CC BY
1546. Raz Dzh. Verhovenstvo prava i ego dobrodetel' // Raz Dzh. Avtoritet prava. Esse o prave i morali / Per. s angl. I. Dyagilevoj; pod nauch. red. D. Raskova. M.: Izd-vo Instituta Gajdara, 2021.
47. Cox N. The Rule of Law Revisited // URL: https://www.researchgate.net/publication/228190001_T_R_S_Allan_Constitutional _Justice_A_Liberal_Theory_of_the_Rule_of_Law
МИХАИЛОВ АНТОН МИХАИЛОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и сравнительного правоведения Московского государственного института международных отношений (antonmikhailov@hotmail.com). MIKHAILOV, ANTON M. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Theory of Law and Comparative Law, Moscow State Institute of International Relations (antonmikhailov@hotmail.com).
УДК 340.1 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-4-23-31
кожина т.н., петухов а.в., захарченко о.в. конституционно-правовые основы территориального представительства в федеративных государствах вестминстерской
парламентской системы
Ключевые слова: федерализм, парламентаризм, вестминстерская модель, бикамерализм, верхняя палата.
В статье анализируется историческая трансформация классической модели парламентаризма в политических системах федеративных республик, выявляются особенности ее функционирования. Исторические формы представительной демократии в федеративных государствах Британского Содружества (Канада, Австралийский Союз и Индийский Союз) стали объектом исследования, предметом исследования статьи является институт территориального представительства в центральных органах власти. Актуальность проблемы обусловлена необходимостью поиска такой оптимальной формы взаимоотношений между центральной властью и регионами, которая гарантировала бы регионам конституционно-правовые механизмы для реализации своих интересов через высшие органы государственной власти, с учетом политико-правовых традиций государства. В ходе изучения проблемы выявлены общие черты представительства регионов в федеративных государствах классической модели представительной демократии. Названы институционально-правовые изменения в ходе преодоления кризисных явлений регионального представительства, связанные с распределением функций палат парламентов в законодательном процессе, реализацией процедуры контроля за деятельностью исполнительной власти.
KOZHINA, T.N., PETUKHOV, A.V., ZAKHARCHENKO, O.V.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASES OF TERRITORIAL REPRESENTATION IN FEDERAL STATES OF THE
WESTMINSTER PARLIAMENTARY SYSTEM
Key words: federalism, parliamentarism, Westminster model, bicameralism, upper house.
The article analyzes the historical transformation of the classical model of parliamentarism in the political systems of the federal republics, reveals the features of its functioning. The historical forms of representative democracy in the federal states of the British Commonwealth (Canada, the Commonwealth of Australia and the Indian Union) have become the object of research, the subject is the institution of territorial representation in the central government. The urgency of the problem is due to the need to find such an optimal form of relations between the central government and the regions, which would guarantee the regions constitutional and legal mechanisms for the realization of their interests through the highest bodies of state power, taking into account the political and legal traditions of the state. In the course of studying the problem, common features of the representation of regions in federal states of the classical model of representative democracy were revealed. Institutional and legal changes are named in the course of overcoming the crisis phenomena of regional representation, related to the distribution of functions of the chambers of parliaments in the legislative process, the implementation of the procedure for monitoring the activities of the executive branch.
Проблема представительства территориальных коллективов в высших органах власти государства и его конституционно-правового закрепления на сегодняшний день является одной из самых актуальных для мировой практики государственного строительства. Ренессанс этнического национализма и укрепление региональной идентичности, которые наблюдаются в мире начиная с конца XX в. поставил перед большинством государств задачу по поиску такой оптимальной формы взаимоотношений между центральной властью и регионами, которая бы опиралась на политико-правовые традиции государства, препятствовала росту сепаратистских настроений и в то же время гарантировала конституционно-правовые механизмы для реализации регионами своих законных интересов через высшие органы государственной власти. Данная проблема сегодня одинаково актуальна как для относительно молодых государств, которые находятся в поиске политической и конституционно-правовой формы своего существования и даже выживания перед лицом растущих внутренних противоречий и глобальных угроз, так и для вполне устоявшихся государств, опирающихся на многовековую политико-правовую традицию, но сталкивающихся с вызовами регионализма. Безусловно, указанная выше задача весьма актуальна и для Российской Федерации, которая находится сегодня на принципиально новом этапе своей истории государственно-правового развития.
Поиск и совершенствование моделей представительства территорий на общенациональном уровне государственной власти невозможны без учета и творческого переосмысления
зарубежного конституционно-правового опыта в данной сфере. В современных исследованиях сегодня часто встречается тезис об упадке парламентаризма в его традиционном значении. Как отмечает П. А. Кучеренко, на практике это выглядит смешиванием двух самостоятельных понятий парламента: «парламент как институт конституционного права и парламент как политический институт» [1, с. 97-98].
