CC BY
12DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_166 УДК 342.4
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБРАЩЕНИЕ В МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНЫ В ГОСУДАРСТВАХ СНГ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОЗАЩИТНОГО МЕХАНИЗМА Constitutional right to appeal to international bodies in the CIS States: problems of the formation of a human rights mechanism
КОСОЛАПОВ Михаил Федорович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». 410028, Россия, Саратовская обл., г. Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: kosolapov_mf@mail.ru;
Kosolapov Mikhail,
PhD in Law, Associate Professor of International Law Department Saratov State Law Academy Department of International Law. 410028, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: kosolapov_mf@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена реализации закрепленного на конституционном уровне в государствах-членах СНГ права граждан на обращение в международные органы по защите прав человека. Рассматриваются международные обязательства государств Содружества в области прав человека и формы их участия в международных мониторинговых системах. Особое внимание уделяется рассмотрению процесса формирования правовых и организационных основ правозащитного механизма на постсоветском пространстве и существующие проблемные аспекты этого процесса. На основе анализа международного регулирования деятельности Комиссии по правам человека СНГ оцениваются возможности этой мониторинговой системы в области прав человека. Автором делается вывод о том, что механизм защиты прав человека в рамках СНГ находится на этапе своего становления, и вопрос о дополнении его судебным механизмом является на данный момент преждевременным.
Abstract: The article is devoted to the implementation of the right of citizens to appeal to international human rights protection bodies enshrined at the constitutional level in the CIS member states. The international obligations of the Commonwealth states in the field of human rights and the forms of their participation in international monitoring systems are considered. Particular attention is paid to the process of formation of the legal and organizational foundations of the human rights mechanism in the post-Soviet space and the existing problematic aspects of this process. Based on the analysis of the international regulation of the activities of the CIS Human Rights Commission, the possibilities of this monitoring system in the field of human rights are evaluated. The author concludes that the mechanism for the protection of human rights within the CIS is at the stage of its formation, and the question of supplementing it with a judicial mechanism is premature at the moment.
Ключевые слова: конституция, международная защита прав, Содружество Независимых Государств, права человека, Комиссия по правам человека.
Keywords: constitution, international protection of rights, Commonwealth of Independent States, human rights, Human Rights Commission.
Для цитирования: Косолапое М.Ф. Конституционное право на обращение в международные органы в государствах СНГ: проблемы становления правозащитного механизма // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 166-169. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_166.
For citation: Kosolapov M.F. Constitutional right to appeal to international bodies in the CIS States: problems of the formation of a human rights mechanism // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 166-169. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_166.
Статья поступила в редакцию: 20.08.2023
Как показывает мировая практика, построение на внутригосударственном уровне достаточно эффективной и разветвленной системы защиты прав человека не исключает возможности обращения граждан в международные органы в том случае, если человек, находящийся под юрисдикцией государства, считает, что его нарушенное право не получило должной защиты.
В принципе большинство конституций государств-участников СНГ содержат положения о том, что права и свободы обеспечиваются с учетом действующих в данной сфере международно-правовых стандартов в области прав и свобод человека и возможности лиц, находящихся под их юрисдикцией, обращаться к международным механизмам их защиты. Например, согласно Конституции Республики Беларусь, «государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (ст. 23)». «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Республики Беларусь обращаться в международные организации с целью защиты прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 61)». Конституционное закрепление данной возможности является важной гарантией, но если это право в ней прямо не закреплено, это не означает, что такая возможность отсутствует в целом. Право на обращение может быть реализовано непосредственно из международного обязательства, если государство признало юрисдикцию какой-либо международной мониторинговой системы в области прав человека.
Статус участия государств-участников СНГ в международных правозащитных механизмах достаточно неоднороден. Вхождение в состав СССР во многом определило их участие в большинстве международных договоров как универсального, так и регионального уровней.
