CC BY
6
ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
УДК 342.4
DOI: 10.12737/jflcl.2022.068
Конституционное развитие и конституционная стабильность — две стороны одной медали
Залина Белановна Хамчиева
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, zalina.kh@gmail.com
Аннотация. Категория «конституционное развитие» проанализирована автором статьи как научное явление и процесс изменения содержания конституционно-правовых норм в правовой практике отдельных государств. Речь идет о значении и основных элементах данного процесса, выявлении способов его реализации и допустимых пределах конституционного развития, в том числе с точки зрения правовых позиций Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
Цель исследования — определение содержания конституционного развития и его основных механизмов, направленных на обеспечение баланса стабильности и динамизма конституции. Анализируются доктринальные источники, конституционно-правовые акты, а также практика Венецианской комиссии; использованы методы сравнительного правоведения. Сделан акцент на определении допустимых границ конституционных изменений, установленных для обеспечения функции стабильности конституции.
Выводы: конституционное развитие является сложным комплексным явлением, которое заключается в изменении содержания конституционных положений формальными и неформальными методами. Конкретные способы конституционного развития зависят от правовой системы и формы конституции, принятой в соответствующем государстве. Основным и формальным способом конституционного развития для стран континентальной правовой семьи является принятие конституционных поправок. Стабильность конституции не предполагает запрета на редактирование конституции, в то время как соответствующая актуализация конституционно-правового регулирования с учетом изменяющихся правовых реалий является необходимой. Баланс между конституционной стабильностью и конституционным развитием заключается в разработке процесса внесения поправок, который, с одной стороны, позволяет редактировать конституцию в случаях, когда это необходимо с целью усовершенствования конституционного регулирования, с другой — предотвращает ее произвольное изменение.
Ключевые слова: конституционная реформа, конституционное развитие, конституционная стабильность, поправки к Конституции, Венецианская комиссия, толкование конституции, сравнительное конституционное право, конституционная стабильность
Для цитирования. Хамчиева З. Б. Конституционное развитие и конституционная стабильность — две стороны одной медали // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 5. С. 95—103. DOI: 10.12737/ jflcl.2022.068
Constitutional Development and Constitutional Stability are Two Sides of the Same Coin
Zalina B. Khamchieva
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, zalina.kh@gmail.com
Abstract. The author analyzes the category "constitutional development" as a scientific phenomenon and as a process of changing the content of constitutional and legal norms in the legal practice of individual states. This refers to the significance and main elements of this process, the identification of ways to implement it and the permissible limits of constitutional development, including from the point of view of the legal positions of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission).
The purpose of the study is to determine the content of constitutional development and its main mechanisms aimed at ensuring a balance of stability and dynamism of the constitution. Doctrinal sources, constitutional and legal acts, as well as the practice of the Venice Commission are analyzed; methods of comparative jurisprudence are used. The emphasis is placed on determining the permissible limits of constitutional changes established to ensure the stability function of the constitution.
Conclusions: constitutional development is a complex phenomenon, which consists in changing the content of constitutional provisions by formal and informal methods. The specific ways of constitutional development depend on the legal system and the form of the constitution adopted in the respective State. The main formal way of constitutional development for the countries of the continental legal family is the adoption of constitutional amendments. The stability of the Constitution does not imply a ban on editing the constitution, while the corresponding updating of constitutional and legal regulation taking into account changing legal realities is necessary. The balance between constitutional stability and constitutional development lies in the development
of an amendment process, which on the one hand allows the constitution to be edited in cases where it is necessary to improve constitutional regulation, on the other hand, prevents its arbitrary change.
Keywords: constitutional reform, constitutional development, constitutional stability, amendments to the Constitution, Venice Commission, interpretation of the constitution, comparative constitutional law, constitutional stability
For citation. Khamchieva Z. B. Constitutional Development and Constitutional Stability are Two Sides of the Same Coin. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 5, pp. 95—103. DOI: 10.12737/jflcl.2022.068
Общественные отношения находятся в непрерывном развитии, трансформируются социальные, экономические, политические и идеологические реалии. Меняющаяся картина мира требует постоянной актуализации законодательства, в том числе конституционного. С необходимостью внесения поправок в конституцию сталкиваются все государства, так как социальная действительность и конституционные идеи не стоят на месте.
