CC BY
68TURITSYN, ALEXANDER V. - PhD in Law, Federal Judge. Russia, Krasnodar Region
УДК
ВЛАСЕНКО Е.Е. КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Ключевые слова: конституция, конституционный закон, община, советы, коммуны, местное самоуправление; муниципальная власть, органы местного самоуправления.
В статье автор проводит сравнительный анализ конституционных норм некоторых зарубежных стран (Австрия, Великобритания, ФРГ, Испания, Италия, Франция) на предмет закрепления в них института муниципальной власти, а также раскрывает понятийный аппарат рассматриваемого института в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.
VLASENKO, E.E.
CONSTITUTIONAL RECOGNITION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT INSTITUTIONS IN FOREIGN COUNTRIES
Keywords: Constitution; constitutional law; local government; municipal government; local government; community; advice; community.
In the article the author carries out a comparative analysis of the constitutional provisions of some foreign countries (Austria, UK, Germany, Spain, Italy, France) with a view to consolidating them in the presence of the municipal authorities, and also reveals the conceptual apparatus of the reporting institution in accordance with the European Charter of local self-government.
Институт местного самоуправления на конституционном уровне стал закрепляться практически одновременно с самим процессом всеобщей конституционализации, получившей широкий размах в мире со второй половины Х1Х в. Это и неудивительно, учитывая, что одним из основных предметов конституционного регулирования как раз и является организация власти в государстве. Вместе с тем в ХХ в. институт местного самоуправления во многих странах стал выделяться из общей системы властеотношений в силу специфики самого низкого уровня власти, наиболее приближенной к населению, что предопределяет и особенности формирования данного властного института. Это дало основание европейскому сообществу во второй половине ХХ в. принять Европейскую хартию местного самоуправления [1, с. 6-14], ратифицированную Россией 11 апреля 1998 года [2]. Здесь в ст. 3 под
местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. И далее: «Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону» [1, с. 6].
Прежде чем перейти к обзору зарубежных конституций с позиции закрепления в них института местной власти, обратим внимание на понятийный аппарат. Дело в том, что имеется ряд нюансов в официальном переводе на русский язык Европейской хартии местного самоуправления, ставшей квинтэссенцией понимания этого явления в Европе, которые в определенной мере неточно отражают заложенную в Хартию сущность местного самоуправления, что убедительно показали авторы учебника по муниципальному праву [3, с. 39]. Не вдаваясь в подробности, отметим только вывод. Отмечается, что, исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартии органы местного самоуправления как учреждения обозначаются терминами «decisionmaking bodies» (англ.) и «organes de decision» (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как «органы местного самоуправления», вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования «органов местного самоуправления» (в первоисточниках, а они представлены на английском и французском языках: «local authorities» - англ., и «collectivites locales» - фр.), которые наделены демократически созданными органами ((в первоисточниках: «decision-making bodies» - англ., и «organes de decision» - фр.). Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение [3, с. 39]. Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии - о власти органов местного самоуправления.
Принципиальная разница в подходах заключается в следующем. Исходя из официальной русской версии, речь идет о власти искусственно сформированных структур. Органы власти иными быть не могут - они создаются (или не создаются) исключительно в соответствии с предписаниями нормативных актов. В Хартии же речь идет о властных полномочиях особых населенных образований, существование которых обусловлено объективными обстоятельствами, а именно - наличием общих интересов их населения, проистекающих из совместного проживания людей на определенной
территории, наличием исторических традиций [3, с. 39-40]. Этот момент нам представляется очень важным.
В конституциях европейских стран имеется в виду именно указанное понимание сущности местного самоуправления, которое может быть сформировано по инициативе населения на определенной территории с предоставлением определенных законом властных полномочий образуемых по воле населения органам местного самоуправления.
Страной с одним из самых высоких уровней жизни является Австрия. Местное самоуправления в этом федеративном государстве функционирует в общинах. Согласно ст. 116 Конституции Австрии [4], «каждая земля делится на общины. Община является территориальной единицей с правом самоуправления и одновременно административной единицей. Каждый участок территории должен принадлежать какой-то общине ... Община является самостоятельной хозяйственной единицей. Она имеет право в пределах, установленных общими законами Федерации и земли, владеть всякого рода имуществом, приобретать его и распоряжаться им, заниматься хозяйственным предпринимательством, а также в рамках финансовой системы самостоятельно определять свой бюджет и взимать налоги ... Для общины с населением не менее двадцати тысяч жителей, если это не ущемляет интересы земли, должен быть по представлению общины на основании закона земли установлен самостоятельный статус (городской правовой статус)» [4]. Как видно, такое регулирование местного самоуправления сходно с российском подходом.