Распад СССР в 1991 г. не затронул международные обязательства, касающиеся прав и свобод человека, по договорам, в которых на момент прекращения его деятельности Союз был стороной. Все основные соглашения сохранили свое действие в силу правопреемства в отношении всех государств-преемников. В большинстве случаев это были договоры универсального уровня, среди которых Конвенция о правах ре-
бенка 1989 г., прошедшая процесс ратификации в 1990 г., и Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах 1966 г., ратифицированный за несколько месяцев до прекращения существования Союза в 1991 г.
Таким образом, наиболее высокая степень участия государств-членов СНГ в универсальных механизмах защиты прав человека. Например, все государства, образовавшиеся на территории бывшего СССР, являются участниками (в силу правопреемства) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., и признали юрисдикцию Комитета по правам человека, присоединившись к Факультативному протоколу[1]. Однако и здесь произошли некоторые изменения. Так, Белоруссия денонсировала Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (спустя 30 лет участия), что фактически означает выход из-под юрисдикции Комитета по правам человека с 8 февраля 2023 г. [2] и, следовательно, невозможность для граждан подавать индивидуальные жалобы на предполагаемое нарушение прав и свобод человека. Причиной денонсации стала сложившаяся практика эволютивного толкования Комитетом некоторых спорных положений. Как отметил замглавы МИД Белоруссии: «Комитет значительно отошел в практике своей работы от строгого соблюдения положений текстов Пакта и Протокола, и неоднократно без запрашивания мнений государств-членов толковал их положения, расширяя свои полномочия», тем самым осуществляя «вмешательство в компетенцию национальных правоохранительных органов и преследуя цель политического давления» [3].
Согласно Декларации, заключенной в 1993 г., государства выразили общее намерение совместно «обсуждать проблемы, связанные с выполнением международных договоров и соглашений по правам человека, с целью выявления и устранения препятствий для эффективного их соблюдения», а также «выразили твердое намерение разработать и заключить в ближайшее время Конвенцию СНГ по правам человека» [4].
Помимо названной Конвенции, государствами был принят еще целый ряд документов в рассматриваемой области, которые значительно расширили возможности защиты прав человека на постсоветском пространстве[5].
Некоторые из государств-участников СНГ (Россия, Армения, Азербайджан, Украина и Молдова) присоединились в разные годы после обретения независимости к механизму Совета Европы, т.е. признали юрисдикцию Европейского Суда по правам человека. Таким образом, некоторые государства-участники Содружества стали участниками нескольких международных механизмов, функционирование которых различно, а значит и предоставляемые гарантии имеют некоторые отличия.
В целях поддержания сотрудничества государств, образовавшихся после распада СССР в 1993 г., было создано первое интеграционное объединение на постсоветском пространстве - Содружество независимых государств, одной из провозглашенных целей которого было «обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами ОБСЕ» (ст. 2 Устава Организации) [6]. В целях реализации данного направления деятельности в 1993 г. была принята Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. [7] Наблюдение за ее реализацией было возложено на Комиссию по правам человека Содружества Независимых Государств (далее - КПЧ или Комиссия). При этом правовой статус Комиссии был определен Положением, рассматривающимся как составная часть Конвенции[8]. Положение подписали семь государств, но оно вступило в силу только в отношении четырех стран, что стало причиной того, что КПЧ так и не приступила к выполнению возложенных на нее функций.
14 октября 2022 г. в правовое регулирование данного правозащитного механизма были внесены корректировки. Государства-участники «признавая, что создание и функционирование институтов защиты прав человека гарантируют соблюдение конституционных прав и свобод, а также позволяют соблюдать баланс интересов общества, государства и личности» исключили ст. 34 Конвенции СНГ и внесли корректировку в ст. 38 которая подразумевала исключение Положения о КПЧ из текста Конвенции. Регулирование работы Комиссии стало определяться отдельным документом - Положением, новую редакцию которого утвердил Совет глав государств СНГ 4 октября того же года[9]. По словам первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по международным делам В. М. Джабарова, эти изменения позволят «расширить состав за счет государств, не являющихся участниками Конвенции» [10].