Особый интерес в этом контексте представляет, на наш взгляд, опыт вестминстерской системы государственного управления, одной из старейших в мире, история которой восходит к средним векам. Сформировавшаяся в Великобритании, вестминстерская система в течение своей истории пережила и продолжает переживать многочисленные адаптации к самым разнообразным условиям и обстоятельствам в разных частях земного шара, что сделало ее одной из наиболее распространенных и влиятельных государственных традиций. В контексте проблемы формирования и эволюции конституционно-правовых основ территориального представительства в высших органах государственной власти особого внимания заслуживает опыт конституционно-правовой адаптации бикамерализма, присущего вестминстерской парламентской модели, к особенностям федеративного государства.
Следует отметить, что вестминстерская парламентская система как способ организации государственного управления исторически возник сложился чем федеративное государство. Первым современным федеративным государством принято считать США, федеративная конституция которых была принята в 1787 г., т.е. в тот момент, когда вестминстерская парламентская система существовала в Великобритании около века и уже сложилась в своих основах. Отцы-основатели североамериканского государства, безусловно, опирались на хорошо им знакомое наследие британской вестминстерской системы, однако американский федерализм во многих своих чертах стал уникальным явлением, а американское государство не относят к государствам, построенным по вестминстерской модели.
Проблема конституционно-правовой адаптации вестминстерской парламентской системы к концепции федеративного государства в полной мере начала проявлять себя лишь со второй половины XIX в., когда в рамках Британской колониальной империи начали оформляться новые политические сообщества (доминионы), само определение конституционно-правового статуса которых представляло трудность для правоведов того времени. Эволюция конституционно-правового статуса данных политических образований нередко была весьма длительной. В тех случаях, когда они оформлялись как федеративные государства, эта эволюция сопровождалась соответствующей правовой адаптацией вестминстерской системы, что выражалось прежде всего в эволюции верхних палат их парламентов, построенных по образцу британской палаты лордов, в институт территориального представительства.
В данной статье будет прослежен процесс такой конституционно-правовой адаптации верхних палат парламента к концепции федерализма во второй половине Х1Х-ХХ вв. в государствах, входящих в состав Британского Содружества.
Федеративные государства, конституционно-правовой опыт которых будет проанализирован в исследовании, могут быть разделены на две группы.
В первую группу мы включаем те государства, которые исторически формировались как «переселенческие» колонии Великобритании, такие как Канада и Австралия. В условиях их историко-государственного развития много общего. Во-первых, полномасштабная европейская колонизация их территорий началась довольно поздно, наиболее активно она развернулась в XIX в., когда политическая система самой Великобритании уже переживала процесс демократизации. Во-вторых, массовая европейская колонизация, которая протекала в эпоху индустриализации, сопровождалась созданием демократических институтов при отсутствии каких-либо структур или ограничений, унаследованных от эпохи феодализма. При этом европейская колонизация изначально была здесь мультиэтнической при безусловном преобладании (особенно на первых порах) британского этнического элемента. В-третьих, европейские переселенцы столкнулись в этих регионах с относительно немногочисленным коренным населением, находившемся к тому же на догосударственной стадии развития, что в XX в. породит болезненную проблему интеграции аборигенных общин в политические структуры, созданные европейскими переселенцами. В результате колонизация охватила здесь весьма обширные и редко заселенные территории, первоначально слабо связанные друг с другом экономически, население которых при этом
обладало высокой политической культурой, способностью к политической самоорганизации и осознанием собственного единства. Эти исторические обстоятельства способствовали развитию государственности в Канаде и Австралии по пути федерализма, поставив задачу «федерализации» вестминстерской системы, заимствованной из британского опыта.
Во вторую группу входят государства Азии и Африки, входившие на определенном этапе своей истории в состав Британской колониальной империи. Европейская колонизация на Востоке никогда не имела массового характера, здесь европейцы представляли собой крайне немногочисленную элиту колониального общества, в руках которой находились функции управления. Что еще более важно, на Востоке европейцы, как правило, сталкивались или с высокоразвитыми государствами, история которых своими корнями нередко уходила в глубокую древность, или по крайней мере со сложно организованными обществами, обладавшими политической иерархией. В результате здесь европейцы должны были организовывать взаимодействие с существовавшими до их прихода властными структурами, интегрируя местные элиты в систему колониального управления и создавая для этой цели соответствующие правовые основы. В тех случаях, когда после краха Британской колониальной империи развитие государственности на Востоке пошло по пути федерализма, унаследованную от британцев вестминстерскую систему необходимо было адаптировать к федерализму с учетом местной государственно-политической традиции. Наиболее ярким примером такой адаптации вестминстерской системы к модели федеративного государства на Востоке является Индия.
