CC BY
57
А. В. Безруков
Сибирский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации (Красноярск)
А. В. Савоськин
Уральский государственный юридический университет (Екатеринбург)
В. А. Мещерягина
Уральский государственный экономический университет (Екатеринбург)
КОНСТИТУЦИОННОЕ (УСТАВНОЕ) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРАВЕ ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ: СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ
Конституционное право на обращение отнесено к числу субъективных прав, его дополнительная регламентация может быть осуществлена, в том числе, актами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» большинство субъектов РФ отменили свои законы. И только в последние годы наметилась тенденция к расширению регионального законодательства об обращениях граждан, которая тем более актуальна, что в Федеральном законе сохраняются пробелы и противоречия.
На основе системного анализа конституционного законодательства Российской Федерации и ее субъектов установлены пределы нормотворческой компетенции регионального законодателя, выявлены особенности правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих реализацию конституционного права граждан на обращение, в том числе особенности закрепления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий конституционного права на обращение, пределы действия законов субъектов Российской Федерации о дополнительных гарантиях права граждан на обращение, подходы к определению субъектного состава правоотношений по реализации соответствующего права, место подзаконных правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации в механизме реализации данного права.
Сформулированы выводы о перспективности подходов отдельных субъектов Российской Федерации к установлению дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращение.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституционное законодательство России, конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, закон, конституционные права и свободы граждан, право на обращение, конституционный правопорядок
DOI: 10.34076/2410-2709-2020-50-58
Основой конституционализации правопорядка и механизма обеспечения прав и свобод граждан является конституционное законодательство, комплексно регламентирующее реализацию конституционных прав и свобод, включая право на обращение.
Ключевые компоненты конституционного законодательства России: Конституция, конституционные законы (законы РФ о поправках к Конституции РФ и федеральные конституционные законы), федеральные законы и подзаконные акты конституционного
значения, решения Конституционного Суда, иные акты конституционно-правового регулирования. Структуру конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации составляют учредительные акты субъектов РФ, конституционные (уставные) законы регионов, законы субъектов РФ, имеющие конституционно-правовое содержание, подзаконные и иные акты конституционно-правового регулирования.
Защита прав и свобод человека и гражданина согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Развивая это положение, ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» наделяет субъекты РФ правом устанавливать правовые нормы, направленные на защиту прав граждан на обращение. При этом в Законе подчеркивается, что такие нормы могут закреплять гарантии реализации гражданами их права на обращение, дополняющие гарантии, предусмотренные федеральным законом. Думается, таким образом федеральный законодатель стремился «подтолкнуть» субъекты РФ к правотворческой активности в части установления дополнительных положений о праве граждан на обращение. Однако на деле все получилось несколько иначе.
С принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» многие субъекты РФ свои законы о работе с обращениями граждан упразднили. Из 75 субъектов, имевших соответствующие законы, сохранили их только 31 [Карасев, Савоськин 2015]. Сложившаяся на тот момент ситуация имела вполне логичное объяснение. До принятия рассматриваемого Федерального закона действовал указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», и почти все субъекты РФ полагали, что обязаны в условиях «свободного правового поля» урегулировать столь важную сферу общественных отношений собственными законами. После принятия Федерального закона большинство субъектов РФ посчитали, что соответствующее правовое поле полностью занято, и устранились от регулирования работы с обращениями граж-
дан, в том числе обоснованно опасаясь войти в противоречие с федеральным регулированием. В этом смысле позитивное для реализации конституционного права граждан на обращение событие - принятие специального федерального закона - имело и негативные последствия. Выразились они, в частности, в том, что федеральный законодатель не учел многих позитивных наработок субъектов РФ, а в отдельных случаях и вообще породил правовые пробелы, ранее урегулированные в региональных законах (например, особенности рассмотрения коллективных обращений, очередность проведения личного приема и др.).
Несовершенство Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», прежде всего неудачность нормативного понятийного аппарата, явная пробельность в регулировании электронных и устных обращений, личного приема, процедур рассмотрения обращений и их обработки и, увы, неудачное интегрирование правовой позиции Конституционного Суда РФ о праве граждан на обращение1 в текст Закона в 2013 г.2, объективно обусловили необходимость совершенствования законодательства. И ввиду явного бездействия федерального законодателя эти и некоторые другие проблемы субъекты РФ попытались решить самостоятельно.