Возобновление интереса к функционированию данного регионального правозащитного механизма, объясняется высокой степенью политизации некоторых действующих механизмов международной защиты прав и свобод человека, а также усилению интеграционного взаимодействия в гуманитарной сфере среди 7 стран-участниц СНГ[11]. Интерес к перезагрузке мониторинговой системы СНГ со стороны Российской Федерации объясняется ее выходом из-под юрисдикции Европейского Суда по правам человека и необходимостью обеспечения лицам, находящимся под ее юрисдикцией, альтернативных способов международной защиты прав.
Согласно Уставу СНГ (ст. 33) и преамбуле Положения, Комиссия определяется как консультативный орган, наблюдающий за выполнением обязательств в области прав человека, которые были приняты государствами-участниками Содружества.
В состав Комиссии входят лица, являющиеся гражданами государств-участников, «обладающие высокими моральными качествами, признанной компетентностью в области прав человека, а также опытом их защиты». Срок полномочий работы представителя составляет 4 года, причем государство- участник может досрочно прекратить его полномочия.
Таким образом, КПЧ является коллегиальным органом, и исходя из произведенных назначений в состав Комиссии[12], ее члены - скорее представители сторон, нежели независимые эксперты, выступающие в личном качестве. По всем кадровым и иным организационно-техническим вопросам по деятельности КПЧ ответственным органом Содружества выступает Исполнительный комитет СНГ. Что касается отчета о деятельности, то он направляется в Совет глав государств СНГ.
Что касается компетенции Комиссии, то она определена в Положении и прописана достаточно лаконично. Среди основных направлений деятельности определены: «подготовка тематических докладов по актуальным вопросам поощрения и защиты прав человека», которые носят исключительно рекомендательный характер; рассмотрение национальных докладов, которые в праве предоставлять государства - участ-
ники о достигнутых ими успехах в области защиты прав человека; осуществление взаимодействия с государствами, правозащитными организациями, включая организацию форумов, конференций, семинаров по обмену опытом, а также рассмотрение обращений Сторон и/или физических лиц в случае предполагаемого нарушения прав человека. Последнее полномочие может быть реализовано в случае признания Сторонами соответствующей юрисдикции.
Отсутствие некоторой четкости (по сравнению с действующими международными механизмами) в области правового регулирования можно объяснить тем, что деятельность Комиссии находится в процессе становления, и многие из документов только готовятся к принятию. Например, исходя из содержания рассматриваемого Положения, правила процедуры разрабатываются и принимаются непосредственно Комиссией, а условия приемлемости и порядок рассмотрения обращений будут определены решением Совета глав государств СНГ (п. 15).
Достаточно важным вопросом, который не был прояснён Положением, является то, что же составляет правовую основу деятельности Комиссии. В первоначальной редакции Постановления, когда оно было составной частью Конвенции, логически можно было сделать вывод, что решения принимаются исходя из тех международных стандартов, которые в ней были закреплены. После внесения изменений в текст Конвенции, посредством которых эта связь между документами была разорвана, неоднозначно трактуется формулировка преамбулы Постановления о том, что Комиссия «наблюдает за выполнением обязательств по правам человека, взятых на себя государствами-участниками в рамках Содружества». Здесь возможны как минимум два варианта интерпретации: либо речь идет об обязательствах в данной области, которые сформировались исключительно в рамках СНГ, включая Конвенцию 1993 г. (узкое понимание), либо наблюдение будет осуществляться в отношении всего спектра договорных обязательств, в том числе тех, которые перешли к государствам в результате правопреемства обязательств бывшего СССР (широкая трактовка). Исходя из уже упомянутой Декларации 1993 г., как представляется, наиболее вероятна широкая трактовка данного положения.
Правовой статус Комиссии СНГ по правам человека так, как он определен на сегодняшний момент, достаточно специфичен, и сложно провести четкую аналогию с существующими межгосударственными мониторинговыми системами. Региональные механизмы как правило представлены либо судебным механизмом (Совет Европы), либо двойной системой органов в виде суда и комиссии (африканская и американская система). Каждую из перечисленных моделей можно отнести к контрольному механизму: обязательность исполнения решений, наличие судебной процедуры, компетенция и т.д. Консультативный статус Комиссии не позволяет проводить какие-либо параллели с этими механизмами. В данном случае определенные общие черты между Комиссией СНГ можно найти с Комиссиями, действующими в рамках американской или африканской системы. Если рассматривать создание КПЧ СНГ как один из этапов формирования контрольного механизма по аналогии с действующими региональными моделями, то следующим шагом к построению регионального механизма по уже работающим правозащитным моделям, может быть создание Суда по правам человека СНГ.