Однако изменение содержания конституционно-правовых норм усложняется тем фактом, что конституции принимались как акты, которые должны обеспечивать стабильность всей социальной системы и гарантировать провозглашенные права и свободы, защищая их от неправомерных посягательств. Конституционные гарантии предполагают, что основные права и свободы, а также основные правила осуществления государственной власти должны быть стабильными и не подвергаться легкой смене. Упрощение процедуры редактирования конституции может привести к тому, что власти, стремящейся к расширению своих полномочий, будет слишком легко изменить конституционные нормы в направлении меньшей защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, Б. Э. Раш и Р. Д. Конглтон считают, что поскольку конституция устанавливает правила «политической игры», у власти может возникнуть стремление изменить эти правила с целью продления или закрепления срока своих полномочий, маргинализации оппозиции или с целью ограничения гражданских и политических прав. Такие произвольные изменения могут, по их мнению, ослабить или даже подорвать демократию1. Поэтому конституционное право объективно стремится обеспечить социальную и политическую стабильность, гарантированность установленных им прав и свобод.
Как отмечено Т. Я. Хабриевой, одна из главных задач конституции — «поддержание стабильности не только правовой системы, организации государства, но и общественных устоев»2. Вместе с тем ученый подчеркивает, что «излишняя консервация основного закона может вызвать значительное общественное
1 См.: Rasch B. E., Congleton R. D. Amendment Procedures and Constitutional Stability // Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence / ed. by R. D. Congleton, B. Swedenborg. Cambridge, 2006. P. 319—342.
2 Хабриева Т. Я. Конституционные реформы в современ-
ном мире // Вестник Российской академии наук. 2016. Т. 86.
№ 7. С. 580.
напряжение и привести к нарушению эволюционного развития государственности, к отмене прежних, принятию временных, а впоследствии и новых конституций»3. Таким образом, нахождение баланса между стабильностью и развитием лежит в основе конституционной теории и практики, способствует соблюдению и развитию прав человека и гражданина, устойчивости государственной власти.
Этим и объясняется повышенное внимание, уделяемое вопросам, связанным с конституционными преобразованиями, российскими и зарубежными юристами. Однако на данный момент теоретическое содержание конституционного развития в юридической доктрине раскрыто недостаточно полно: отсутствует комплексное изучение его основных элементов и механизмов, пределов допустимых конституционных изменений.
Как правило, рассматриваются отдельные аспекты конституционного развития, связанные с формальными способами редактирования конституции. У отдельных государств определен механизм принятия поправок, но одновременно существуют иные способы преобразований, которые могут оказывать значительное влияние на конституционное пространство, но не приниматься во внимание при сравнительном анализе. Представляется, что конституционное развитие — категория более широкая, чем механическое редактирование конституции, поэтому она должна включать все разнообразие способов изменения содержания положений Основного закона, т. е. помимо формального элемента отражать реалии текущей жизни.
Отсутствие развернутого определения данной комплексной категории означает, что при проведении сравнительного анализа процесса конституционных преобразований государств сравниваются лишь формальные процедуры принятия и изменения конституций и актов конституционного характера, что не позволяет принять во внимание наличие и распространенность альтернативных способов изменения содержания конституционно-правовых норм. Именно поэтому полноценное исследование категории конституционного развития было бы невозможно без обращения к опыту специализированных организаций наднационального характера, в том числе международных организаций и их подструктур, оперирующих понятийным аппаратом, выходящим за рамки национального законодательства, а также
3 Там же. С. 581.
создающих площадки для взаимного обмена правовыми практиками и их изучения. Свой вклад внесли Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и его институт — Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ); Со -вет Европы и Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) и другие международные организации и объединения.
Особого внимания заслуживает деятельность Венецианской комиссии (далее также — Комисссия, ВК) как организации, созданной с миссией по способствованию развитию конституционализма, распространению опыта европейского конституционного развития и защиты прав человека. Комиссия обладает методологией и институциональными возможностями для осуществления сравнительного анализа закрепившихся конституционных практик.
По вопросам конституционного развития Комиссией был подготовлен Доклад о конституционных поправках, в котором были изучены практики внесения изменений в конституции отдельных государств, и Пересмотренные руководящие принципы проведения референдумов4. Комиссия также приняла заключения по конституционным реформам отдельных стран, например по конституционным поправкам Франции, Люксембурга, Казахстана, Кыргызстана, Болгарии, Грузии, Украины, Венесуэлы и многих других стран. Значимые части данных документов вошли в Сборник заключений по конституционным поправкам Венецианской комиссии.
На основе анализа приведенных работ можно сделать вывод, что Венецианская комиссия следует уже устоявшейся классификации, подразумевающей деление способов конституционного развития на формальные и неформальные, среди которых принятие конституционных поправок, судебное толкование, принятие новых конституционных конвенций, политическая адаптация, «неиспользование» конституционных положений (désuétude)5.
