CC BY
15
С. П. БУДАЖАПОВ,
доктор исторических наук, доцент (г. Улан-Удэ)
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РЕСПУБЛИК СИБИРИ В ПРОЦЕССЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором В. Г. Розенфельдом, доктором политических наук, доцентом Д.Н. Нечаевым
Аннотация. В статье анализируется конституционное развитие республик Сибири в процессе совершенствования федеративных отношений Российской Федерации.
Ключевые слова: конституции республик Сибири, федеративные отношения, парламент.
В отличие от других субъектов Российской Федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов) республика, признанная государством в составе Российской Федерации, имеет свою конституцию, свое законодательство, она вправе устанавливать свой государственный язык, употребляемый наряду с русским.
Первые конституции республик Сибири как субъектов Российского федеративного государства были приняты в разные годы: Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 г.; Республики Тыва -21 октября 1993 г., т.е. ранее Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции других республик были приняты после Конституции РФ: Республики Бурятия - 22 февраля 1994 г.; Республики Хакасия - 25 мая 1995 г.; Республики Алтай - 7 июля 1997 г.
Конституция Российской Федерации 1993 г. повысила статус бывших автономных республик и областей, значительно расширила их права и полномочия, открыла широкие просторы для демократического развития их государственности. Это отражено в конституциях республик. Государственная власть в республиках строится на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. В организации власти в республиках имеются определенные разнообразия, они делятся на президентские, парламентские и смешанные. Республики Саха (Якутия), Тыва и Бурятия избирали своих президентов, которые являются главами республик и их исполнительной власти.
Изучение конституций республик Сибири позволяет сделать вывод о том, что они своим содержанием в целом направлены на укрепление федерализма в России. Признание верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территориях республик, закрепление за федеральным уровнем базовых экономических и иных ресурсов, определение федеральных приоритетов являются гарантиями реализации указанных принципов. Республики Сибири подтверждают положение Конституции РФ о равноправии между собой всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами власти.
В становлении и развитии федеративных отношений большая роль принадлежит разграничению полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации. В конституциях Республик Бурятия, Алтай, Хакасия были приняты положения статьи Конституции РФ о полномочиях, находящихся в ведении органов государственной власти Российской Федерации, подтверждены полномочия, находящиеся в совместном ведении центра и республик. А в конституциях Республик Саха (Якутия) и Тыва, принятых еще до Конституции РФ, часть полномочий передана в ведение Российской Федерации. В них не было специальных статей о предметах совместного ведения. Во всех конституциях республик перечислены полномочия, относящиеся к их исключительному ведению.
В конституциях всех республик Сибири подтверждается фактическое существование рес-
публик как национально-государственных образований. Это согласуется с положениями Конституции РФ о том, что она исходит «из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов», о том, что республики, субъекты РФ являются государствами, а также сохранением их исконных исторических названий: Бурятия, Саха (Якутия), Тыва, Алтай и Хакасия. В соответствии с Конституцией РФ языки титульных народов - бурятского, якутского тувинского и алтайского объявлены наряду с русским государственными языками республик. Но это не означает, что республики, как было раньше в советское время, являются национальной государственностью лишь титульных наций. Во всех конституциях республик содержится положение о том, что основой государственности и источником власти является проживающий в них народ, состоящий из граждан всех национальностей.
Вместе с тем в конституциях республик Сибири содержался ряд положений, которые не соответствовали установкам Конституции России. Республики Саха (Якутия), Тыва, Бурятия и Алтай объявили себя суверенными демократическими государствами, что противоречит статье 5 Конституции России. Более того, в конституциях республик Саха (Якутия) и Тыва было провозглашено их право самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических связях, т.е. субъектов международного права. В Конституции Республики Тыва содержалось положение о праве на самоопределение и даже выхода из состава федерации по итогам народного референдума.
Наблюдалось стремление отдельных республик получить большие полномочия при заключении договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации. Такие договора с центром имели Республика Саха (Якутия) и Бурятия, которые были заключены в 1995 г. Республика Саха (Якутия) заключила 14 дополнительных соглашений, Республика Бурятия - 5. К совместному ведению Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) были отнесены дополнительно 11 предметов ведения. Республика Саха (Якутия) получила больше прав и льгот на
расходование средств, собираемых в казну, на нужды своего населения, на формирование и использование республиканского фонда драгоценных металлов и камней. К совместному ведению РФ и РБ было установление условий экономической деятельности и природопользования на территории Бурятии, прилегающей к озеру Байкал.
