CC BY
642
Сравнение политических систем субъектов федерации в США и Канаде
И.В. Лексин
Как известно, США и Канада являются излюбленными объектами для сравнительных исследований политологического и правового характера. Данная пара государств обладает сбалансированным набором общих и индивидуальных черт, что позволяет избегать перекосов в результатах сопоставлений или искусственного преувеличения сходства (что часто бывает при сравнении России с зарубежными государствами).
Объединяют рассматриваемые государства прежде всего:
- параллели в политической истории (обе страны получили государственность путем освобождения от колониальной зависимости от Великобритании);
- высокий уровень экономического развития;
- размеры государственной территории (США и Канада занимают по данному показателю соответственно четвертое и второе места в мире);
- федеративное государственное устройство (причем США и Канада входят в тройку первых федеративных государств1);
- правовая система: оба государства относятся к англосаксонской правовой семье (семье общего права), причем в каждом государстве имеется по одному субъекту федерации, использующему континентальную (романогерманскую) правовую систему (в США им является штат Луизиана, в Канаде — провинция Квебек).
Наиболее часто в работах отечественных специалистов сопоставлению подвергаются федеральные политические системы, взаимоотношения между уровнями власти, правовой и политический статус субъектов данных федераций, тогда как сравнение политических систем самих субъектов федераций часто остается за рамками исследования.
Именно этому обделенному вниманием вопросу и будет посвящена настоящая статья. Сопоставление политических систем субъектов рассматриваемых федераций будет проведено по пяти параметрам: форма правления и разделе-
1 США перешли из конфедеративного состояния в федеративное с вступлением в силу Конституции 1787 г. Вторым федеративным государством считается Швейцария, оформление которой как федерации связывается с Конституцией 1848 г. Доминион Канада был образован Актом британского парламента 1867 г. «О союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика, его правительстве и связанных предметах» (Актом о Британской Северной Америке), ныне официально именуемым Конституционным Актом 1867 г.
ние властей, высшие должностные лица, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть.
1. Форма правления и модель разделения властей
Территория США включает 50 штатов (последний штат образован в 1959 г.), федеральный округ Колумбия, а также ряд островных владений. Территория Канады включает десять субъектов федерации - провинций, и три территории, формально не имеющих статуса субъектов федерации, но пользующихся широкой автономией (последним крупным изменением стало выделение территории Нунавут из состава Северо-Западных территорий).
Каждый из штатов по форме правления представляет собой республику (как и США в целом2), тогда как канадские провинции представляют собой мини-монархии: британский монарх имеет титул короля (королевы) не только Канады3, но и каждой провинции. В каждой провинции присутствует представитель короля (королевы) Канады — лейтенант-губернатор. При этом на уровне политико-автономных4 единиц Канады присутствует своеобразный дуализм форм правления: наряду с «конституционно-монархическими» провинциями существуют «республиканские» федеральные территории5.
На уровне субъектов федерации в США используется модель жесткого разделения властей (характерная для президентской республики6), в Канаде — соответственно, мягкого (характерная для парламентской формы правления).
Названные особенности одновременно говорят и о сходстве рассматриваемых государств: и штаты, и провинции воспроизводят основные черты формы правления, обнаруживаемые на федеральном уровне. Кроме того, для Канады (как и для современных европейских королевств) монархическая форма правления выступает прежде всего данью традиции, а не практической необходимости, и по своей политической сути Канада (как и, соответственно, ее провинции) является республикой.
2 США являются республикой, хотя Конституция США об этом не упоминает (правда, в опубликованных работах ряда отцов-основателей США именуются федеративной республикой — federal republic). Формальное требование о республиканской форме правления относится только к штатам (раздел 4 ст. IV Конституции). Данное обстоятельство можно объяснить тем, что во время принятия Конституции США рассматривались не как государство в собственном понимании этого слова, а как союз государств (штатов), и, соответственно, применение к нему понятия формы правления было неуместным.
3 Одним из проявлений признанного равноправия бывшей метрополии с другими государствами — членами Содружества, признающими британского монарха в качестве главы своего государства, является то, что он не считается «единым» королем (королевой). Для этих государств Содружество — это своего рода личная уния: одно лицо является и королем (королевой) Великобритании, и королем (королевой) Канады, и королем (королевой) Австралии и т. д. Поэтому официально главой Канады является не король (королева) Великобритании, а король (королева) Канады.
4 Хотя, как было сказано, территории не являются субъектами канадской федерации, однако благодаря законодательному делегированию им части федеральной компетенции по степени самостоятельности в настоящее время они сопоставимы с провинциями.