Какие именно способы будут относиться к формальным или неформальным, зависит от конкретной правовой семьи и формы конституции. Так, в государствах англосаксонской правовой семьи или в государствах с неконсолидированными и комбинированными конституциями характерны в различных сочетаниях следующие способы: принятие конституционных поправок в виде обычного закона, посредством постепенного утверждения конституционно -го обычая или судебного прецедента.
Основным и формальным способом конституционного развития для стран континентальной правовой семьи (применительно к которой и будет рассма-
4 Venice Commission, CDL-AD(2020)031, Revised guidelines on the holding of referendums.
5 Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment.
триваться концепция конституционного развития в данном исследовании) является принятие конституционных поправок. Это не отменяет, однако, возможность Конституционного суда и других органов участвовать в процессе изменения содержания конституционных положений.
Затруднительным оказалось достижение консенсуса относительно предпочтительного способа конституционного развития. Ряд авторов придерживаются мнения, что развитие конституционно-правовых норм путем судебной толковательной деятельности является допустимым и в некоторых случаях наиболее приемлемым способом усовершенствования конституционных норм. Так, председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин подчеркнул, что отдельные поправки и изменения в действующую Конституцию вносить можно тогда, когда без них нельзя обойтись. Когда путем истолкования каких-либо положений Конституции уже невозможно приспособить их к настоятельным запросам времени, новым историческим реалиям6. Эту позицию разделяют и другие правоведы, в частности профессор В. А. Кряжков, который считает, что «судебное толкование Конституции становится средством, обеспечивающим единообразное ее применение, оперативное устранение противоречий и пробелов и в целом создающим предпосылки конституционной стабильности, поскольку через толкование происходит актуализация конституционных положений»7.
Данной позиции придерживается также Т. Я. Хаб-риева, которая неоднократно подчеркивала, что толкование позволяет раскрыть содержание норм, их правовой и социально-ценностный потенциал, особенно по прошествии определенного времени их применения. Вместе с тем ученый отмечает, что в соответствии с требованиями законности толкование не должно вносить изменений и дополнений в интерпретируемые нормы, что особенно важно учитывать применительно к конституционному толкованию, так как оно имеет тенденцию к расширению. Расширительное толкование норм конституционно -го права будет означать формирование права в процессе правотворческой деятельности Конституционного Суда8.
Во многих странах судебный пересмотр является довольно распространенным способом, с помощью которого точное значение конституций меняется с течением времени9. Конституционное развитие посред-
6 См.: Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2019.
7 Кряжков В. А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы, пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. № 1. С. 9.
8 См.:Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 2019. С. 22.
9 См.: Rasch B. E., Congleton R. D. Op. cit.
ством судебного правотворчества наиболее часто используется в государствах англосаксонской правовой семьи, особенно в странах с жесткими конституциями. Например, значение многих конституционных положений Конституции США, поправки в которую вносились лишь 27 раз за весь период ее существования, с течением времени эволюционировали именно благодаря их толкованию Верховным судом. Так, с помощью решений Верховного суда уточнялось содержание второй поправки к Конституции10, положений о правах женщин на прерывание беременности11, положений о полномочиях Конгресса по регулированию торговли12 и многих других фундаментальных для общественного строя вопросов.
В то же время в странах континентальной правовой семьи судебное толкование не должно создавать новой нормы права, так как Конституционный суд не является органом, уполномоченным осуществлять напрямую конституционное нормотворчество13. Представляется, что толкование должно устранять незначительные противоречия, не изменяя содержание конституционно-правовых норм, редактирование конституционных положений должно осуществляться в специально установленном порядке.
В процессе реализации конституционных норм иными органами власти, в том числе при принятии актов отраслевого законодательства и иных нижестоящих нормативных правовых актов, нормы конституционного права могут приобретать определенную трактовку. Само по себе это не является негативным процессом, так как конституции регулируют, как правило, основополагающие для конституционного строя вопросы, а дальнейшее развитие и раскрытие данные положения должны получить именно посредством принятия актов отраслевого законо -дательства. В данном случае важно, чтобы толкование, осуществляемое компетентными органами, не противоречило первоначальному смыслу конституционных норм, не умаляло права человека и гражданина, расширяя полномочия властных органов.
Возможность возникновения подобных рисков Венецианская комиссия обозначила в Заключении по конституционной реформе Азербайджана 2016 г., в
10 См.: McDonald v. City of Chicago, 130 S. Ct. 3020, 3050 (2010); District of Columbia v. Heller, 554 U. S. 570, 635 (2008).