Методология исследования. Методология исследования основана на принципах диалектического подхода, который предполагает следование от формально-юридического определения через дедуктивный анализ конкретных историко-юридических фактов. В данном исследовании очевидно значимую роль занимает метод диахронного и синхронного сравнения в выявлении общего и особенного в парламентских системах федеративных государств вестминстерской системы, а также метод типологизации, в нашем случае - их сопоставление с классической моделью. Сравнительный анализ позволяет выявить не только особенности функционирования системы, но и проблемы территориального представительства в различных версиях парламентской модели.
Содержание исследования. Канада была создана на основании акта британского парламента, известного как Конституционный акт 1867 г. (до 1982 г. он был известен как «Акт о Британской Северной Америке») [2]. Данный акт объединил британские колонии Объединенная провинция Канада (после принятия акта она была разделена на провинции Онтарио и Квебек), Новая Шотландия и Нью-Брансуик. В течение 1870-1905 гг. было создано еще пять канадских провинций, четыре из них составили Западную Канаду. Еще одной провинцией, вошедшей в состав Канады, в 1949 г. стал Ньюфаундленд, который с 1907 г. являлся самостоятельным доминионом Британской империи, сегодня эта провинция носит название Ньюфаундленд и Лабрадор. В последней трети XIX в. были созданы две территории Канады - Северо-Западные территории (1870 г.) и Юкон (1898 г.), последней в 1999 г. была образована территория Нунавут.
Став по акту 1867 г. самоуправляющейся нацией в рамках Британской империи (впоследствии Содружества), Канада формально продолжала пребывать в этом статусе вплоть до 1982 г., когда был принят Конституционный акт [3], поставивший точку в процессе патриации, т.е. превращения Канады в суверенное государство в составе Содружества. Данный акт привнес в конституционное право Канады набор процедур, позволяющих субъектам канадской федерации самостоятельно вносить поправки в Конституцию (до этого существенные поправки могли быть внесены только парламентом Соединенного Королевства). Акт 1982 г. закрепил преобразование Канады в федерацию, в которой субъекты образованы как по территориальному принципу (девять англоязычных провинций), так и по национальному принципу (франкоязычная провинция Квебек и три территории, где коренное население, "First Nations", либо преобладает, либо составляет значительное меньшинство). В отличие от провинций, территории Канады не обладают суверенитетом, а представляют собой административные единицы, находящиеся в ведении федерального парламента и обладающие лишь делегированными полномочиями. Именно эти факторы определяют специфику работы законодательной власти государства.
Процесс «федерализации» парламента Канады в значительной степени проявляется в особенностях порядка формирования его верхней палаты - Сената [4]. Принципы формирования
канадского Сената были установлены ст. 22 акта 1867 г., в основе своей они продолжают действовать и сегодня. Во многом эти принципы сходны с принципами формирования состава палаты лордов Великобритании - сенаторы назначаются генерал-губернатором Канады, представляющим британского монарха, по рекомендации премьер-министра, они должны быть старше 30 лет, являются несменяемыми и занимают свои места вплоть до достижения 75-летнего возраста (до 1965 г. должность сенатора была пожизненной).
Однако федеративный характер канадского государства ставил вопрос, который не мог быть решен на основе имевшегося опыта британской палаты лордов, - вопрос о представительстве регионов в составе верхней палаты парламента. Найти решение этого вопроса в конце XIX в. было нелегко, поскольку уже тогда давали о себе знать диспропорции в развитии канадских регионов. Быстрый рост населения и бурное развитие экономики англоязычной провинции Онтарио, привлекавшей множество иммигрантов, вызывал опасения не только у франкоязычного Квебека, но и у англоязычных, но малозаселенных Приморских провинций - Новой Шотландии и Нью-Брансуика. Опасаясь потенциального доминирования Онтарио в Сенате, прочие провинции настояли на равном представительстве регионов - по 24 места в Сенате для Онтарио, Квебека и Приморских провинций. К настоящему моменту число сенаторов возросло до 105 (в нормальной ситуации), однако распределение количества мест среди первоначальных провинций осталось неизменным. Созданные впоследствии места отошли к образованным позднее Западным провинциям Канады (24 места), Ньюфаундленду и Лабрадору (6 мест) и трем территориям (по одному месту для каждой территории). В результате сегодня провинция Онтарио, где проживает почти 40% населения Канады, имеет лишь 23% сенаторов от их общего числа.