5 Высшее должностное лицо территории — комиссар — в отличие от лейтенант-губернатора провинции, представляет федеральное правительство, а не Корону.
6 При этом на практике в штатах в той или иной мере находят формальное закрепление и реальное проявление некоторые черты парламентской республики.
2. Высшие должностные лица
Наименование высшей должности определяется каждым штатом самостоятельно, однако разнообразия в этом отношении в США не наблюдается: высшим должностным лицом каждого штата является губернатор.
Данная должность существовала еще в колониальный период7, причем многие колонии сами избирали своих губернаторов, хотя они считались представителями короля (королевы) Великобритании. В период, предшествовавший Войне за независимость, монарх стал назначать губернаторов. Во время войны эти губернаторы были изгнаны, но наименование должности высшего должностного лица штата сохранилось. Однако в течение конфедеративного периода (1776-1788 гг.) в штатах доминировала парламентская форма правления, по сути, доведенная до всевластия легислатур. Губернатор во всех штатах, кроме Нью-Йорка и Массачусетса, избирался легислатурой или создаваемым ею советом. Во всех штатах, кроме Нью-Йорка и Нью-Гемпшира, для контроля за деятельностью губернатора легислатурой создавался исполнительный совет. Только в Нью-Йорке губернатор обладал правом вето и роспуска легислатуры.
В настоящее время в большинстве штатов политическая роль губернатора сопоставима с ролью Президента на федеральном уровне. Губернатор осуществляет руководство исполнительными органами, является главнокомандующим национальной гвардией штата, подготавливает проект бюджета, имеет право помилования в отношении лиц, осужденных судами штата. Обычно губернатор обладает значительными полномочиями не только в исполнительной, но и в законодательной сфере. Губернатор подписывает и промульгирует законы штата, имеет право вето в отношении биллей, принятых легислатурой штата8. Губернаторы большинства штатов (за исключением Орегона, Массачусетса, Аляски) назначают представителей от штата в случае открытия вакансии в той или иной палате Конгресса (на время до проведения довыборов в Конгресс). Правда, в некоторых штатах (например, в Техасе) власть губернатора номинальна, и значение этой должности фактически сводится к представительским функциям.
Губернаторы избираются населением: в большинстве штатов — на четыре года, в Вермонте и Нью-Гемпшире — на два. Возрастной ценз для кандидатов в губернаторы, как правило, составляет 30-31 год, ценз оседлости — 5-10 лет.
Как и на федеральном уровне, для досрочного прекращения полномочий главы штата может быть применена процедура импичмента (обвинение выдвигается нижней палатой легислатуры штата, дело рассматривается верхней палатой)9. В трети штатов, кроме того, предусматривается возможность отзыва губернатора избирателями10.
7 Например, должность губернатора колонии Плимут существовала с 1620 г., колонии Массачусетс — с 1629 г.
8 В большинстве штатов вето губернатора может быть преодолено двумя третями или тремя пятыми голосов в соответствующих легислатурах, а в Кентукки и Теннесси — простым большинством. В Северной Каролине губернатор обладает правом вето только с 1996 г.
9 Таким образом были отстранены от должности, в частности, губернаторы штатов Арканзас (1871 г.), Нью-Йорк (1913 г.), Техас (1917 г.), Аризона (1988 г.).
10 За всю историю данным способом были прекращены полномочия лишь двух губернаторов: штата Северная Дакота (1922 г.) и штата Калифорния (2003 г.).
В большинстве штатов второй по значимости в иерархии исполнительной власти является должность лейтенант-губернатора11. Лейтенант-губернатор избирается на тот же срок, что и губернатор соответствующего штата, и кандидат на эту должность должен отвечать тем же требованиям, что и кандидат на должность губернатора. В 25 штатах (Нью-Йорк, Мэриленд, Канзас и др.) кандидатуры на должности губернатора и лейтенант-губернатора выдвигаются только вместе (то есть избиратели могут проголосовать только за пару кандидатов, выдвинутых той или иной партией), в 18 (Калифорния, Виргиния, Алабама и др.) лейтенант-губернаторы избираются отдельно от губернаторов (соответственно, эти должностные лица могут принадлежать к различным партиям).
Основная обязанность лейтенант-губернатора — замещать губернатора во время его отсутствия. Кроме того, обычно именно лейтенант-губернатор становится губернатором или (в некоторых штатах) исполняющим обязанности губернатора в случае смерти, отставки, недееспособности последнего. В некоторых штатах (Аляска, Гавайи, Юта) лейтенант-губернатор также исполняет обязанности секретаря штата12. В отдельных штатах (Миссисипи, Техас) лейтенант-губернатор является по должности спикером верхней палаты (аналогично Вице-президенту на федеральном уровне) и на практике может обладать большим политическим влиянием, чем губернатор.