11 См.: Gonzales v. Carhart, 550 U. S. 124, 156, 161—164 (2007); Planned Parenthood of Se. Pa. v. Casey, 505 U. S. 833, 846 (1992); Roe v. Wade, 410 U. S. 113, 153, 163 (1973); Dobbs v. Dobbs v. Jackson Women's Health Organization, No. 19-1392, 597 U. S. (2022).
12 См.: Gonzales v. Raich, 545 U. S. 1, 22, 32—33 (2005); United States v. Morrison, 529 U. S. 598, 608, 613 (2000).
13 См.: КрасновМ. А. Толкования Конституции как ее фактические поправки // Сравнительное конституционное обо-
зрение. 2016. № 1(110). С. 77—91; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации ...
котором было определено, что конституционные поправки в том виде, в котором они были представлены в Комиссию, не противоречат международным обязательствам Азербайджана, однако оставляют возможность подобного противоречия в случае их дальнейшей неверной интерпретации компетентными органами. В данном заключении Комиссия подчеркнула, что на практике результат реформы во многом будет зависеть от реализации конституционных поправок в национальном законодательстве и от их судебного толкования14.
Таким образом, формирование конституционализма невозможно без последовательного и упорядоченного развития конституционных положений в правовой системе государства. Однако толкование конституционных положений и их реализация не должны отклоняться от первоначального смысла конституции, в случае возникновения неформальных изменений представляется правильным отражение данных изменений в тексте конституции.
Формальное редактирование конституции, как правило, осуществляется в соответствии со специально предусмотренной процедурой. В зависимости от сложности данной процедуры конституции делятся на гибкие и жесткие. Гибкие конституции отличаются упрощенным порядком внесения изменений, вплоть до их принятия в рамках обычного законодательного процесса. Упрощенный порядок пересмотра конституции имеет как преимущества, так и недостатки. Основным преимуществом является возможность оперативного принятия необходимых корректировок. Однако такая процедура создает дополнительный риск внесения произвольных и необоснованных изменений, угрожает стабильности конституционного строя.
Жесткий порядок принятия поправок подразумевает установление более сложной процедуры внесения изменений в конституцию по сравнению с обычным законодательством и предполагает различные варианты дополнительных требований, таких как требования о квалифицированном большинстве голосов в парламенте, референдуме и др. Некоторые конституции не допускают изменения определенных положений или глав, они могут быть изменены только в результате пересмотра всей конституции. Например, в Конституции России содержится соответствующее требование относительно запрета о внесении поправок в общем порядке в содержание гл. 1, 2 и 9.
Вопрос о соотношении конституционной гибкости и жесткости возник еще в момент принятия Конституции США, идеологически разделив отцов-ос-
14 CDL-AD(2016)029-e Opinion on the draft modifications to the Constitution of Azerbaijan submitted to the Referendum of 26 September 2016, endorsed by the Venice Commission at its 108th Plenary Session (Venice, 14—15 October 2016).
нователей американской конституции, в частности Дж. Мэдисона и Т. Джефферсона.
«Мэдисонианская» точка зрения состоит в том, что ценность конституции связана с ее долговечностью. Закрепляя трудноизменяемые принципы, Основной закон стабилизирует ожидания относительно социальных и политических правил, способствует формированию общей гражданской идентичности. В Федералисте 49 Дж. Мэдисон предупреждает, что постоянная переоценка и критика конституции могут свидетельствовать о некоторых несовершенствах устройства государственной системы, отсутствии признания и легитимности государственной власти — необходимых предпосылок конституционной стабильности15.
Т. Джефферсон, напротив, считал, что конституции должны адаптироваться к политическим и социальным переменам, что ценности авторов конституции могут не разделяться последующими поколениями, создавая растущий диссонанс между первоначальными принципами и эволюционирующими предпочтениями и ставя под сомнение саму легитимность конституции16. А. Гамильтон, также стоявший у истоков современного конституционализма, отмечал, что возможность устранения недостатков и непреднамеренных негативных последствий определенных формулировок конституционного текста придает конституциям устойчивость17.
Вопрос соотношения гибкости и жесткости процедуры изменения конституции сохраняет актуальность и в настоящее время. Принято считать, что для стабильного функционирования любого государства более предпочтительными являются жесткие конституции18. Однако периодическое редактирование конституции обеспечивает ее актуальность и уменьшает вероятность полного пересмотра Основного закона, а следовательно, способствует устойчивости конституционного строя.