Данная концепция все чаще становится предметом доктринального анализа[13; с. 279-281]. Как отмечал профессор Клеандров М.И. еще на первом этапе создания данного механизма «что оптимальным по многим позициям решением...проблем, стоящих перед СНГ и государствами, в него входящими, будет служить создание Суда Содружества по правам человека.лишь с созданием данного органа можно надеяться на реальную подвижку состояния дел с обеспечением прав человека» [14; с. 33-34].
Действительно, создание данной институционной модели представляется более выигрышным по сравнению с существующей по большинству параметров. Строгая регламентация процесса принятия решений, действующие гарантии независимости судей, установление обязанности для государств исполнить вынесенное решение.
Вместе с тем, как представляется, для учреждения в рамках Содружества Суда по правам человека как контрольного органа, еще не сформировались необходимые предпосылки, самое главное — это отсутствие на сегодняшний момент соответствующего запроса со стороны государств-членов, учитывая сделанные оговорки к Положению: Республика Таджикистан, положительно оценив создание данного регионального механизма защиты прав человека, вместе с тем сделала оговорку в отношении п. 15 Положения, суть которого заключается в непризнании юрисдикции Комиссии по рассмотрению индивидуальных жалоб. Аналогичную позицию заняла и Армения.
В принципе, у международного правозащитного механизма в рамках СНГ есть несомненный потенциал даже в той организационной форме, которая определена на данный момент. Эффективность регионального правозащитного механизма находится в прямой зависимости от того, насколько она отражает правовые, исторические, экономические и иные особенности региона. Простое копирование успешной с точки зрения функционирования модели не означает ее эффективность на другом региональном уровне. В качестве примера можно привести процесс становления американской модели защиты прав, которая была скопирована с правозащитного механизма Совета Европы, зарекомендовавшего себя с положительной стороны, однако на протяжении многих лет значительно уступала ей по степени участия государств и эффективности[15; с. 518-519].
В любом случае определенное моделирование новых организационных форм правозащитного механизма должно строиться на основе анализа плюсов и проблемных аспектов уже функционирующего механизма, а Комиссия СНГ пока еще таковым не является. Лишь практика этого органа впоследствии даст нам представление о том, насколько эффективной может быть ее работа и необходимо ли переходить к другой, более совершенной системе защиты прав в рамках СНГ.
Библиография:
1. Статус ратификаций Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.// URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&clang=_en#EndDec (дата обращения: 10.08.2023).
2. C.N.400.2022.TREATIES-IV.5 (Depositary Notification) // URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2022/CN.400.2022-Eng.pdf (дата обращения:
11.08.2023).
3. Минск денонсировал Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских правах // URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/16192023 (дата обращения: 11.08.2023).
4. Декларация глав государств-участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. № 9.
5. Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов 1993 г. // https://docs.cntd.ru/document/901732894 (дата обращения: 15.08.2023).
6. Устав Содружества Независимых Государств 1993 г. // URL: https://cis.minsk.by/page/180 (дата обращения: 12.08.2023).
7. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1995. № 2.
8. Положение о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств 1993 г.// Бюллетень международных договоров. 1999. № 6.
9. Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 14 октября 2022 года «О новой редакции Положения о Комиссии по правам человека Содружества Независимых Государств» // URL: http://cis.minsk.by/reestrv2/doc/6636#text (дата обращения: 12.08.2023).
10. Одобрена ратификация протокола о внесении изменений в Конвенцию СНГ о правах и основных свободах. 5 июля 2023 г. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания // URL: http://council.gov.ru/events/news/146440/ (дата обращения: 10.08.2023).