Должность лейтенант-губернатора не предусмотрена лишь в пяти штатах, но фактически в настоящий момент полноценные заместители губернаторов отсутствуют еще в двух штатах: в Западной Виргинии и в Теннеси лейтенант-губернатором именуется не должностное лицо исполнительной власти, а член сената штата, избранный в качестве его председателя. В названных двух штатах, а также в штатах Мэн и Нью-Гемпшир должность губернатора в случае вакансии замещает спикер сената, а в штатах Аризона, Вайоминг и Орегон — секретарь штата.
Высшие должностные лица провинций Канады именуются так же, как и заместители губернаторов в США, — лейтенант-губернаторами. Как и в США, в Канаде наименование должности главы субъекта федерации является единым, однако, в отличие от США, это единство предопределено федеральной консти-туцией13. Хотя провинциальные должности, согласно ст. 92 Акта 1867 г., отно-
11 Должность лейтенант-губернатора также существовала еще в колониальный период. В отличие от губернатора, лейтенант-губернатором могло стать только лицо, проживавшее в колонии, а его содержание выплачивалось не королевским, а колониальным казначейством.
12 Должность секретаря штата существует во всех штатах, кроме названных трех. В 35 штатах он избирается непосредственно населением, обычно на четыре года, в штате Мэн — легислатурой (сроком на два года), в остальных штатах — назначается губернатором. Несмотря на сходство в названии с должностью государственного секретаря США (United States Secretary of State), главными функциями секретаря штата (Secretary of State) в большинстве штатов являются подготовка и проведение выборов, регистрация политических партий и некоторые другие внутриполитические вопросы.
13 Единым актом конституция Канады не является. Ее составляет множество писаных источников (во-первых, Акт британского парламента 1982 г. о Конституции Канады, во-вторых, около тридцати ранее изданных актов парламента и указов согласно приложению к Акту 1982 г., в том числе акты о Британской Северной Америке 1867-1975 гг. и некоторые другие акты британского парламента, Вестминстерский статут 1931 г., акты Парламента Канады 1870 и 1905 гг. об образовании новых провинций, королевские указы 1870-1880 гг. о расширении территории Канады и, в-третьих, все поправки к названным документам), судебных прецедентов и неписаных конституционных соглашений.
сятся к ведению провинций, на лейтенант-губернатора данное положение не распространяется14.
В отличие от губернатора штата, лейтенант-губернатор провинции является не выборным, а назначаемым лицом, что вполне ожидаемо для должности представителя Короны. Назначение лейтенант-губернаторов является прерогативой монарха, но, в соответствии со ст. 58 Акта 1867 г., от его имени эту функцию осуществляет генерал-губернатор Канады15 (по рекомендации премьер-министра и с учетом мнения премьеров правительств соответствующих провинций). Согласно ст. 59 Акта 1867 г., лейтенант-губернатор замещает свою должность до тех пор, пока это угодно генерал-губернатору, но не менее пятилетнего срока. Ценз оседлости для кандидатов на эту должность не предусматривается, что является естественным, учитывая формально неограниченный характер королевской власти.
В настоящее время на практике лейтенант-губернаторы (как и генерал-губернатор на федеральном уровне) в основном выполняют символические функции. Согласно конституционным соглашениям16, они осуществляют свои полномочия с учетом рекомендаций премьеров соответствующих провинций.
К таким полномочиям в первую очередь относятся назначение членов правительства провинции и санкционирование провинциальных биллей (лейтенант-губернатор вправе дать королевскую санкцию, отказать в такой санкции17, передать вопрос о санкционировании билля на усмотрение генерал-губернато-ра18). Акт, санкционированный лейтенант-губернатором, может быть отменен генерал-губернатором в течение года после дачи санкции.
Спорным конституционным моментом является роль лейтенант-губернатора Квебека в гипотетической ситуации принятия Национальной ассамблеей этой провинции билля о сецессии. Существует мнение, что в данном случае отказ в королевской санкции (либо передача билля на усмотрение генерал-губернатора) будет не правом, а обязанностью лейтенант-губернатора.
Высшие должностные лица канадских провинций, в отличие от губернаторов в США, не имеют заместителей. Практическая надобность в них отсутствует — в силу преимущественно церемониального характера деятельности лейтенант-губернаторов.