Именно поэтому в последние годы наблюдается тенденция не только к дополнению сохранившихся законов субъектов РФ о работе с обращениями граждан новыми положениями, но и к принятию новых, например в Вологодской области и Севастополе (2020 г.), Республиках Калмыкия, Хакасия и Хабаровском крае (2019 г.), Саратовской области, Санкт-Петербурге и Чукотском ав-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 31. Ст. 4470.
2 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"» // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.05.2013).
тономном округе (2018 г.), Еврейской автономной области и Ямало-Ненецком автономном округе (2017 г.) и др. Думается, что возрастающая активность субъектов РФ в данном вопросе объясняется и стремлением демонстрировать приверженность политике Президента РФ, активизировавшего работу с обращениям граждан за счет введения Общероссийского дня личного приема1 и механизма надзора за деятельностью всех государственных и муниципальных органов по рассмотрению обращений граждан2.
Прежде всего отметим, что законодательство в настоящей статье мы понимаем в широком смысле - не только как законы субъектов РФ, но и как акты иных видов, принимаемые, в том числе, органами исполнительной власти субъекта РФ [Лившиц 1994: 111]. Соответственно в предмет нашего исследования входят конституции (уставы) субъектов РФ (в части закрепления права граждан на обращение); законы субъектов РФ о работе с обращениями граждан и подзаконные акты о работе с обращениями граждан.
Учредительные акты субъектов РФ чаще всего лишь повторяют положения ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться в органы власти и крайне редко конкретизируют или иным образом раскрывают содержание этого права. Так, ст. 29 Конституции Хакасии, ст. 35 Конституции Дагестана, ст. 22 Конституции Карелии дополняют право гражданина корреспондирующей ему обязанностью государственных органов и органов местного самоуправления рассмотреть обращение, принять по нему решение и дать мотивированный ответ в установленный законом срок. Обязанность «ответить по существу» предусмотрена ст. 65 Устава города Москвы. Аналогичную обязанность закрепляет ст. 33 Конституции Республики Марий-Эл, но сформулирована она в качестве права гражданина «получать мотивированный ответ в сроки, установленные законом».
Более того, большинство конституций и уставов субъектов РФ не расширяют преде-
1 Методические рекомендации по проведению общероссийского дня приема граждан: утв. Администрацией Президента РФ 28 сентября 2017 г. № А1-39360.
2 Указ Президента РФ от 17 апреля 2017 г. № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций» // URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 17.04.2017).
лы действия конституционного права на обращение вслед за решением Конституционного Суда РФ и изменениями в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Так, возможность граждан обращаться не только в органы власти, но и в организации, осуществляющие публично значимые функции, указана только в «новых» уставах, например в ст. 9 Устава Тульской области и ст. 8 Устава Нижегородской области.
Пожалуй, наиболее развернутую характеристику права граждан на обращение (из числа учредительных актов субъектов РФ) содержит Устав Красноярского края. Во-первых, в нем подробно определены обязанности органов края по рассмотрению обращений граждан (они «обеспечивают объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений, дают письменный ответ по существу обращения, принимают в максимально короткие сроки меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина»). Во-вторых, Устав включает дополнительную гарантию о доведении до граждан информации об обращениях и ответах на них в средствах массовой информации (ст. 42).
Еще один субъект РФ, вышедший за рамки традиционного регулирования права граждан на обращение, - это Республика Алтай. Статья 42 ее Конституции дает гражданам право обращаться не только к государственным органам, органам местного самоуправления, но и к «руководителям предприятий независимо от форм собственности». Правда, это вступает в некоторое противоречие с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П.
Интересный пример, но уже не актуальный (ввиду утраты юридической силы) -ст. 52 Конституции Чеченской Республики 1992 г. Согласно ей ответственные должностные лица должны были не только рассмотреть обращения и ответить на них, но и «принимать необходимые меры» по обращениям. При этом гражданин мог обратиться как на чеченском, так и на русском языке, а адресат обязан был «ответить на языке, на котором сделано обращение, либо обеспечить перевод с учетом интересов граждан».
Нетрадиционно подошли к закреплению права граждан на обращение разработчики Устава Ивановской области. Во-первых, соответствующее право граждан включено в число форм участия населения в управлении делами Ивановской области. Во-вторых, сформулирована гарантия, формально отсутствующая в федеральном законодательстве: «доступность органов власти для обращений граждан» (чч. 1, 2 ст. 4). Кстати, эту норму воспроизводят Уставы Забайкальского и Пермского краев (в статьях о взаимодействии органов власти с населением).