Рассмотрение конституций республик Сибири и заключенных ими с центром соглашений показывает, что наблюдалось наличие асимметрии в организации субъектов федерации. Федеративные отношения в целом в России и ее субъектах, федеративное устройство государства находились в стадии становления. Реализация принципов федерализма осуществлялась недостаточно, не были приняты федеральные законы, которые регулировали складывающиеся федеративные отношения.
Становление федеративных отношений -процесс сложный, временами противоречивый. С одной стороны, происходит расширение прав и полномочий субъектов, их самостоятельности и ответственности, как за развитие своих субъектов, так и всей Федерации. Наряду с этим явно проявлялась тенденция усиления власти центра, его роли и влияния на жизнь регионов. Во всех республиках были назначены полномочные представители президента РФ с широкими полномочиями, возникло много представительств федеральных органов и ведомств. Последние практически решали много местных вопросов. Вместе с тем фактически бесхозными оставался региональный уровень федеративных отношений.
Разруха в экономике, ухудшение положения народа привели к резкому усилению зависимости субъектов, в том числе сибирских республик, от центра, прежде всего в финансовом отношении.
В последние годы XX в. стало уделяться больше внимания решению проблем федеративных отношений. В январе 1999 г. был принят закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», в котором в соответствии со ст. 72 Конституции России устанавливается общий порядок координации международных и внеш-
неэкономических связей субъектов Федерации.
В июне 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении соответствующих договоров и соглашений между ними о передаче друг другу осуществления части полномочий. 15 октября 1999 г. был принят закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором установлено, что базовыми принципами деятельности органов власти субъектов Федерации являются:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти.
Как видим, федеральный центр стремится
укреплять федерацию и его конституционно-правовой статус.
Вновь избранный президент Российской Федерации В.В. Путин с первых дней начал предпринимать меры по практической реализации потенциала федерации в деле укрепления целостности государства. К ним относятся его решения об образовании федеральных округов и назначении полномочных представителей президента в них, указания о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством положений конституций республик и уставов других субъектов, их законодательных актов, указ об изменении механизма формирования Совета Федерации.
В 2000-2001 гг. во всех республиках Сибири проводилась работа по приведению их конститу-
ций и законодательств в соответствие с федеральными. В Республике Тыва внесены существенные изменения в конституцию, все положения ее приведены в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Новая редакция конституции принята на референдуме 6 мая 2001 г. В статье 1 статус Республики Тыва определен так: «Республика Тыва - Тува есть демократическое, правовое государство в составе Российской Федерации, имеет свою Конституцию и законодательство».
По новой редакции конституции Республика Тыва перестала быть президентской, не будет существовать отдельный Великий Хурал как съезд народа, наделенный исключительными правами. Конституция устанавливает, что постоянно действующим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти является Великий Хурал. Он состоит из двух палат - палаты представителей и законодательной палаты. В Республике Тыва устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством Республики Тыва, возглавляемым Председателем. Он является высшим должностным лицом Республики Тыва. Новая редакция Конституции содержит специальную главу о предметах ведения и полномочиях Республики Тыва, в статьях которой подробно изложены положения об участии республики в осуществлении федеральных полномочий, предметы совместного ведения Российской Федерации и Республики Тыва, компетенция Республики Тыва вне пределов указанных выше полномочий. Специальная статья посвящена межрегиональным, международным и внешнеэкономическим связям республики, которая соответствует установкам Конституции и законодательств Российской Федерации.
Много заседаний народного Хурала Республики Бурятия было посвящено вопросам исправления положений Конституции и принятию новых законов. В новой редакции Конституции Республики Бурятия статья 1 гласит:
«1. Республика Бурятия есть демократическое правовое государство, субъект Российской Федерации.
2. Республика Бурятия имеет свою Конституцию, законодательство, гражданство, государственные символы, территорию, государствен-
ные языки, систему органов государственной власти и местное самоуправление».
В новой редакции Конституции снято положение о государственном суверенитете Республики Бурятия. Статус республики как государства и субъекта Российской Федерации определен в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Часть 1 статьи 3 изложена в следующей редакции: «I. Носителем государственности и источником власти Республики Бурятия является многонациональный народ». В статье 12, часть 1 сказано:
«I. Гражданином Республики Бурятия является гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Бурятия».
Следовательно, Конституция Республики Бурятия приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации, но эта работа в отношении законов республики Бурятия еще не завершена.