14 В этом отношении Канада напоминает современную Россию: в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 № 32 (ред. от 1.12.2008) «О государственных должностях Российской Федерации», руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации входит в перечень государственных должностей именно Российской Федерации (а не соответствующего субъекта Федерации).
15 Статус лейтенант-губернатора как непосредственного представителя Короны, а не генерал-губернатора, был подтвержден решением Судебного комитета Тайного совета Великобритании в 1892 г. Будучи олицетворением монаршей власти, лейтенант-губернатор по британской традиции не вправе присутствовать в законодательном собрании провинции.
16 Конституционные соглашения — неписаные правила конституционного значения, являющиеся результатом политических договоренностей и действие которых непосредственно не обеспечено юридической защитой.
17 По конституционному соглашению (как и генерал-губернатор в отношении биллей федерального парламента), лейтенант-губернатор не использует право вето.
18 Который может в этом случае санкционировать билль в течение одного года. Последний раз данное право было использовано лейтенант-губернатором в 1961 г. Всего на усмотрение генерал-губернатора было передано 70 биллей, из которых в результате были санкционированы 14.
3. Органы законодательной власти
Большинство законодательных органов на уровне штатов (как и большинство самих штатов) было образовано в XIX веке. Однако в некоторых штатах парламентская традиция имеет существенно более длительную историю, чем на федеральном уровне. В английских колониях легислатуры создавались с начала XVII в.: в Виргинии — в 1619 г., в Массачусетсе — в 1630 г.
В настоящее время законодательные органы в 27 штатах официально именуются легислатурами (Legislature), в 19 — генеральными ассамблеями (General Assembly), в Массачусетсе и Нью-Гемпшире — общими собраниями (General Court), в Северной Дакоте и Орегоне — законодательными собраниями (Legislative Assembly)19.
В колониальный период по британской традиции в состав легислатуры входил губернатор, назначаемый совет и избираемая ассамблея. После объявления независимости главы штатов структурно были отделены от легислатур. В настоящее время законодательный орган в 49 штатах состоит из двух палат, а в штате Небраска включает лишь одну палату. Во всех штатах все палаты избираются непосредственно населением.
Верхняя палата во всех 49 двухпалатных легислатурах именуется сенатом. Нижняя палата в 41 штате называется палатой представителей (House of Representatives), в Виргинии, Западной Виргинии и Мэриленде — палатой делегатов (House of Delegates), в Неваде и Нью-Йорке — ассамблеей (собранием), в Висконсине и Калифорнии — ассамблеей (собранием) штата, в Нью-Джерси — генеральной ассамблеей (общим собранием).
Члены нижних палат в большинстве штатов избираются на два года, в четырех штатах — на четыре года. Сенаторы, наоборот, в большей части штатов избираются на четыре года, в 12 штатах — на два года. Как и предполагает жесткая модель разделения властей, досрочный роспуск законодательного органа высшим должностным лицом штата не допускается.
Выборам предшествуют праймериз, на которых почти во всех штатах определяются кандидаты от партий. Легислатура Небраски — единственный законодательный орган штата, формируемый по «беспартийному» принципу: в каждом округе проводятся общие праймериз, на которых определяются по два наиболее популярных кандидата (формально — независимо от их партийной принадлежности, хотя последняя, безусловно, оказывает существенное влияние на исход праймериз и собственно выборов).
До 1960-х гг. штаты были совершенно свободны в определении избирательных округов. Последние могли не изменяться десятилетиями, несмотря на существенные трансформации в распределении населения по территории штата. Выборы в верхние палаты в большинстве штатов долгое время вообще проводились от их территориальных единиц (графств и т. п.) по аналогии с формированием Сената: все территориальные образования имели одинаковое число мест в палате независимо от численности проживающего в них населения.
19 Далее по тексту термин «легислатура» будет использоваться для обозначения законодательного органа любого штата.
Однако в 1962 г. Верховный суд в решении по делу Baker v. Carr, основываясь на положении поправки XIV о равной правовой защите, сформулировал концепцию «один человек — один голос»20. В соответствии с этим принципом выборы в легислатуры штатов должны проводиться таким образом, чтобы голоса избирателей в пределах штата имели приблизительно равный вес. Названное решение Верховного суда вынудило штаты отделить систему избирательных округов от административно-территориального деления или перераспределить мандаты между графствами в зависимости от численности населения.