Любопытный случай представляет собой закрепление права на обращение в Уставе Санкт-Петербурга. Сама норма о праве граждан на обращение включена в ст. 69 «Право на информацию» (содержание анализируемого субъективного права не соответствует содержанию статьи в целом). Единственная форма обращения - письменная, единственный вид обращения - предложение (правда, подчеркивается, что ответ на него должен быть мотивированным). Кроме того, приведен явно усеченный перечень адресатов: Законодательное собрание Санкт-Петербурга и его депутат, а также должностные лица исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Вряд ли подобный подход оправдан.
Анализ показывает, что право гражданина на обращение нечасто конкретизируется именно в учредительном акте субъекта РФ. Вместе с тем стремление регионального законодателя расширить и конкретизировать это право в актах высшей юридической силы следует признать положительной тенденцией. Она тем более актуальна, что некоторые субъекты РФ вообще не упомянули анализируемого субъективного права в своих конституциях и уставах (Республика Тыва1, Санкт-Петербург2, Свердловская область3, Вологодская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.), а новый субъект РФ Республика Крым лишь продублировала положения Конституции РФ о праве граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 26 Конституции Республики Крым).
1 Соответствующее право закреплялось в Конституции Тывы 1993 г., но не вошло в Конституцию 2001 г.
2 За исключением нормы о праве граждан обращаться с письменными предложениями.
3 За исключением нормы о праве обращаться к Уполномоченному по правам человека.
Объективно наибольший объем дополнительных гарантий права граждан на обращение содержат законы субъектов РФ о работе с обращениями граждан. В настоящий момент их насчитывается 43 (что на треть больше, чем после их массовой отмены в связи с принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Показательно, что в этих законах неодинаково определены пределы действия.
Так, вышеупомянутый Федеральный закон регулирует отношения по рассмотрению обращений государственными органами, органами местного самоуправления, а также осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями и их должностными лицами. Другими
Нерешенность вопроса о пределах действия федерального законодательства об обращениях граждан неизбежно экстраполируется на уровень субъектов РФ
словами, действие законодательства об обращениях граждан распространяется на три группы субъектов: 1) государственные и муниципальные органы (традиционные адресаты обращений), 2) государственные и муниципальные учреждения (нетрадиционные адресаты) и 3) организации, реализующие публично значимые функции (адресаты не только нетрадиционные, но еще и новые для юридической науки и практики). Причем если статус государственных и муниципальных учреждений в качестве адресатов обращений граждан споров не вызывает, то содержание термина «организация, осуществляющая публично значимые функции» остается формально неопределенным (в том числе в материалах противоречивой судебной практики).
Нерешенность вопроса о пределах действия федерального законодательства об обращениях граждан неизбежно экстраполируется на уровень субъектов РФ. При этом большинство субъектов воспроизводят в этой части положения Федерального закона, другие уклоняются от решения в принципе, но имеются и такие, которые пытаются урегулировать данный вопрос самостоятельно
(или хотя бы несколько конкретизировать пределы действия своих актов по субъектному составу).
Для удобства рассмотрим закрепление каждой группы адресатов обращений граждан в законах субъектов РФ отдельно.
Первую группу адресатов составляют государственные и муниципальные органы. Единодушие субъекты РФ демонстрируют в отношении только государственных органов уровня субъекта РФ, но не органов местного самоуправления. На них свои законы о работе с обращениями граждан не распространяют восемь субъектов РФ (Чеченская Республика, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Хабаровский край, Челябинская, Орловская, Омская, Калужская и Воронежская области).
Вопрос о допустимости распространения действия закона субъекта РФ о дополнительных гарантиях прав граждан на обращение на органы местного самоуправления и муниципальные учреждения является дискуссионным. С одной стороны, органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ самостоятельны и независимы от органов государственной власти. С другой стороны, в силу ст. 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обращения граждан, поступающие в органы местного самоуправления, должны рассматриваться в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а последний делегирует субъектам РФ право устанавливать положения, направленные на защиту конституционного права на обращение (и, кстати, не предоставляет такого права органам местного самоуправления).