Две данных особенности канадского Сената - назначение сенаторов по представлению премьер-министра и неравное распределение мест в Сенате между канадскими провинциями и территориями - отражают то представление о месте этого органа в системе государственного управления Канады, которое разделяла политическая элита страны в XIX в. Изначально Сенат задумывался его создателями как орган власти, который с одной стороны должен был защищать региональные интересы, а с другой - быть той силой, которая противостояла бы «демократическому элементу», т.е. избранным членам палаты общин, нижней палаты парламента Канады. По известному выражению Дж. А. Макдональда, одного из «отцов-основателей Канады» и ее первого премьер-министра, Сенат должен был служить домом для «трезвой второй мысли» (sober second thought) в законодательстве, т.е. быть противовесом избранной народом палате общин.
В XX в. такой порядок формирования Сената положительно сказался на решении острых политических вопросов о представительстве женщин и коренного населения в высших органах власти. Так, в 1930 г. после громкого и скандального дела «Знаменитой пятёрки» (The Famous Five) по представлению премьер-министра в состав канадского Сената впервые вошла женщина. В 1958 г. таким же образом первым сенатором из числа коренного населения Канады стал Дж. Гладстон, показательно, что это произошло за два года до того, как представители коренного населения приобрели право голоса на выборах в Палату общин.
Тем не менее, откровенно недемократический порядок формирования верхней палаты парламента изначально вызывал острую критику, к концу XX в. он превратился в одну из проблем канадской политики.
Еще одной серьезной причиной для резкой критики Сената как органа власти долгое время был его партийный характер. Формально считавшиеся независимыми представителями и защитниками интересов своих регионов, сенаторы фактически действовали прежде всего как члены политических партий, поддерживая правительство или оппонируя ему в зависимости от позиции собственной партии в Палате общин. Такое положение вещей ставило под серьезное сомнение самостоятельность Сената как органа власти и даже саму необходимость его существования.
В течение XX в. в состав канадского кабинета, как правило, входили один-три сенатора, поскольку Канада унаследовала британскую традицию, согласно которой министр должен являться членом парламента. Кроме того, по обычаю в процессе формирования кабинета от премьер-министра ожидают, что в число министров будут включены представители всех провинций и «видимых меньшинств» (visible minorities), а также женщины. В тех случаях, когда
правящая партия терпела поражение на выборах в избирательных округах определенной провинции, в качестве ее представителя в состав кабинета нередко включался сенатор, представляющий ее в верхней палате парламента. Например, эта традиция проявила себя в 1979 г., когда канадские консерваторы сформировали правительство меньшинства. Тогда в состав правительства были включены три министра от Квебека, где Прогрессивно-консервативная партия на выборах потерпела разгромное поражение. Пришедшие к власти в 1980 г. либералы оказались в такой же ситуации, для выхода из которой им пришлось вводить в состав кабинета сенаторов от консервативных Западных провинций.
Еще одним аспектом данной проблемы стало использование в ходе политической борьбы права Сената блокировать законопроекты, принятые Палатой общин. Когда в 1990 г. премьер-министр Б. Малруни в процессе введения нового налога на товары и услуги (GST) столкнулся с противодействием оппозиционно настроенного Сената, он воспользовался ст. 26 Конституционного акта 1867 г., которая позволяла премьер-министру вводить в состав Сената дополнительных членов. Временно добавив восемь сенаторов, своих сторонников, премьер-министр обеспечил принятие закона.
Зависимость сенаторов от их партийной принадлежности в ущерб защите интересов регионов, которые они представляют, и недемократический порядок формирования верхней палаты, способствовавший тому, что должность сенатора превратилась в награду за верную службу и лояльность премьер-министру, в 1980-е гг. сделали вопрос о реформе Сената одним из центральных в канадской политике. В этот период в Канаде развивается движение, целью которого был переход к выборности Сената при введении равного количества сенаторов от каждого региона. Свое название - "Triple-E" - это движение получило от английских слов equal, elected и effective (в русском переводе используется вариант «Тройное Р» - «равноправный, репрезентативный и результативный»). Особую популярность это движение приобрело в консервативных Западных провинциях Канады, где к тому времени накопилось недовольство засильем Онтарио и Квебека в канадской политике. В переходе к равному представительству провинций в Сенате по образцу Сената США здесь видели возможность добиться того, чтобы голос Западных провинций был услышан в столице.