Выборы в нижние палаты проводятся по мажоритарным округам — одномандатным либо многомандатным. Разделение штатов на округа и распределение мандатов между ними в каждом штате индивидуально. Например, штат Вермонт разделен на 66 одномандатных и 42 двухмандатных округа, Западная Виргиния — на 35 одномандатных и 23 многомандатных (от двух до семи мандатов на округ).
Выборы в сенаты штатов в настоящее время, как правило, проводятся по одномандатным избирательным округам. В некоторых штатах сенаторы избираются в многомандатных округах. Например, в Вермонте 30 сенаторов избираются от 13 округов: трех одномандатных, шести двухмандатных, трех трехмандатных и одного шестимандатного.
Многомандатные округа по выборам представителей часто совпадают с одномандатными «сенаторскими» округами. Например, штат Мэриленд разделен на 47 избирательных округов, в которых избирается по одному сенатору и по три представителя. В большинстве округов этого штата победителями на выборах в нижнюю палату считаются первые три кандидата, набравшие большинство голосов избирателей. Однако некоторые округа разделены на три одномандатных «подокруга» или на один двухмандатный и один одномандатный.
В большей части штатов в нижнюю палату могут быть избраны лица, достигшие 21 года, а в сенат — 25 лет. В ряде штатов к кандидатам предъявляются иные возрастные требования: так, в штате Кентукки — соответственно 24 года и 30 лет, в Нью-Джерси — 21 год и 30 лет, в Делавэре — 24 года и 27 лет, в Техасе — 21 год и 26 лет, для избрания в любую палату легислатуры штата Мэн достаточно достижения 21 года.
Кандидат должен являться резидентом штата в течение определенного времени, предшествующего выборам: например, в Оклахоме — в течение шести месяцев, в Делавэре — трех лет. Многие штаты устанавливают раздельные требования для кандидатов в сенаторы и представители по срокам проживания на их территории. Так, в Кентукки эти сроки составляют, соответственно, шесть лет и два года, в Техасе — пять лет и два года, Нью-Джерси — четыре и два года, в Пенсильвании — четыре и один год, в Северной Каролине — два и один год.
В некоторых штатах предусмотрены и требования к сроку проживания кандидата в избирательном округе, от которого он баллотируется. Например, в штатах Делавэр, Кентукки, Техас этот срок должен составлять не менее одного года.
20 Данный принцип не применяется на выборах в сенат США, поскольку порядок его формирования прописан в Конституции.
Как и структура легислатур, их численный состав определяется самими штатами и существенно варьируется: в нижней палате — от 40 (штат Аляска) до 400 членов (штат Нью-Гемпшир), в верхней — от 20 (штат Аляска) до 67 (штат Миннесота).
Однопалатной, как было сказано, является только легислатура штата Небраска (с 1937 г.). Ее члены (всего 49) именуются сенаторами и избираются сроком на четыре года. Сенатором может стать гражданин, проживающий в штате в течение года и достигший возраста 21 года. Состав легислатуры обновляется приблизительно наполовину каждые два года.
В ряде штатов с 1990-х гг. предусмотрено ограничение на количество переизбраний в легислатуру. Так, в Миссури, Мэне, Небраске, Огайо, Флориде и Южной Дакоте членство лица в любой палате не может превышать восьми лет (двух четырехлетних или четырех двухлетних сроков), в Оклахоме — 12 лет. В Калифорнии и Мичигане сенатор может переизбираться однократно, представитель — дважды.
В провинциях Канады, как было сказано, существует парламентарная политическая система. Избираемые населением представительные органы появились в колониях еще в XVIII столетии. В Новой Шотландии избираемое собрание было создано в 1758 г., на Острове Принца Эдуарда — в 1773 г., в Нью-Брансуике — в 1784 г., в Верхней и Нижней Канаде — в 1791 г.
Устройство законодательных органов канадских провинций первично определялось в актах Британского парламента о соответствующих провинциях (а в отношении Онтарио и Квебека — в Акте 1867 г.). За исключением Онтарио и Британской Колумбии все провинции, изначально составившие Конфедерацию и образованные или присоединившиеся к ней в XIX в., имели верхние палаты (законодательные советы, назначавшиеся лейтенант-губернаторами). Впоследствии во всех провинциях они были упразднены (последняя — в Квебеке в 1968 г.). Таким образом, в противоположность легислатурам штатов, все парламенты в провинциях Канады однопалатные. Обычно они именуются законодательными собраниями (ассамблеями)21.
Численность депутатов провинциальных легислатур на 2010 г. составляет от 27 (на Острове Принца Эдуарда) до 125 (в Квебеке).