Кроме того, чрезмерно жесткий порядок принятия конституционных поправок может привести к развитию альтернативных, неформальных способов конституционных преобразований. Так, в США при довольно жесткой конституции19 изменение содер-
15 См.: Hamilton A., Madison J., Jay J. The Federalist Papers. New York, 1982.
16 См.: The Papers of Thomas Jefferson. Ed. by J. P. Boyd et al. Vol. 1. Princeton, 1950.
17 См.: Hamilton A., Madison J., Jay J. Op. cit.
18 См.: Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment; Markus Böckenförde, Constitutional Amendment Procedures. Stockholm, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2017.
19 Поправки должны быть одобрены 2/3 голосов в обеих палатах Конгресса США, после чего они должны быть рати-
фицированы 3/4 штатов США. Конгресс сам определяет один из двух возможных способов ратификации: законодательны-
жания многих прав и свобод, являющихся конституционными по характеру и степени важности, производится решениями Верховного суда; таким образом создается ситуация, при которой конституционные права и свободы закрепляются и изменяются без какого-либо участия представительной власти.
В связи с этим встает вопрос определения правильной модели соотношения гибкости и жесткости конституции. Сложность возникает при попытке определения степени жесткости, необходимой для обеспечения устойчивости конституционного строя, не ограничивающей при этом возможность принятия требуемых поправок. Необходимо обозначить, что выявление единой модели процедуры редактирования конституции не представляется возможным, так как правовая система каждого государства отличается своими особенностями, требующими определенного разнообразия подходов в разрешении соответствующих конституционных вопросов.
Венецианская комиссия отметила, что в большинстве конституций используются одни и те же механизмы усложнения процедуры редактирования конституционных положений, однако они «формулируются и сочетаются в столь же большом количестве вариантов, сколько существует конституций»20. Не считая это недостатком, Венецианская комиссия признает право каждого государства следовать своему уникальному пути конституционного развития.
Как показывает практика, процедуры принятия конституционных поправок включают один или несколько из следующих механизмов:
парламентские процедуры (усложненные по сравнению с обычным законодательным процессом); референдум;
создание специального органа (учредительного собрания) для проведения конституционной реформы;
установление определенных сроков принятия конституционных поправок;
дифференциацию процедуры принятия поправок в зависимости от содержания конституционных положений, например усложнение процедуры редактирования основных конституционных положений — о правах и свободах человека и гражданина, об основах конституционного строя.
Отдельного рассмотрения заслуживает этап конституционной инициативы, так как его порядок может отличаться от порядка, установленного для обычной законодательной процедуры. Во всех странах, чьи конституции были проанализированы в рамках Доклада о конституционных поправках, правом инициативы обладает парламент, в некоторых странах этим правом обладают индивидуальные члены
ми органами штатов или специально созываемыми в каждом штате для принятия этого решения конвентами.
20 Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment.
парламента (например, Бельгия и Кипр) или устанавливается необходимость поддержки инициативы определенным процентом от общего числа членов парламента или от одной из палат (1/6 Греция; 1/5 Албания; 1/3 Андорра)21, а также возможность поддержания инициативы определенным количеством лиц (Словения). Есть страны, которые предоставили это право народу, правительству, главе государства и органам местного самоуправления22.
В докладе о конституционных поправках отмечается, что, хотя «формально инициатива всегда исходит от национальных субъектов, обладающих соответствующим правом, она может фактически возникнуть извне государства»23, например, когда государствам по определенным причинам необходимо привести свое внутреннее законодательство в соответствие с требованиями международной организации. Так, Парламентская ассамблея и Комитет министров Совета Европы в рамках процесса оценки соблюдения обязательств, принятых государствами-членами, часто требовали от стран проведения конституционных реформ с целью обеспечения соответствия их законодательства принятым при вступлении в организацию международным обязательствам. Также можно проследить некоторую закономерность, согласно которой государства, обозначившие желание вступить в Европейский союз, такие как Сербия (более 30 заключений ВК) и Молдова (более 60 заключений ВК), активно обращались и продолжают обращаться за помощью в Венецианскую комиссию, приводя таким образом свое законодательство в соответствие с принципами и ценностями европейского конституционного наследия.
Такая практика может способствовать демократизации правовых систем и внедрению передового конституционного опыта. Участие в данном процессе Венецианской комиссии соответствует ее первоначальной миссии по оказанию помощи государствам и распространению европейского конституционного наследия.