Однако вопрос о реформе Сената рассматривался в Канаде на рубеже 1980-1990-х гг. в контексте более крупной и сложной проблемы Квебека, который оставался к этому времени единственной провинцией, не ратифицировавшей Конституционный акт 1982 г. Проект конституционной реформы (Шарлоттаунское соглашение) предусматривал реформу Сената на принципах Triple-E, но с одновременным сокращением его функций. Проект был одинаково негативно (хотя и по разным причинам) воспринят как в Квебеке, так и в Западных провинциях, в результате на референдуме 1992 г. его отвергло большинство граждан. Тем не менее, с 1989 г. в западной провинции Альберта проводятся выборы в Сенат, список победителей передается премьер-министру на рассмотрение всякий раз, когда места от этой провинции становятся вакантными.
Следующая попытка проведения реформы Сената была предпринята в 2011 г. Проект предусматривал ограничение срока полномочий сенаторов девятью годами и проведение выборов в Сенат на уровне регионов, списки избранных сенаторов предполагалось передавать на рассмотрение премьер-министру, как это уже делала провинция Альберта. Однако и этот проект был провален, поскольку Апелляционный суд Квебека принял решение о его неконституционности, открыв для обсуждения вопрос о возможности проведения реформы Сената путем принятия парламентского акта. В 2014 г. уже Верховный суд Канады постановил, что реформа Сената и тем более его потенциальное упразднение потребуют согласия провинций и изменения Конституции, после чего правительство отказалось от проведения реформы.
Новая глава в истории Сената была открыта правительством Канады под руководством Дж. Трюдо, который в 2014 г. исключил 32 сенатора из парламентского объединения собственной Либеральной партии, превратив их тем самым хотя бы формально в независимых членов парламента. В 2016 г. премьер-министр назначил 22 независимых сенатора, сделав таким образом еще один шаг по пути превращения Сената во внепартийный орган власти. По состоянию на 2022 г. Группа независимых сенаторов, образованная в 2016 г., включает 41 члена. В 2019 г. были созданы Группа канадских сенаторов и Прогрессивная сенатская группа. Таким образом,
подавляющее большинство членов Сената сегодня не входит в парламентские партийные объединения.
Австралия. Исторически парламентская система Австралии складывалась в течение в XIX в. в соответствии и по подобию британской. В этот период в шести британских колониях на континенте сформировались двухпалатные легислатуры, состоявшие из законодательных советов (верхние палаты) и законодательных собраний (нижние палаты). Первый законодательный совет был образован в колонии Новый Южный Уэльс еще в 1823 г. В 1848 г. впервые был поставлен вопрос об объединения шести британских колоний в Австралию в федерацию, но практическая реализация этой идеи началась только в 1890-е гг. К этому времени австралийские колонии были полностью независимы друг от друга и имели внутреннее самоуправление, однако их тесно связывали общая история и культура, а также осознание единства интересов.
Решающее значение для формирования австралийской федерации имело Конституционное собрание представителей колоний, состоявшееся в 1891 г. в Сиднее, на котором был разработан первый проект конституции федеративной Австралии. Данный проект предусматривал создание Сената, который бы представлял интересы колоний, получавших статус штатов. Следующим этапом в процессе формирования австралийской федерации стало Австралазийское федеральное собрание 1897-1898 гг. Его участники использовали проект 1891 г. для разработки Конституции Австралии, которая была одобрена жителями всех шести колоний на референдумах, состоявшихся в 1899-1900 гг. После некоторых поправок, внесенных британских правительством, Конституция была принята парламентом Великобритании и вступила в силу 1 января 1901 г. [5]. В результате шесть британских колоний приобрели статус штатов Австралии, которая стала федерацией в составе Британской империи.
Как и в случае с провинциями Канады, колонии Австралии к концу XIX в. сильно отличались друг от друга по уровню экономического развития и численности населения, что повлияло на дискуссии 1890-х гг. об устройстве верхней палаты парламента единой Австралии. Возможное доминирование двух густонаселенных и богатых колоний - Виктории и Нового Южного Уэльса - вызвало сильные опасения у представителей малых колоний, что их голос в составе будущей федерации не будет услышан. Поэтому, как и в Канаде, вопрос о равном представительстве штатов в составе верхней палаты федерации стал одним из центральных в дебатах конституционных собраний 1890-х гг. Однако в отличие от Канады создатели Конституции Австралии при решении данного вопроса опирались непосредственно на опыт США, поэтому забегая вперед, можно сказать, что австралийский федерализм стал результатом адаптации британской вестминстерской системы к австралийским реалиям под воздействием опыта американского федерализма.
Прежде всего, американская модель непосредственно повлияла на структуру Сената Австралии, в котором, согласно ст. 7 Конституции, каждый из штатов представлен равным количеством сенаторов. Равное представительство штатов в Сенате должно было учитывать интересы малых штатов, которые получали большинство в верхней палате парламента. Американская модель повлияла и на порядок формирования Сената, члены которого (первоначально 36 сенаторов), избирались на шестилетний срок. По примеру США состав Сената подвергался ротации каждые три года.