11. Исполнительный комитет СНГ: Государства-участники СНГ считают актуальным запуск деятельности Комиссии по правам человека // URL: https://cis.minsk.by/news/18181/strany_sng_schitajut_aktualnym_zapusk_dejatelnosti_komissii_po_pravam_cheloveka_sodruzhestva (дата обращения: 17.08.2023).
12. Интернет-портал СНГ. Комиссия по правам человека Содружества Независимых государств. Состав Комиссии // URL: https://e-cis.info/cooperation/3850/ (дата обращения: 12.08.2023).
13. Сердюк А.Л., Керопян Е.Г. Проблемы и перспективы формирования региональной системы защиты прав человека в пространстве СНГ // Государство и право: теория и практика. 2022. № 2 (206). С. 279-281.
14. Клеандров М.И. О судебном механизме защиты прав россиянина в пространстве СНГ // Московский журнал международного права. 1998. № 2.
С. 33-34.
15. Права человека. Учебник для вузов. Ответственный редактор - член-корр. РАН, доктор юридических наук Е.А. Лукашева. М.: Издательская группа НОРМА - ИНФА-М, 1999. С. 518-519.
References:
1. Status of ratifications of the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights of 1966// URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&clang=_en#EndDec (accessed: 08/10/2023).
2. C.N.400.2022.TREATIES-IV.5 (Depository Notification) // URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2022/CN.400.2022-Eng.pdf (accessed: 08/11/2023).
3. Minsk denounced the Optional Protocol to the International Covenant on Civil Rights // URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/16192023 (date of appeal:
08/11/2023).
4. Declaration of the Heads of State of the Commonwealth of Independent States on international obligations in the field of human rights and fundamental freedoms of September 24, 1994 // Bulletin of International Treaties. 1994. № 9.
5. Agreement on Priority measures for the Protection of Victims of Armed Conflicts of 1993 // https://docs.cntd.ru/document/901732894 (accessed: 08/15/2023).
6. Charter of the Commonwealth of Independent States 1993 // URL: https://cis.minsk.by/page/180 (date of appeal: 12.08.2023).
7. Convention of the Commonwealth of Independent States on Human Rights and Fundamental Freedoms of 1995 // Information Bulletin of the Council of Heads of State and the Council of Heads of Government of the CIS "Commonwealth". 1995. No. 2.
8. Regulations on the Human Rights Commission of the Commonwealth of Independent States of 1993// Bulletin of International Treaties. 1999. № 6.
9. Decision of the Council of Heads of State of the Commonwealth of Independent States of October 14, 2022 "On the new version of the Regulations on the Human Rights Commission of the Commonwealth of Independent States" // URL: http://cis.minsk.by/reestrv2/doc/6636#text (date of application: 12.08.2023).
10. The ratification of the protocol on amendments to the CIS Convention on Rights and Fundamental Freedoms was approved. July 5, 2023 Official website of the Federation Council of the Federal Assembly // URL: http://council.gov.ru/events/news/146440 / (accessed: 10.08.2023).
11. CIS Executive Committee: CIS member States consider it relevant to launch the activities of the Commission on Human Rights // URL: https://cis.minsk.by/news/18181/strany_sng_schitajut_aktualnym_zapusk_dejatelnosti_komissii_po_pravam_cheloveka_sodruzhestva (accessed: 17.08.2023).
12. CIS Internet portal. Commission on Human Rights of the Commonwealth of Independent States. The composition of the Commission // URL: https://e-cis.info/cooperation/3850 / (accessed 12.08.2023).
13. Serdyuk A.L., Keropyan E.G. Problems and prospects of formation of a regional system of human rights protection in the CIS space // State and law: theory and practice. 2022. No. 2 (206). pp. 279-281.
14. Kleandrov M.I. On the judicial mechanism for protecting the rights of Russians in the CIS space // Moscow Journal of International Law. 1998. No. 2. pp. 33-34.
15. Human rights. Textbook for universities. Responsible editor - corresponding member of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law E.A. Lukasheva. M.: Publishing Group NORMA - INFA-M, 1999. pp. 518-519.