Как правило, основной площадкой для проведения конституционной реформы являются национальные парламенты, выступающие в качестве наиболее подходящей платформы для правовой оценки и обсуждения конституционных поправок. К их деятельности в сфере конституционного нормотворчества почти всегда предъявляются особые процедурные требования, усложненные по сравнению с обычной законодательной процедурой24.
21 Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment.
22 TaM xe.
23 TaM xe.
24 Cm.: Markus B. Constitutional Amendment Procedures //
International Institute for Democracy and Electoral Assistance.
Stockholm, 2017; cm.: Venice Commission, CDL-AD(2010)001,
Report on Constitutional Amendment.
В связи с этим представляется актуальным рассмотрение анализа, проведенного Венецианской комиссией при подготовке Доклада о конституционных поправках, в котором были определены дополнительные требования к парламентской процедуре при принятии поправок к конституции. Данные требования можно условно разделить на следующие группы:
1) временные ограничения, включающие:
а) требования о прохождении определенного временного срока между внесением предложения о поправке и первым чтением (например, один месяц в Грузии и Польше; от трех до шести месяцев в Болгарии; от шести до двенадцати месяцев в Молдове);
б) требования о проведении нескольких чтений с установлением определенных периодов времени между чтениями (например, от трех месяцев в Эстонии);
2) требования о квалифицированном большинстве в парламенте при голосовании по конституционным поправкам.
Венецианская комиссия акцентирует внимание на необходимости соблюдения каждого из перечисленных требований к процедуре, поскольку исключительно квалифицированного большинства в парламенте недостаточно для признания конституционной реформы легитимной: «Постоянство конституции не может основываться исключительно на арифметических соображениях, вытекающих из соотношения численности правящих и оппозиционных партий в парламенте». Так, в заключении по конституционной реформе Венгрии Венецианская комиссия подчеркнула, что при принятии поправок Венгерское правительство ссылалось на суверенитет национального парламента как если бы он был высшей инстанцией законно -сти, в связи с чем никаких дополнительных мер по усложнению процедуры принятия поправок не применялось, и, несмотря на то что Комиссия никогда не отрицала суверенное право парламента принимать конституцию или вносить в нее поправки, она не поддержала позицию Венгерского правительства и сослалась на необходимость достижения широкого консенсуса при принятии конституционных поправок25.
Аналогичной позиции Венецианская комиссия придерживалась при рассмотрении конституционной реформы Мальты, указав, что ни на одном этапе процесса конституционной реформы Мальты не было никаких серьезных консультаций с гражданским обществом, а поскольку конституционные поправки затрагивают основы правовой системы Мальты, они требуют более тщательного общественного обсуждения26.
25 CDL-AD(2013)012-e Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session (Venice, 14—15 June 2013).
26 CDL-AD(2018)028-e Malta — Opinion on Constitutional arrangements and separation of powers and the independence of the judiciary and law enforcement, adopted by the Venice Commission at its 117th Plenary Session (Venice, 14—15 December 2018).
В промежуточном заключении по поправкам к Конституции РФ Комиссия также отметила, что серьезные конституционные изменения предполагают длительность процедуры, поскольку она должна включать консультации с различными сторонами, заинтересованными в пересмотре Конституции27.
Так, по мнению ВК, соблюдение требования о квалифицированном большинстве в парламенте не является единственным способом обеспечения легитимности конституционных преобразований, с учетом важности регулируемых конституционных правом общественных отношений рекомендуется обеспечение возможности достижения широкого общественного консенсуса.
Для повышения легитимности конституционных изменений многие государства прибегают к процедуре референдума. Однако несмотря на то что референдумы являются формой непосредственного волеизъявления граждан и в связи с этим воспринимаются общественностью преимущественно в положительном ключе, они могут нести определенные риски, особенно для «новых демократий». Например, при рассмотрении конституционной реформы Азербайджана Венецианская комиссия выявила потенциальную опасность использования референдума для исключения парламента из процедуры принятия конституционных поправок. Проблема возникает в связи с тем, что Конституция Азербайджана устанавливает две различные процедуры конституционной реформы: процедуру внесения конституционных изменений с помощью референдумов и процедуру внесения конституционных поправок, принимаемых в форме конституционного закона. Конституционные изменения принимаются в ситуациях, когда речь идет об отклонении от существующего конституционного регулирования, в то время как конституционные поправки принимаются для развития существующих конституционных положений и не должны им противоречить. На практике же определить, в соответствии с какой процедурой должна приниматься соответствующая поправка, затруднительно. Пользуясь законодательной неопределенностью, власти Азербайджана заявили, что процедуры могут быть взаимозаменяемыми, что было негативно воспринято Венецианской комиссией, поскольку это дает властям возможность произвольно выбирать процедуры редактирования конституции, а в случае внесения инициативы президентом вообще не предполагает возможность участия Парламента28. Комиссия подчеркнула, что, как правило, при наличии различных механизмов редактирования консти-
27 CDL-AD(2021)005-e Interim opinion on constitutional amendments to the Constitution of the Russian Federation and the procedure for their adoption, adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021).