По британской традиции, в структурном отношении парламент формально включает главу государства или его представителя. Таким образом, легислатура каждой провинции состоит из депутатов и лейтенант-губернатора.
Акт 1867 г. в ст. 85 устанавливал ограничения срока полномочий составов провинциальных легислатур только для Онтарио и Квебека (четырьмя годами). В соответствии с ч. 1 ст. 4 Акта 1982 г.22, максимальная продолжительность полномочий состава законодательного собрания любой провинции составляет пять лет (Онтарио и Квебек воспользовались этим положением, приняв соответствующие акты в 1990 г.).
21 Кроме Новой Шотландии и Ньюфаундленда, где аналогичный орган называется палатой собраний (House of Assembly), и Квебека, где действует Национальное собрание (ассамблея).
22 Акт о Канаде (Акт о Конституции Канады), вступивший в силу в 1982 г., наряду с Актом 1867 г. составляет основу канадской конституции.
В отличие от США, высшие должностные лица канадских провинций обладают правом досрочного роспуска провинциальных легислатур. В соответствии с конституционными соглашениями, это право реализуется лейтенант-губернатором только по рекомендации премьера соответствующей провинции.
Выборы в настоящее время во всех провинциях проходят по одномандатным округам (прежде практиковались и выборы по многомандатным округам). Специального ценза оседлости для кандидатов в провинциальные легислатуры законодательство не устанавливает, но кандидат должен являться избирателем в соответствующем округе, а в отношении избирателей провинциальное законодательство может предусматривать требование проживания на территории соответствующего избирательного округа в течение нескольких месяцев, предшествующих выборам.
4. Органы исполнительной власти
В США, в отличие от Канады, высшее должностное лицо субъекта федерации относится не к законодательной, а к исполнительной ветви власти. Как и президент на федеральном уровне, губернатор возглавляет исполнительную власть соответствующего штата.
Наиболее многочисленными исполнительными органами штатов являются агентства, комитеты, коллегии, обычно объединяемые под эгидой отраслевых (функциональных) органов — департаментов. Последние во многих штатах были созданы только в конце ХХ века в результате административных реформ, направленных на оптимизацию структуры исполнительных органов и повышение согласованности в их деятельности и упорядочение их функций23. Департаменты возглавляют секретари или директоры, назначаемые губернатором и обычно утверждаемые сенатом штата.
Коллегиальный орган исполнительной власти штата именуется кабинетом, который, в отличие от федерального кабинета24, во многих штатах имеет официальный статус. В состав кабинета штата обычно входят главы департаментов.
В штате Флорида действует уникальная система управления: ее кабинет является полностью избираемым и помимо губернатора состоит всего из трех членов: генерального атторнея, комиссара по сельскому хозяйству и главного финансового инспектора. Члены кабинета избираются раздельно каждые четыре года населением штата и при принятии решений имеют по одному голосу. Кабинет коллективно курирует деятельность 12 департаментов, комиссий и коллегий.
23 До реформ исполнительные функции в ряде штатов распылялись между десятками и сотнями самостоятельных органов, созданных в разное время легислатурами соответствующих штатов. Между ними часто отсутствовала координация, многие органы не были подотчетны губернатору, в их полномочиях имелись многочисленные пересечения.
24 Как отдельный орган власти правительство в США формально не существует. Термином «правительство» (government) обычно обозначается государственная власть в целом. Однако в политическом обиходе используется термин «кабинет», обозначающий неформальный совет при президенте в составе глав департаментов. Помимо последних на заседаниях кабинета могут присутствовать вице-президент, глава службы Белого дома, руководитель Агентства по охране окружающей среды, директор агентства по контролю за оборотом наркотиков, директор Бюро управления и бюджета, торговый представитель США. Правовым статусом кабинет не обладает и не принимает решения правового характера.
В отличие от США, система органов исполнительной власти субъектов канадской федерации отчасти предустановлена в актах общегосударственного уровня (прежде всего в Акте 1867 г.). Исполнительная власть в провинциях осуществляется коллегиальными исполнительными советами (в политическом обиходе они чаще именуются кабинетами) и единоначальными министерствами. В каждой провинции кабинет несет политическую ответственность перед соответствующей легислатурой (а не только перед высшим должностным лицом субъекта федерации, как в США). Первые провинции получили ответственные правительства еще до объединения 1867 г.: Новая Шотландия — в январе 1848 г., Канада — в марте 1848 г., Остров Принца Эдуарда — в 1851 г., Нью-Брансуик — в 1854 г., Ньюфаундленд — в 1855 г.
