Рецензия
Статья Гошуляка А. В. - аспиранта кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета написана на актуальную и недостаточно изученную в науке конституционного права проблему. Автор в ней выявляет роль конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционной законности. При этом конституционная законность в статье понимается в широком плане. Автор считает, что конституционная законность это не только
соответствие конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, но и соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ их конституциям и уставам, что является предметом проверки органов конституционного контроля субъектов Федерации. Такая точка зрения находит все больше сторонников в юридической науке и заслуживает всяческой поддержки.
Также в статье обращается внимание на дискуссионные вопросы. Автор высказывает свою позицию по ним.
В целом, считаю, что у автора статьи сложилась своя концепция изучаемой проблемы, что дает основание рекомендовать статью к опубликованию
Научный руководитель
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук
Г. В. СИНЦОВ