28 Cm.: CDL-AD(2009)010, Opinion on the Draft Amendments to the Constitution of the Republic of Azerbaijan.
туции более сложная процедура применяется для усиления защиты основополагающих для конституционализма положений, в то время как в Азербайджане поправки, направленные на изменение конституционных положений, могут быть приняты без какой-либо формальной парламентской процедуры и непосредственно выносятся на референдум в рамках процедуры, которая значительно быстрее, чем процедура принятия поправок.
Комиссия считает, что референдумы не должны использоваться для обхода парламентских процедур29, а процедура внесения поправок в конституцию, позволяющая принимать конституционные поправки путем референдума без предварительного одобрения парламентом, может создать почву для злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Венецианская комиссия придерживается устоявшегося подхода к тому, что всенародный референдум не должен быть единственным механизмом одобрения конституционной реформы30.
В заключении по новой Конституции Туниса Венецианская комиссия указала, что существует большая вероятность превращения референдумов по конституционным поправкам в «плебисциты по руководству страной и в средство обеспечения легитимности авторитарных тенденций»31, а в заключении по конституционной реформе Кыргызстана «предостерегает от проведения конституционных референдумов без достижения предварительного квалифицированного большинства голосов в Парламенте»32.
Референдумы не предполагают возможности внесения изменений в текст поправки, у народа остается лишь право принять или отклонить предлагаемое изменение, в то время как в ходе парламентских процедур есть возможность выражать свое мнение по поводу текста поправок и заявлять о необходимости корректировки текста даже при общем согласии с необходимостью конституционной реформы33.
Вместе с тем Венецианская комиссия считает допустимым принятие определенных поправок с помощью референдумов, однако положение о необхо-
29 CDL-AD(2016)029-e Opinion on the draft modifications to the Constitution of Azerbaijan submitted to the Referendum of 26 September 2016, endorsed by the Venice Commission at its 108th Plenary Session (Venice, 14—15 October 2016).
30 Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment.
31 CDL-AD(2013)032, Opinion on the Final Draft Constitution of the Republic of Tunisia, § 221.
32 CDL-PI(2016)009, Kyrgyz Republic — Preliminary Joint Opinion on the Draft Law "On Introduction of amendments and changes to the Constitution".
33 CDL-AD(2016)029-e Opinion on the draft modifications to the Constitution of Azerbaijan submitted to the Referendum of 26 September 2016, endorsed by the Venice Commission at its 108th Plenary Session (Venice, 14—15 October 2016).
димости принятия всех конституционных поправок с помощью референдумов Венецианская комиссия считает излишне жестким34.
Помимо анализа конституционных изменений на предмет соответствия процедуре принятия поправок Венецианская комиссия также рассматривает содержательную сторону конституционных преобразований. При оценке содержательной части Комиссия не ограничивается рамками национального законодательства, учитывает и стандарты европейского конституционного наследия. Конституционные поправки не должны нарушать права и свободы человека и гражданина, принципы демократии и верховенства права, а также основы конституционного строя конкретного государства.
Содержательные требования к конституционным изменениям могут устанавливаться и в рамках национальных конституций, ограничивая изменения определенных фундаментальных для конституционного строя ценностей. Такие требования могут относиться к основополагающим правам человека и гражданина, идее народовластия, форме правления. Например, во Франции и Италии республиканская форма правления не может быть пересмотрена, Конституция Германии содержит указание на незыблемость формы государственного устройства, а в России, как уже было отмечено, нельзя вносить поправки в главы по основам конституционного строя (гл. 1), правам человека (гл. 2) и в главу, посвященную процедуре принятия поправок и пересмотру Конституции (гл. 9), — для их изменения требуется принятие новой Конституции.