Кабинеты возглавляются премьерами, которые (как и премьер-министр на федеральном уровне) являются фактическими главами соответствующих территориальных образований. Большинство членов кабинета (а в ряде провинций — все члены) являются депутатами соответствующих легислатур.
Порядок формирования кабинета, замещения и освобождения от должности премьера, полномочия премьера и кабинета и их взаимоотношения с другими органами власти в целом аналогичны принятым на федеральном уровне: лейтенант-губернатор назначает премьером лицо, пользующееся доверием законодательного собрания, а министрами — лиц, рекомендованных премьером. В случае вынесения провинциальной легислатурой вотума недоверия правительство уходит в отставку или просит лейтенант-губернатора объявить досрочные выборы.
5. Органы судебной власти
Свыше 90% дел в США рассматривается судами штатов25. Суды некоторых штатов имеют более древнюю историю, чем собственно США. Так, самый старый из действующих судов — Верховный суд штата Нью-Йорк — был учрежден в 1691 г.
Штаты свободны в организации собственных судебных систем. В большинстве штатов система судов общей юрисдикции включает три уровня. К первому относятся районные или окружные суды (от четырех на Аляске и Гавайях до 420 в Техасе), либо суды графств, либо Высший суд с территориальными отделениями. В штатах Делавэр и Теннеси помимо судов, действующих на основании норм статутного и общего права, имеются также суды справедливости. На втором уровне обычно имеется Апелляционный суд (или несколько таких судов), на третьем — Верховный суд.
В большинстве штатов имеется один Апелляционный суд. В некоторых штатах образуются районные или окружные апелляционные суды. Например, в штате Миссури действуют три, в Висконсине — четыре, в Иллинойсе и Флориде — пять, в Калифорнии — шесть, в Огайо — 12 районных апелляционных судов, в Аризоне — два, а в Луизиане — пять окружных апелляционных судов.
25 В федеральных судах могут рассматриваться дела, в которых федеральный орган государственной власти является истцом или ответчиком, или предмет которых входит в компетенцию федерации, или о нарушениях федеральных законов, или (в некоторых случаях) стороны в которых относятся к разным штатам.
В Алабаме и Теннеси существуют раздельные апелляционные суды по уголовным и гражданским делам. В Оклахоме и Техасе также имеется два апелляционных суда, но решения Апелляционного суда по гражданским делам могут быть обжалованы в Верховный суд, а Апелляционный суд по уголовным делам является судом последней инстанции для таких дел.
В Индиане судами первой инстанции являются Высший суд (имеет 177 территориальных отделений) и 90 окружных судов, второй инстанции — пять районных апелляционных судов, третьей — Верховный суд. В штате Нью-Йорк функцию судов первой инстанции выполняют 12 районных отделений Верховного суда и 57 судов графств, второй инстанции — апелляционные отделения Верховного суда, третьей — Апелляционный суд штата. В штате Мэриленд судом первой инстанции является районный суд, имеющий 12 отделений, вторую инстанцию представляют восемь окружных судов, третью — Суд по специальным апелляциям, четвертую — Апелляционный суд. В штатах Вайоминг, Вермонт, Делавэр, Монтана, Мэн, Невада, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, Род-Айленд, Северная и Южная Дакота апелляционные суды отсутствуют: в Нью-Джерси Высший суд помимо территориальных отделений имеет Апелляционное отделение, а в остальных из названных штатов решения судов первой инстанции обжалуются непосредственно в Верховный суд штата. В Западной Виргинии действуют только окружные суды и Верховный апелляционный суд. В Пенсильвании имеется 60 районных судов по гражданским делам, к судам второй инстанции относятся Высший суд (имеет три районных отделения) и Суд Содружества (штата), а высшей инстанцией является Верховный суд. В штате Айова все апелляции поступают в Верховный суд, который отбирает для собственного рассмотрения дела по вопросам, по которым он ранее не выражал своей позиции. Апелляции на решения по другим делам Верховный суд направляет в Апелляционный суд.
Помимо судов общей юрисдикции в штатах имеются суды ограниченной юрисдикции (это низшая ступень системы судов штата). В их компетенцию входит рассмотрение мелких правонарушений и исков по определенным вопросам (поэтому во многих штатах суды общей юрисдикции первой инстанции называются высшими).