В отличие от типичной вестминстерской модели Сенат Австралии был наделен существенными законодательными полномочиями, которые по своему объему почти не уступали полномочиям нижней палаты парламента, получившей (по американскому образцу) название Палаты представителей. На конституционных собраниях 1891 и 1897-1898 гг. объем законодательных полномочий Сената (особенно в отношении финансовых законопроектов) стал предметом продолжительных дискуссий, поскольку представители малых колоний опять-таки опасались, что ослабление позиций верхней палаты и концентрация полномочий в руках нижней палаты, приведет к сокращению возможностей небольших штатов влиять на процесс принятия законов и поставит Сенат в зависимость от правительства.
По сути, речь шла о проблематичности совмещения концепции «ответственного правительства», лежащей в основе британской вестминстерской модели, с концепцией федеративного государства, основанной на американском опыте. Принятие вестминстерской модели означало, что правительство будет нести ответственность исключительно перед нижней
палатой, как это было Великобритании, где политические манёвры премьер-министра Д. Ллойд-Джорджа привели к принятию парламентского акта 1911 г., окончательно устранившего Палату лордов из процесса принятия финансовых законопроектов. Для Австралии как федеративного государства эта модель была неприемлемой, поскольку представители малых колоний, таких как Южная Австралия или Западная Австралия, резонно опасались, в нижней палате у них не будет возможностей влиять на деятельность правительства в вопросах о налогах и бюджете. Со своей стороны, делегаты от двух крупных штатов, Виктории и Нового Южного Уэльса, упирали на тот факт, что именно их налогоплательщики обеспечивают львиную долю доходной части федерального бюджета.
С другой стороны, предоставление верхней и нижней палатам парламента равных полномочий в отношении финансовых законопроектов привело бы к ответственности правительства перед обеими палатами парламента. Такое положение неизбежно приводило бы к параличу федеральной исполнительной власти в тех случаях, когда позиции Сената и Палаты представителей в отношении финансовых вопросов расходились бы. Участники Конституционного собрания 1891 г. попытались разрешить противоречие, во-первых, путем отступления от идеи «ответственного правительства», а во-вторых, с помощью некоторого ограничения полномочий Сената в отношении финансовых законопроектов («компромисс 1891 г.»). Однако на собрании 1897 г. его участники пришли к мнению, что министры должны быть членами парламента, как это предусмотрено вестминстерской моделью (ст. 64 Конституции). Возникший тупик грозил было похоронить саму идею австралийской федерации, поэтому он был разрешен путем возврата к «компромиссу 1891 г.». В конечном счете австралийский Сенат сохранил значительные полномочия, в том числе и в области финансов, что отличает его от классической верхней палаты парламента в рамках вестминстерской системы. В свою очередь австралийский кабинет несет ответственность перед обеими палатами парламента, хотя и в разной степени. Так, отказ Сената в поддержке кабинета привел в 1974-1975 гг. к крупнейшему конституционному кризису в истории Австралии. В связи с этим австралийский Сенат наряду с Сенатом США иногда называют самой влиятельной верхней палатой парламента в мире.
Проблема партийного характера Сената в Австралии никогда не стояла так остро как в Канаде, сенаторы являются членами парламентских партийных объединений, голосуя в соответствии с программными установками своих партий. Более важны в XX в. были вопросы о представительстве штатов в Сенате и избирательной системе. На данный момент в состав Сената входит по 12 сенаторов от каждого из штатов вне зависимости от их населения. Следует, однако, отметить, что в Австралии, где ярко выражена общегражданская идентичность, слабее чем в Канаде ощущаются региональные различия, соответственно они в гораздо в меньшей степени влияют на политическую жизнь. С 1975 г. в состав Сената входят по два представителя от австралийских территорий - Северной территории и Австралийской столичной территории, получивших политическую самостоятельность соответственно в 1978 и 1988 гг. В отличие от сенаторов от штатов они избираются на трехлетний срок.
Важной вехой в развитии Сената стал переход к пропорциональной избирательной системе, осуществленный в 1948 г., который открыл доступ к верхней палате парламента для мелких политических партий. В результате правящая партия (или правящая коалиция партий) редко обладают большинством голосов в Сенате. До данной реформы все места в Сенате от определенного штата нередко доставались представителям одной партии.
Индия. Для выявления особенностей представительства субъектов в парламентской системе Индии необходимо учесть, по нашему мнению, следующие факторы: условия, повлиявшие на принятия данной модели; этапы формирования института; проблемы и специфику работы механизма парламентской демократии в этой стране.