Таким образом, распространяя свои законы о дополнительных гарантиях права на обращение на органы местного самоуправления и муниципальные учреждения, субъекты РФ действуют в рамках собственной законотворческой компетенции. Сложившаяся практика умолчания об органах местного самоуправления как адресатах обращений граждан в законах субъектов РФ создает ничем не обоснованное неравенство, наделяя заявителей большим объемом гарантий при обращении в органы власти субъекта РФ и меньшим - при обращении в органы местного самоуправления.
Вторая группа адресатов обращений граждан - государственные и муниципальные учреждения. Число субъектов, в чьих законах предусматривается такой адресат обращений, составляет 32 из 43 соответственно. То есть большая часть субъектов поддерживает политику федерального законодателя, расширившего сферу действия законодательства об обращениях граждан.
В третью группу адресатов обращений граждан включены организации, реализующие публично значимые функции. На них свое законодательство об обращениях распространяет 31 субъект РФ. Нетрудно заметить, что число субъектов, распространивших свои законы на «нетрадиционных» адресатов из второй и третьей группы, почти совпадает, но по сути это не отражает позицию субъектов РФ. Дело в том, что федеральный законодатель неудачно использовал правовую конструкцию «реализующие публично значимые функции». Если в ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» эта конструкция относится и к учреждениям (государственным или муниципальным), и к организациям (преимущественно частным), то в ст. 2 уже говорится отдельно о государственных и муниципальных учреждениях и об иных организациях, на которые возложено осуществление публично значимых функций. Думается, что создаваемое публичным субъектом учреждение априори не может выполнять непубличные и незначимые функции, поэтому дополнительная характеристика их с помощью указанной правовой конструкции явно избыточна.
Увы, но всего один субъект РФ последовал очевидной логике - Брянская область, закрепившая, что действие Закона о дополнительных гарантиях реализации прав на обращение в Брянской области «распространяется на все виды обращений граждан, полученные государственными органами Брянской области, органами местного самоуправления, государственными учреждениями Брянской области, государственными унитарными предприятиями Брянской области, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должно ст-ными лицами». Все остальные субъекты РФ (даже те из них, которые не указали организации, осуществляющие публично значимые функции, в числе адресатов обращений
граждан) распространили анализируемую правовую конструкцию на государственные и муниципальные учреждения, (а некоторые, например Орловская область, - на государственные и муниципальные предприятия).
Следует только приветствовать опыт Брянской области, отказавшейся от механического заимствования неудачной терминологии из Федерального закона. Более того, и самому федеральному законодателю следовало бы перенять этот позитивный подход.
Как было сказано выше, наибольший объем дополнительных гарантий прав граждан на обращение содержат именно законы субъектов РФ. Это обусловлено и хронологией развития федерального законодательства об обращениях граждан, и правовой теорией о законах как актах, обладающих высшей юридической силой и содержащих первичные нормы широкого действия, и правовой позицией Конституционного Суда РФ, отраженной в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П. Согласно последней взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не противоречат Конституции РФ, «поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц».
Однако федеральный законодатель наделил и иные органы власти субъектов РФ (помимо парламентов) правом устанавливать дополнительные гарантии и положения, направленные на защиту права граждан на обращение (см., например: ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ч. 4 ст. 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и др.).
Возникает резонный вопрос о том, в какой мере эти подзаконные акты могут регулировать сферу обращений граждан. Тради-
ционное для теории права деление актов на законы и подзаконные акты применительно к законодательству об обращениях нуждается в уточнениях и пояснениях. С позиции С. С. Алексеева, «подзаконный акт - это нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит» [Алексеев 2008: 452]. Н. И. Матузов и А. В. Малько подзаконный акт понимают как «изданный на основе и во исполнение законов акт, содержащий юридические нормы» [Матузов, Малько 2004: 296]. Подразумевается, что подзаконные акты обладают меньшей, чем законы, юридической силой, основываются на законах и выполняют вспомогательную роль в правовом регулировании.
Российская юридическая наука сосредоточена на нормативных правовых актах в целом (прежде всего законах), поэтому система подзаконных актов изучена недостаточно. Есть лишь отдельные работы, фрагментарно исследующие эту проблематику [Бошно 2004; Жевакин 1996; Романова 2005; Сеидов 2008; Червяков 2000].