Однако Конституция Австрии регулирует данную сферу значительно подробнее. В частности, относительно много внимания уделяется «союзам общин», которые в соответствии со ст. 116а могут объединяться для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции на основании соглашения. Однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин: 1) не угрожает в случае выполнения задач государственного управления, функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц; 2) основывается, в случае выполнения задач общин в качестве субъектов частного права, на целесообразности, рентабельности и экономичности в интересах участвующих общин. Законодательство земли должно регулировать организацию союзов общин, причем во всяком случае следует предусмотреть в качестве их органов собрание союза, состоящее из избранных от всех входящих в союз общин представителей, и должность старосты союза. В союзах общин, образованных на основании соглашения, необходимо принять положения о вступлении и выходе общин, а также о роспуске союза общин [4].
Австрийская конституция достаточно подробно определяет организационное строение местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 117 в качестве органов общины должны в любом случае действовать: а) общинный совет, который является общим представительным органом,
подлежащим избранию входящими в общину гражданами, обладающими избирательным правом; Ь) общинное правление (городской совет), а в городах, имеющих самостоятельный статус, - городской сенат; с) бургомистр. Выборы в общинный совет проводятся по пропорциональной системе на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования гражданами Федерации, которые имеют постоянное место жительства на территории общины. Положение о выборах не может содержать более ограниченные условия активного и пассивного избирательного права, чем Положение о выборах в Ландтаг.
В Конституции Австрии определяется порядок выборов бургомистра (советом общины), ряд вопросов деятельности совета общины (в частности, при обсуждении проекта сметы общины или итогового баланса гласность не может быть исключена), а также сфера компетенции общины. Последнее представляет наибольший интерес. Согласно ст. 118 сфера собственной компетенции общины включает в себя все вопросы, касающиеся исключительно или преимущественно местных интересов граждан, входящих в общину, и при условии, что необходимые по этим вопросам меры могут быть приняты общиной в пределах ее территориальных границ. В законах должны быть точно перечислены те полномочия, которые относятся к сфере собственной компетенции общины. Община, в частности, в сфере ее собственной компетенции отвечает за выполнение задач публичного управления по следующим вопросам: 1) назначение общинных органов в тех пределах, в каких это не ограничивает компетенцию вышестоящих выборных органов; регулирование внутреннего устройства в целях выполнения задач, стоящих перед общиной; 2) назначение служащих общины и осуществление руководства служебной деятельностью в тех пределах, в каких это не ограничивает компетенцию вышестоящих дисциплинарных, квалификационных и инспекционных комиссий; 3) местная полиция безопасности, местная полиция, обеспечивающая порядок при проведении публичных мероприятий; 4) управление транспортными путями внутри общины, местная дорожная полиция; 5) полиция по охране местных угодий; 6) местная полиция рынков; 7) местная полицейская служба здравоохранения, в частности, по организации скорой помощи и спасательной службы, а также по организации похоронного дела и кладбищ; 8) полиция нравов; 9) местная строительная полиция, если это не касается зданий, принадлежащих Федерации и служащих публичным целям; местная пожарная полиция; планировка местных территорий; 10) публичные учреждения по внесудебному посредничеству при разрешении конфликтов; 11) добровольная распродажа с аукциона движимого имущества [4]. Регулируются, и подробно, и другие вопросы (надзор за деятельностью общин, ответственность и др.)
В целом объем конституционного регулирования в Конституции Австрии наибольший из всех других европейских стран, и в этом смысле она, конечно, уникальна. В старейшей европейской стране - Великобритании, как известно, конституции, как единого акта, нет, и местное самоуправление определяется
отдельными законами. Здесь самоуправление начинается с графств, которых 45. Шесть из них имеют особый статус метрополитенских (столичных). К их числу относятся Большой Манчестер, Мерсисайд, Южный Йоркшир, западный Мидлэнд, Западный Йоркшир, Тайн и Уэйр. Графства поделены на административные округа - в Англии их 296. В качестве низовой административно-территориальной единицы в сельской местности и небольших городах действуют приходы. Всего их насчитывается более 11 тысяч. Приход охватывает один небольшой населенный пункт или группу мелких поселений. В различных областях Англии имеются как одно-, так и двухуровневые системы местного управления. В одних районах действуют как советы графств, отвечающие за решение общих вопросов графства, так и выборные советы округов. В других районах, которые именуются унитарными, применяется одноуровневая система местного управления. В качестве представительных органов местного управления во всех английских территориально-административных единицах избираются советы. Исключение составляют метрополитенские графства, в составе которых образуются окружные советы, но нет единого совета графства. Не создаются советы и в приходах с населением менее 150 избирателей. В таких случаях самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей либо образуется совет нескольких приходов. В зависимости от статуса округа окружные советы в Англии носят различные названия - Советы округов, Советы Борроу, Городские Советы. Унитарные образования могут именоваться как Советы графств, Советы метрополитенских борроу, Советы Борроу, Городские Советы, Советы Округов или просто Советы. При этом название совета не влияет на его полномочия и компетенцию. Исторически Советы обладали как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Полномочия по традиции передавались Совету в целом, а их исполнение осуществляется комитетами совета. Председатель совета, как правило, возглавляет несколько ведущих комитетов, но при этом не обладает какими-либо особыми полномочиями [5, с. 52-53]. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах -избираемые собраниями советы [6, с. 211]. Выбор варианта остается за муниципалитетом на основе волеизъявления жителей.