Конституции Республики Алтай и Республики Хакасия, принятые гораздо позднее Конституции Российской Федерации, в целом исходили из положений последней, признавая ее верховенство. Они установили, что эти республики являются не президентскими, а парламентскими. Вместе с тем в Конституции Республики Алтай содержалась попытка толкования понятия «суверенитет». В статье 4 говорилось: «Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики». Такое определение понятия «суверенитет» не согласуется как с международным, так и российским юридическим и политическим содержанием понятия «суверенитета». Особенностью Конституции Республики Алтай являлось то, что она в статье 8 записала: «Государственную власть в Республике Алтай осуществляют Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтая, Глава Республики Алтай, Правительство Республики Алтай и суды Рес-
публики Алтай». Подчеркнуто, что Глава Республики Алтай является высшим должностным лицом Республики Алтай и возглавляет исполнительную власть, одновременно является Председателем правительства. В Конституции же Республики Хакасия установлено, что высшим должностным лицом является Председатель Правительства, который возглавляет Правительство.
В конституциях республик Алтай и Хакасия записано, что в систему исполнительной власти входят органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения, а местное самоуправление осуществляется в городских и сельских местностях и иных территориях в пределах административно-территориальных единиц, входящих в систему административно-территориального устройства республик. В конституции республик Алтай и Хакасия внесены изменения и дополнения, которые привели положения основных законов республик в соответствие с установками Конституции Российской Федерации.
Конституция Республики Саха (Якутия) подчеркивает, что она является «субъектом Российской Федерации на принципах конституционно-договорных отношений». Статья I, пункт 1 провозглашает: «Республика Саха (Якутия) является демократическим правовым государством, основанным на праве на самоопределение». Пункт 3 статьи определяет: «Суверенитет Республики Саха (Якутия) означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание его всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Правильно подчеркивая пределы предметов ведения и полномочия республики, ее самостоятельность в решении дел республики, правомерно ли все это связывать с понятием «суверенитет», который означает «полную независимость государства от других государств в его внутренних делах и внешних отношениях»?
Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию Республики Саха (Якутия), позволили устранить положения, не соответствующие установкам Конституции Российской Федера-
ции, четко и ясно сформулировать статьи, обеспечивающие верховенство Конституции и законодательства РФ. В статье 7 указано, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также физические лица и юридические лица обязаны на территории республики соблюдать Конституцию Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия) и действовать на их основе». В той же статье, пункт 3, подчеркнуто, что «федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории Республики Саха (Якутия)». В статьях главы 3 конкретно определены предметы ведения и полномочия Республики Саха (Якутия). В отличие от конституций других республик Сибири эта глава называется «Национально-государственный статус. Административно-территориальное устройство», подчеркивая тем самым, что республика является национально-государственным образованием. Конституция исходит из того, что, народ Республики Саха (Якутия) на основе свободного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение. Она устанавливает, что на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения хмогут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом Республики Саха (Якутия). В главе о местном самоуправлении важное значение имеет положение о том, что «в местностях компактного проживания коренных малочисленных народов Севера местное самоуправление осуществляется с учетом национально-этнических особенностей в порядке, установленном законом».
Конституция определяет некоторые особенности государственной власти в Республике Саха (Якутия). Высшими органами государственной власти Республики Саха (Якутия) являются Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Президент Республики Саха (Якутия), конституционный суд Республики Саха (Якутия).
Государственное Собрание (Ил Тумэн) -парламент Республики Саха (Якутия) является представительным, законодательным и конт-
рольным органом государственной власти. В других республиках парламенты не имеют полномочий контрольных органов. Государственное собрание (Ил Тумэн) перестало быть двухпалатным, оно избирается сроком на пять лет и состоит из 70 депутатов, 12 из которых избираются от избирательных округов, образуемых в арктических улусах (районах) с местностями компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. К ведению Государственного собрания (Ил Тумэн) отнесены 30 функций.
Президент Республики Саха (Якутия) выступает гарантом национально-государственного статуса и территориальной целостности Республики Саха (Якутия), соблюдения Конституции и законов республики, а также принятых ею межреспубликанских и международных обязательств. У Президента Республики Саха (Якутия) права и полномочия более широкие, чем у президентов других республик. В Республике Саха (Якутия) избирается вице-президент.
По новой редакции Конституции Республики Саха (Якутия) система местного самоуправления расширена, оно теперь осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных, традиций.
Таким образом, в конституции республик Сибири внесены существенные изменения и дополнения, которые устраняют нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации. Совершенствование конституционного законодательства республик способствует укреплению правового единства демократического государства, развитию федеративных отношений. Конституции республик Сибири, учитывая своеобразия и особенности жизни в них, не могут унифицировать название, количественный состав и структуру парламентов, устройство системы государственной власти и местного самоуправления. Развитие конституционного процесса продолжается. В республиках Сибири продолжается работа по приведению принятых ранее законов в соответствие с российским законодательством.