Проблема существования подзаконных актов, регулирующих реализацию конституционного права на обращение, обусловлена формулировкой ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой правоотношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, регулируются только федеральными законами. Формально такая юридическая конструкция запрещает иным, кроме Федерального Собрания РФ, органам власти принимать свои нормативные акты о работе с обращениями граждан. В то же время ч. 2 ст. 3 разрешает незаконодательным органам власти субъекта вводить положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе отсутствующие в Федеральном законе. Видимо, из-за этого логического противоречия органы исполнительной власти субъектов РФ крайне редко и с еще большей неохотой, нежели парламенты субъектов РФ, используют свое право устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение. Причем речь идет даже о тех случаях, когда соответствующим федеральным законом им такая возможность предоставляется специально.
Приведем всего один показательный пример. Часть 4 ст. 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предписывает субъектам РФ установить особенности подачи и рассмотрения досудебных жалоб на ненадлежащее качество предоставляемых органами власти субъекта РФ или МФЦ государственных услуг. В Свердловской области соответствующий акт появился лишь спустя семь лет1 после введения указанной нормы в Федеральный закон, а большинство субъектов РФ не приняли такого акта и по сей день.
Однако практика принятия подзаконных актов о дополнительных гарантиях права на обращение существует, хотя и фрагментарная. Так, хотелось бы обратить внимание на акты глав субъектов РФ о единых днях личного приема2 и проведении удаленного личного приема с использованием систем видеоконференцсвязи3. Последнее, кстати, оказалось более чем востребовано в услови-
1 Постановление Правительства Свердловской области от 22 ноября 2018 г. № 828-ПП «Об утверждении Положения об особенностях подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) исполнительных органов государственной власти Свердловской области, предоставляющих государственные услуги, их должностных лиц, государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Свердловской области, предоставляющих государственные услуги, а также на решения и действия (бездействие) многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и его работников» // URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 24.11.2018).
2 Распоряжение губернатора Свердловской области от 30 августа 2017 г. № 204-РГ «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видеоконфе-ренцсвязи» // URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 01.09.2017).
3 См., например: п. 8.7 Порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в Правительство Хабаровского края: утв. постановлением губернатора Хабаровского края от 3 июля 2017 г. № 74 // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.07.2017).
ях мер по противодействию распространения коронавируса в России.
Подведем итоги. Во-первых, конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, регламентирующее право на обращение, разнородно и во многом дефектно, что требует его унификации, структуризации, восполнения и расширения положительного опыта «продвинутых» в этой части субъектов РФ. Во-вторых, субъекты РФ далеко не в полной мере используют свой нормотворческий потенциал в сфере дополнительной регламентации конституционного права на обращение. Это тем более досадно, что соответствующее право им прямо предоставлено федеральным законодателем. Вместе с тем отдельные субъекты Федерации данным правом пользуются, и зачастую именно они становятся «локомотивом» развития субъективного права граждан на обращение. Достаточно напомнить, что первопричиной вынесения Конституционным Судом РФ Постановления от 18 июля 2012 г. № 19-П стал как раз закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС «Об обращениях граждан». И пусть первоначально он был воспринят критически (опротестован прокурором), именно благодаря этому региональному закону Конституционный Суд РФ существенно расширил пределы действия конституционного права граждан на обращение.
Остается надеяться, что многие нерешенные вопросы (в том числе связанные с дистанционными личными приемами, электронными обращениями, обращениями по телефону и др.) найдут разрешение в нормативных правовых актах субъектов РФ и, пройдя в них соответствующую апробацию, станут серьезным подспорьем для совершенствования федерального законодательства. Это, в свою очередь, позволит повысить качество реализации одного из ключевых субъективных прав - конституционного права граждан на обращение.
Список литературы
Алексеев С. С. Общая теория права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби; Проспект, 2008. 565 с.
Бошно С. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 51-61.
Жевакин С. Ведомственные правовые акты РФ // Хозяйство и право. 1996. № 6. С. 101-106.
Карасев А. Т., Савоськин А. В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 48-54.
Лившиц Р. З. Теория права. М.: БЕК, 1994. 224 с.
Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учеб. М.: Юристъ, 2004. 512 с.
Романова Г. В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 11-14.
Сеидов М. Ш. Подзаконные нормативные акты в системе источников права и правового регулирования // Вестник Владимирского юридического института. 2008. № 3. С. 204-210.
Червяков Н. Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД: дис. ... канд. юрид. наук. М.: Москов. акад. МВД РФ, 2000. 140 с.
Андрей Викторович Безруков - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России. 660131, Российская Федерация, Красноярск, ул. Рокоссовского, д. 20. E-mail: abezrukov@ bk.ru.
Александр Владимирович Савоськин - доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: kp@usla.ru.