В 2000 г. в Англии был принят новый закон о местном управлении, который существенно изменил его структуру. На местном уровне были выделены органы исполнительной власти. Ст. 11 Акта о местном управлении 2000г. предусматривает, что органы местной исполнительной власти могут быть организованы в одной из следующих форм: мэр и кабинет (выборный мэр и два или более советника, назначаемые мэром); лидер и кабинет (член Совета, выбранный Советом в качестве руководителя (лидера) исполнительной власти и два или более советника, назначаемых лидером или Советом); выборный мэр и представитель Совета. Общее число членов кабинета в первых двух
вариантах не должно превышать десяти человек. Единственным исключением стали местные образования с численностью населения до 85 тысяч человек, которые вправе применять систему исполнительных комитетов (ст. 31 Акта). Статьи 39 - 45 Акта устанавливают порядок проведения выборов мэра. Срок полномочий мэра составляет четыре года. Время, а также дополнительные условия проведения выборов устанавливаются министром. Полномочия органов местной власти разнятся в зависимости от их статуса. Так, округа прежде всего занимаются вопросами рекреации и развлечений, экологии, жилищного строительства, уборки территорий и местных дорог. Графства наделены более широкими полномочиями, включающими полномочия в сфере образования, библиотек, дорог, услуг в сфере социального обеспечения, торговли и транспорта. Унитарные образования отвечают за все названные сферы деятельности. Все виды Советов также ответственны за обеспечение экономического, социального и экологического благополучия на отведенной территории. Но Советы ограничены принципом «ultra vires», согласно которому они вправе принимать решения исключительно по вопросам, прямо делегированным им Парламентом или Правительством. Тем не менее Советы могут выносить на одобрение Парламента акты местного законодательства [6, с. 54-55]. В целом органы местного самоуправления функционируют как органы публичной власти.
В Конституции ФРГ [7] в ее общей части местное самоуправление (общины) упоминаются в контексте народного представительства: «В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (ч. 1 ст. 28). Там же определяется и общий статус общин: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает также основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов» (ч. 2 ст. 28). Следует заметить, в Конституции ФРГ значительное внимание уделяется финансовой стороне и прежде всего налогам.
В Конституции Испании [7], в отличие от конституций Австрии и ФРГ, институт местной власти отрегулирован в гораздо меньшем объеме, и в этом имеется сходство с Конституцией России. Местной власти посвящена вторая Конституции Испании. Здесь, в частности, указывается: «Конституция гарантирует автономию муниципалитетов. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или жителями. Закон регулирует порядок и условия проведения открытых заседаний» (ст. 140).
Далее указывается, что провинция является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Руководство и автономное управление провинции поручается депутациям или другим корпорациям представительного характера. Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций (ст. 141). Из особенных вопросов выделяется только финансовый вопрос: «Местные финансы должны быть достаточными для осуществления функций, относимых законом к ведению соответствующих местных корпораций, для чего используются главным образом собственные налоги и отчисления от налогов государства и автономных сообществ» (ст. 142).
В другом средиземноморском государстве - Италии избран вариант несколько более детального регулирования института местной власти (коммуны, города, провинции, области). В Конституции Италии [7] в ст. 114 указывается, что «Республика включает коммуны, провинции, столичные города, области и государство. Коммуны, провинции, столичные города и области являются автономными образованиями с собственным статутом, полномочиями и функциями в соответствии с принципами, установленными Конституцией». Согласно ст. 118 «выполнение административных функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые для обеспечения их единообразного исполнения предоставлены провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Коммуны, провинции и столичные города обладают собственными административными функциями и теми, которые им предоставлены законами государства или области в сферах их соответствующей компетенции ... На основе принципа субсидиарности государство, области, столичные города, провинции и коммуны способствуют самостоятельной инициативе граждан, действующих единолично и в ассоциативном порядке, в целях развития деятельности в общих интересах» [7]. Как видно, коммуны неизменно перечисляются наряду с иными публичными образованиями.