Система представительной власти в Британской Индии начала формироваться с колониальных реформ во второй половине XIX в. как политика метрополии после индийского восстания для совершенствования управления, поэтому модель была скопирована с британской. Путем поэтапных реформ в начале ХХ в. (Акты Морли-Минто 1909 г, Монтегю-Челмсфорда 1919 г.) власти метрополии постепенно включали представителей индийских политических элит сначала в провинциальные легислатуры, а затем в Центральную законодательную ассамблею.
Вопрос о включении индийских княжеств в систему представительной власти, то есть ее «федерализации» впервые юридически был представлен в Законе об управлении Индии 1935 г., которую иногда называют Конституцией Британской Индии. Во второй части Закона княжества не только вошли в единую систему колониального управления, но было обеспечено их представительство в Центральной законодательной ассамблее.
После обретения Индией независимости вопрос о включении княжеств в систему представительной власти встал особенно остро, именно он напрямую повлиял на принятие решения о создании федерации. Конституция Индии 1950 г. формально закрепила двухпалатную систему законодательной власти - Лок Сабха (нижняя палата) и Раджья Сабха (верхняя палата). Субъекты федерации Индии формируются по национально-лингвистическому и территориальному принципам. Процедура изменения количества и состава субъектов закреплена за Раджья Сабха. Правительство Индии может довольно легко влиять на формирование новых штатов, если это требует политическая обстановка. В данном случае парламентский федерализм позволяет снять значительное число этно-национальных и конфессиональных проблем, но вопросы социально-экономического и административного управления решать затруднительно.
Актуальной проблемой парламентской системы Индийского Союза сегодня является снижение роли Раджья Сабха в законодательном процессе бюджетирования и контроле за деятельностью правительства. Так, избирательная реформа 2003 г. сохранив выборность сенаторов от субъектов, исключила практику обязательного их проживания в штатах, которые их выдвигают. Согласно ст. 75 п. 3 Конституции Индии премьер-министр и совет министров подотчетны Лок Сабха. За счет этого механизма вестминстерская система должна была обеспечить подотчетность исполнительной власти перед законодательной властью государства.
В отличие от двухпартийных систем, сложившихся в Великобритании, Канаде, Австралии, США, в Индии система пропорционального голосования создала доминирование одной партии. По мнению исследователей, это размыло разделение власти и подотчетность правительства. Для партии Бхаратия Джанта (или любой другой крупной партии), занимающей большинство в Лок Сабха стало намного проще контролировать правительство и, как показало время пандемии, появилась возможность эффективно освободиться от любых существенных дебатов и критики [6]. Примером стала приостановка особой парламентской процедуры «часа вопросов», которая традиционно работала для обсуждения, критики законопроектов до вынесения их на голосование на первой же сессии парламента в 2020 г. после начала пандемии. Для правительства значительно упростилась процедура принятия нижней палатой финансовых законов, так как законодательно практика их внесения закреплена за Лок Сабха.
Еще одной проблемой работы индийской парламентской системы стала слабая возможность штатов повлиять на выбор политического курса через верхнюю палату парламента, в связи с так называемой «маргинализацией» состава нижней палаты. В Лок Сабха представлены интересы различных социальных групп, слабо связанные с решением вопросов в политико-правовом поле, как это характерно, например, для парламентаризма бывших метрополии и переселенческих колоний. Независимый исследовательский институт PRS Législative Research [7] в своем отчете указал, что в индийской Лок Сабха значительно снизилось число депутатов-юристов, бывших профессиональных госслужащих, а усилились группы лоббирования этнических и экономических интересов, существенно сократилось время, потраченное на обсуждение законопроектов.
Несмотря на существующие проблемы необходимо отметить, что большинство исследователей политической системы Индии сходятся во мнении, что именно представительная демократия, заимствованная в виде вестминстерской модели, позволяет Индии достигать согласования сложных вопросов в полиэтничном, поликонфессиональном обществе, с асимметрией в экономическом развитии регионов. Федеративная структура государства дает возможность через институты представительства штатов и территорий в законодательной власти решать актуальные проблемы в правом поле.
Литература и источники
1. Кучеренко П.А. Парламентаризм как европейская политическая идеология: конституционно-правовой аспект // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. 2014. № 4. С. 96-101.
2. The Constitution Act, 1867. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-1.html
3. The Constitution Act, 1982. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-12. html#h-39
4. Bakvis H., Wolinetz S. Canada: Executive Dominance Canada: Executive Dominance and Presidentialization. In The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford University Press., 2005. DOI: 10.1093/0199252017.003.0009.
5. Commonwealth of Australia Constitution Act. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.legislation.gov.au/Details/C2013Q00005
6. Khaitan T. Balancing accountability and effectiveness: a case for moderated parliamentarism. Canadian Journal of Comparative and Contemporary Law, 2021, vol. 7, pp. 81-155.