Вероника Александровна Мещерягина - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Уральского государственного экономического университета. 620144, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. 8 марта, д. 64. E-mail: publiclaw@usue.ru.
Constitutional (Statutory) Legislation of the Subjects of the Russian Federation on the Citizens' Right to Appeal
(Condition and Development)
The constitutional right to appeal is the subjective right of the petitioner. It could be additionally regulated by the acts of the subjects of the Russian Federation. At the same time, after the adoption of the Federal Law «On the Procedure for Considering Appeals of Citizens of the Russian Federation», most subjects of the Russian Federation repealed their laws. Only in recent years there has been a tendency to expand regional legislation on citizens' appeals. This trend is very relevant since in the Federal law there remain gaps and uncertainty regarding some legal categories.
A systematic analysis of the constitutional legislation of the Russian Federation and the constitutional (statutory) legislation of the subjects of the Russian Federation is conducted, the limits of competence of regional parliaments are established, the features of acts of subjects of the Russian Federation on petitions of citizens are considered; the features of securing additional guarantees of constitutional right to appeal in the constitutions and charters of the subjects of the Russian Federation are investigated; the limits of the laws of the subjects of the Russian Federation on additional guarantees of the right of citizens to appeal are determined; the regulation of the subjective composition of legal relations for the implementation of the relevant subjective law is studied; the place of the by-laws of the authorities of subjects of the Russian Federation in the mechanism for the exercise of the constitutional right of citizens' appeals is determined.
Conclusions are formulated on the usefulness of the legislation of certain subjects of the Russian Federation which establish additional guarantees for the exercise of citizens' right to appeal.
Keywords: constitution of the Russian Federation, constitutional legislation of Russia, constitutional (charter) legislation of the subjects of the Russian Federation, law, constitutional rights and freedoms of citizens, right to appeal, constitutional rule of law
References
Alekseev S. S. Obshchaya teoriya prava [General Theory of Law], Moscow, Velbi, Prospekt, 2008, 565 p.
Boshno S. V. Ponyatiinye i tekhniko-yuridicheskie problemy podzakonnykh aktov [Conceptual and Legal Technique Problems of the Subordinate Legislation], Zhurnal rossiiskogo prava, 2004, no. 12, pp. 51-61.
Chervyakov N. N. Problemy sovershenstvovaniya vedomstvennogo normotvorchestva: na materialakh MVD [Problems of Improving Departmental Normative Development: on the Materials of the Ministry of Internal Affairs]: cand. jur. sc. thesis, Moscow, Moskov. akad. MVD RF, 2000, 140 p.
Karasev A. T., Savos'kin A. V. Zakony sub"ektov Rossiiskoi Federatsii ob obrashcheniyakh grazhdan [The Laws of the Constituent Entities of the Russian Federation on the Citizens' Appeals], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 2015, no. 1, pp. 48-54.
Livshits R. Z. Teoriya prava [Theory of Law], Moscow, BEK, 1994, 224 p.
Matuzov N. I., Mal'ko A. V. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law], Moscow, Yurist", 2004, 512 p.
Romanova G. V. Realizatsiya podzakonnogo pravovogo akta: problemy vzaimootnoshenii zakona i podzakonnogo pravovogo akta [Realization of a By-Law: Problems of the Relations between a Law and a By-Law], Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2005, no. 9, pp. 11-14.
Seidov M. Sh. Podzakonnye normativnye akty v sisteme istochnikov prava i pravovogo regulirovaniya [Subordinate Legislation in the System of Sources of Law and Legal Regulation], Vestnik Vladimirskogo yuridicheskogo instituta, 2008, no. 3, pp. 204-210.
Zhevakin S. Vedomstvennye pravovye akty [Departmental Law Acts], Hozyaistvo i pravo, 1996, no. 6, pp. 101-106.
Andrey Bezrukov - doctor of juridical sciences, professor of Department of state-law disciplines, Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 660131, Russian Federation, Krasnoyarsk, Rokossovsky str., 20. E-mail: abezrukov@bk.ru.
Aleksandr Savos'kin - doctor of juridical sciences, associate professor of Constitutional law department, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: kp@usla.ru.
Veronika Meshcheryagina - candidate of juridical sciences, associate professor of Department of constitutional and international law, Ural State Economic University. 620144, Russian Federation, Yekaterinburg, 8 Marta str., 64. E-mail: publiclaw@usue.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 25.04.2020
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.06.2020