Значительное внимание в Конституции Италии уделяется финансовому обеспечению публичной власти, в том числе коммун. Согласно ст. 119 коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают автономными средствами. Они устанавливают и взимают собственные налоги в соответствии с Конституцией и принципами взаимодействия с государственными финансами и налоговой системой. Они совместно участвуют в распределении государственных налогов, собираемых на их территории. Законом государства учреждается стабилизационный фонд для территорий с меньшими налоговыми поступлениями от населения без каких-либо ограничений в распределении средств фонда. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают собственным имуществом, принадлежность которого определяется в
соответствии с общими принципами, установленными законом государства» [7]. Далее в Конституции довольно подробно регулируются вопросы выборов в местные органы власти. Интересным представляется положение ст. 133, согласно «область по получении мнения заинтересованного населения может издавать законы, образующие на ее территории новые коммуны, и может также изменять их границы и названия», то есть акцент делается на самоорганизацию граждан.
В Конституции Франции [7] публичные образования, в том числе низшего уровня (коммуны) именуются территориальными коллективами. Согласно ст. 72 «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские коллективы . Территориальные коллективы имеют право принимать решения в рамках компетенции, которая может быть им предоставлена на их уровне. При соблюдении условий, предусмотренных законом, эти коллективы свободно управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции. При соблюдении условий, предусмотренных органическим законом, если только не затрагиваются существенные условия реализации какой-либо публичной свободы или какого-либо конституционно гарантированного права, территориальные коллективы или их объединения, когда это, смотря по обстоятельствам, предусмотрено законом или регламентом, на ограниченную продолжительность во времени в виде исключения могут отступить в отношении какого-либо предмета, входящего в их компетенцию, содержащегося в законодательных или регламентарных положениях» [7]. Подобных норм о допущении изменения предмета деятельности органов публичной власти нам не приходилось встречать ни в одной другой конституции зарубежного государства. В России, как известно, предмет деятельности органов местного самоуправления определен в ст.14-16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем, исходя из реалий, в исчерпывающем виде.
Важной представляется норма в той же ст. 72 Конституции Франции, согласно которой «никакой территориальный коллектив не может осуществлять опеку над каким-либо другим коллективом. Однако если осуществление какой-либо компетенции требует участия нескольких территориальных коллективов, то законом может быть разрешено одному из них или одному из их объединений определять условия их общей деятельности» [7]. Совершенно очевидно, что речь идет о запрете административной соподчиненности разных уровней публичной власти, и в этом смысле имеется определенное сходство с соответствующими положениями российской конституции. Французская конституция в духе времен буржуазных революций регулирует демократические основы в деятельности территориальных коллективов: «Закон устанавливает условия, при соблюдении которых избиратели каждого территориального коллектива могут осуществлять право петиций, требовать внесения в повестку дня
законодательного собрания этого коллектива какого-либо вопроса, относящегося к его компетенции. При соблюдении условий, предусмотренных органическим законом, проекты, выносимые на обсуждение, или какой-либо акт, относящийся к компетенции какого-либо территориального коллектива, могут быть переданы на референдум по решению избирателей этого коллектива. Когда предполагается образовать территориальный коллектив с особым статусом или изменить организацию такого коллектива, то посредством издания закона может быть решено провести консультацию с избирателями, внесенными в избирательные списки соответствующего коллектива. Изменение границ территориальных коллективов в равной мере может быть поводом для консультирования с избирателями при соблюдении условий, предусмотренных законом» (ст. 72-1) [7].
Литература и источники
1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П. М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. В 2 частях. Ч. 1 . Краснодар, 1999. С. 6-14. В данном сборнике текст Хартии приводится из официального источника (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466), где перевод на русский язык, как будет показано, вызывает ряд вопросов.
2. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
3. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2005. С. 39-40;. Коваленко Н.В. особенности формирования муниципально-правового статуса личности в современной России // Современная научная мысль. 2013. №1. С.68-71.
4. Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республик» // Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. 363 с.
5. Лафитский Д.В. Особенности организации местного самоуправления и местных выборов в Великобритании // Законодательство и экономика. 2006. № 8. С. 52-53.
6. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2008. С. 54-55.
7. Конституция Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г.; Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г.; Конституция Италии 1947 г.; Конституция Французской Республики 1958 г. // Конституции зарубежных государств / Сост. В.В.Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2003. 348 с.
ВЛАСЕНКО ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА - преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (тел. 8918 450 51 45) VLASENKO, ELENA E. - Lecturer, Department of special disciplines of the Krasnodar University of MIA Russia (rel 8918 450 51 45)