7. Kanadje M., Ram A.B. Parliamentary Committees: Increasing their effectiveness. Available at. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://prsindia.org/pdfjs?file=files%2Fparliament%2Fdiscussion_papers%2FParliamentary%25-20Committees%2520Increasing%2520their%2520effectiveness.pdf (Access Date: 2022, Apr. 12).
References and Sources
1. Kucherenko P.A. Parlamentarizm kak evropej skaya politicheskaya ideologiya: konstitucionno-pravovoj aspekt // Vestnik RUDN. Ser. YUridicheskie nauki. 2014. № 4. S. 96-101.
2. The Constitution Act, 1867. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-1.html
3. The Constitution Act, 1982. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-12.html#h-39
4. Bakvis H., Wolinetz S. Canada: Executive Dominance Canada: Executive Dominance and Presidentialization. In The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford University Press., 2005. DOI: 10.1093/0199252017.003.0009.
5. Commonwealth of Australia Constitution Act. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://www.legislation.gov.au/Details/C2013Q00005
6. Khaitan T. Balancing accountability and effectiveness: a case for moderated parliamentarism. Canadian Journal of Comparative and Contemporary Law, 2021, vol. 7, pp. 81-155.
7. Kanadje M., Ram A.B. Parliamentary Committees: Increasing their effectiveness. Available at. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://prsindia.org/pdfjs?file=files%2Fparliament%2Fdiscussion_papers%2FParliamentary%25-
20Committees%2520Increasing%2520their%2520effectiveness.pdf (Access Date: 2022, Apr. 12)._
КОЖИНА ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (tatniko@mail.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0898-3112).
ПЕТУХОВ АЛЕКСАНДР ВАЛЕРИАНОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Чебоксарский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Чебоксары (petukhov-av@ranepa.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5849-0482). ЗАХАРЧЕНКО ОЛЬГА ВАЛЕРЬЕВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры публичного права, Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова, Россия, Чебоксары (zaharchenko_ov21@mail.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4140-1153).
KOZHINA, TATYANA N. - Ph. D in History, Associate Professor, Department of Theory and History of State and Law, I.N. Ulyanov Chuvash State University, Russia, Cheboksary (tatniko@mail.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0898-3112). PETUKHOV, ALEKSANDR V. - Ph. D in History, Associate Professor, Department of State and Municipal Administration, Cheboksary branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Russia, Cheboksary (petukhov-av@ranepa.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5849-0482).
ZAKHARCHENKO, OLGA V. - Ph. D in History, Associate professor of the department of public law, I.N. Ulyanov Chuvash State University, Russia, Cheboksary (zaharchenko_ov21@mail.ru; ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4140-1153)._
УДК 340.114.5 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-4-31-35
карнаушенко л.в., денисов с.л. правопонимание в условиях информационного общества
Ключевые слова: информационное общество, социальный институт, государство, право, правопонимание, мыслительная деятельность, обыденное сознание.
В статье исследуется феномен права, которое выполняет одну из ключевых функций по обеспечению стабильности и социального порядка в социуме. В этой связи важное значение приобретает отношение граждан к праву, прежде всего, на бытовом, повседневном уровне. Здесь важную роль играют процесс понимания людьми права, его субъективная, личностная оценка, результатом которой выступают определенные стратегии поведения. Вместе с тем, в условиях информационного общества сознание людей изрядно перегружено потоками сообщений, в результате чего процесс правопонимания, изначально непростой вследствие специфики объекта познания, еще более осложняется.
KARNAUSHENKO, L.V., DENISOV, S.L LEGAL UNDERSTANDING IN THE INFORMATION SOCIETY
Key words: information society, social institution, state, law, legal understanding, mental activity, everyday consciousness.
The article notes that law performs one of the key functions to ensure stability and social order in society. In this regard, the attitude of citizens to the law, first of all, at the everyday, everyday level, becomes important. Here, an important role is played by the process of people's understanding of law, its subjective, personal assessment, which results in certain behavioral strategies. At the same time, in the conditions of the information society, people's consciousness is pretty overloaded with streams of messages, as a result of which the process of legal understanding, initially difficult due to the specifics of the object of cognition, is even more complicated.
Общество представляет собой сложную многоуровневую систему, для которой характерны элементы саморегуляции. Это придает социуму системное качество, связанное с потенциалом поддержания социального порядка и сбалансированного состояния основных структурных элементов и ключевых процессов. Процессы саморегуляции социальной системы весьма сложны и многообразны. Среди ключевых акторов указанных процессов важное место занимает право -