Венецианская комиссия подчеркивает, что существует ряд конституционных положений, которые требуют большей защиты. Так, в Совместном заключении по проекту закона о внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики, в соответствии с которыми высшей ценностью стали не только права человека, а целый ряд ценностей, таких как «стремление к счастью», «любовь к Родине», «честь и достоинство», «единство народа Кыргызстана», «мир и согласие в стране», «сохранение и развитие языка и национальной культуры», «бережное отношение к истории», «нравственность», «семья, детство, отцовство, материнство», «сочетание традиций и прогресса», Комиссия указала, что отнесение прав и свобод человека к высшим ценностям наряду с другими может ослабить значимость и статус таких прав и свобод в правовой системе Кыргызской Республики, стать причиной государственного ограничения прав и свобод человека с целью обеспече-
34 Venice Commission, CDL-AD(2010)001, Report on Constitutional Amendment.
ния других ценностей. Таким образом, подчеркивается необходимость оценки конституционных поправок с точки зрения надлежащего закрепления прав и свобод человека и гражданина, соблюдения принципа разделения властей, верховенства права.
В заключение отметим, что конституционное развитие является сложным, комплексным явлением, и невозможно сформировать единый подход к тому, какими методами оно должно осуществляться, равно как и невозможно определить универсальную формулу соотношения жесткости и гибкости при внесении конституционных изменений. Конституционное развитие заключается в изменении содержания конституционных положений формальными и неформальными методами. Конкретные способы конституционного развития зависят от правовой системы и формы конституции, принятой в соответствующем государстве. Основным и формальным способом конституционного развития для стран континентальной правовой семьи является принятие конституционных поправок. Представляется, что такой способ, реализованный с учетом границ конституционных изменений, в наибольшей степени способствует обеспечению прав и свобод человека и гражданина, соответствует принципу правового государства.
Стабильность конституционного строя должна обеспечиваться не за счет полного запрета на изменение конституционных положений, а путем такого усложнения процедуры редактирования, которое бы исключило возможность злоупотребления и внесения произвольных поправок. Стремление к достижению стабильности путем ограничения возможности изменения конституции приведет скорее к обратному эффекту — отставанию конституционного регулирования от действительности, неактуальности конституционных норм и вероятности насильственной смены конституционного строя. Своевременная актуализация конституционного законодательства необходима для соответствия правового регулирования действительности, ограничения неформальных способов конституционного развития и предотвращения насильственной смены конституционного строя.
В то же время правила редактирования конституции должны быть более жесткими, чем процедура принятия обычного закона. Таким образом, баланс между конституционной стабильностью и конституционным развитием достигается путем разработки процесса внесения поправок, который, с одной стороны, позволяет редактировать конституцию в случаях, когда это необходимо, и с целью усовершенствования конституционного регулирования, с другой стороны, предотвращает ее произвольное изменение.
Список литературы
Hamilton A., Madison J., Jay J. The Federalist Papers. N. Y., 1982.
Markus B. Constitutional Amendment Procedures // International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Stockholm, 2017. Rasch B. E., Congleton R. D. Amendment Procedures and Constitutional Stability // Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence / ed. by R. D. Congleton, B. Swedenborg. Cambridge, 2006.
The Papers of Thomas Jefferson. Ed. by J. P. Boyd et al. Vol. 1. Princeton, 1950. Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2019.
Краснов М. А. Толкования Конституции как ее фактические поправки // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1(110).
Кряжков В. А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы, пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. № 1.
Хабриева Т. Я. Конституционные реформы в современном мире // Вестник Российской академии наук. 2016. Т. 86. № 7. Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 2019.
References
Hamilton A., Madison J., Jay J. The Federalist Papers. New York, 1982. 656 p.
Khabrieva T. Y. Constitutional reforms in the modern world. VestnikRossiyskoy akademii nauk, 2016, vol. 86, no. 7, pp. 579—586. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Interpretation of the Constitution of the Russian Federation: theory and practice. Moscow, 2019. 245 p. (In Russ.) Krasnov M. A. Interpretations of the Constitution as Its Actual Amendments. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2016, no. 1(110), pp. 77—91. (In Russ.)
Kryazhkov V. A. Amendments to the Constitution of the Russian Federation: the legal basis, limits and their enforcement. Gosudarstvo ipravo, 2016, no. 1, pp. 5—12. (In Russ.)
Markus B. Constitutional Amendment Procedures. International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Stockholm, 2017. Rasch B. E., Congleton R. D. Amendment Procedures and Constitutional Stability. Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence. Ed. by R. D. Congleton, B. Swedenborg. Cambridge, 2006. Pp. 319—342. The Papers of Thomas Jefferson. Ed. by J. P. Boyd et al. Vol. 1. Princeton, 1950. 758 p. Zor'kin V. D. Constitutional and legal development of Russia. Moscow, 2019. 720 p. (In Russ.)
Информация об авторе
З. Б. Хамчиева, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