К судам ограниченной юрисдикции относятся: городские суды (обычно рассматривают дела о нарушениях правил дорожного движения и городского законодательства), муниципальные суды, суды мэра, суды рикордера и (или) мировые судьи, претензионные суды, налоговые суды, суды по делам о наследстве, суды по семейным делам, суды мелких тяжб, суды по делам несовершеннолетних и др. Длительное время наиболее массовым видом судей ограниченной юрисдикции являлись мировые судьи, рассматривавшие дела о малозначительных преступлениях и об административных правонарушениях и гражданские дела с небольшой суммой иска. В большинстве штатов должность мирового судьи упразднена под предлогом наличия достаточного количества профессиональных юристов. Мировых судей фактически заменили магистраты, которых обычно назначают судьи первой инстанции26. Решения магистратов могут быть
26 Однако в каждом графстве штата Джорджия существует должность главного магистрата. Он избирается населением графства и может проводить предварительные слушания, председательс-
отменены, пересмотрены либо подтверждены судьями, назначившими соответствующих магистратов.
Судьи судов общей юрисдикции во многих штатах избираются, а не назначаются (например, судьи Верховного суда штата Нью-Йорк — на 14 лет); в ряде штатов предусмотрен институт отзыва судей путем народного голосования.
Как и в США, в Канаде суды субъектов федерации являются первой инстанцией для большинства дел (однако, в отличие от судов субъектов федерации в США, они рассматривают дела по предметам, урегулированным как провинциальным, так и федеральным законодательством).
Суды составляют единственную ветвь государственной власти, в организации которой субъекты Канадской федерации не были ограничены общегосударственным законодательством: в соответствии со ст. 92 Акта 1867 г., отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и организацию провинциальных гражданских и уголовных судов, относится к компетенции провинциальных законодательных собраний27.
В отличие от США, формально в каждой провинции Канады существует единственный провинциальный суд. Однако фактически каждый такой суд состоит из десятков и сотен подразделений (суд заседает в каждом крупном населенном пункте).
В соответствии с монархической традицией и в противоположность США, судейские должности в Канаде замещаются только путем назначения. Провинциальные судьи назначаются лейтенант-губернатором соответствующей провинции по рекомендации провинциального правительства, или генерального атторнея, или специальной комиссии (комитета).
В провинциях между судами существует более или менее выраженная специализация (определяемая каждой провинцией самостоятельно). В частности, могут существовать провинциальные суды: по уголовным делам, суды мелких тяжб, суды по семейным делам, суды по делам о несостоятельности и банкротстве, по делам несовершеннолетних.
К провинциальным (территориальным) судьям также относятся многочисленные мировые судьи, рассматривающие большую часть несложных дел. Конкретные функции мировых судей варьируются в зависимости от провинции.
Как и было изначально заявлено, в организации государственной власти субъектов рассмотренных федераций в достаточном количестве присутствуют как сходные, так и индивидуальные черты. Их совокупность позволяет сформулировать следующие общие выводы.
Во-первых, несмотря на широкую самостоятельность в организации государственной власти, последняя — как в США, так и в Канаде — чаще всего строится по унифицированной модели (заметное исключение составляют только судебные системы штатов). Таким образом, свобода далеко не всегда порождает разнообразие (напротив, предоставление субъектам федерации свободы выбора форм организации может сопровождаться снижением региональных потребностей в «самовыражении»).
твовать в суде мелких тяжб, а в некоторых графствах даже имеет право назначать одного или нескольких магистратов.
27 Хотя (как и в США) на местах имеются и федеральные суды.
Во-вторых, наблюдается некоторое сближение и между рассмотренными странами. Проявляется это сближение, в частности, в степени самостоятельности субъектов федерации в определении своих систем государственной власти. В Канаде, первоначально являвшейся централизованной в этом отношении28, субъекты федерации постепенно приобрели необходимую автономию (единственным институтом государственной власти, не подвластным провинциальным законодателям, является лейтенант-губернатор, но его политическая роль в настоящее время весьма мала). Провинции реформировали свои законодательные органы. В них сложились собственные конституционные соглашения, касающиеся организации и функционирования органов исполнительной власти и их взаимоотношений с законодательными органами. Возросла роль провинциальных судов. В США, напротив, субъекты федерации, бывшие некогда абсолютно свободными в вопросах своего политического устройства (в рамках республиканской формы правления), в настоящее время должны подчиняться некоторым федеральным стандартам (касающимся обеспечения равного представительства населения в органах законодательной власти).
Наконец, в-третьих, субъекты федерации в США и Канаде сохраняют и будут сохранять различия как в рамках своих государств, так и тем более в межстрановом отношении. Набор индивидуальных черт, как было показано, не является навсегда заданным, так что, возможно, современный период частичной унификации раньше или позднее сменится периодом расширения региональной самодеятельности.
28 Канада — одна из немногих федераций, субъекты которой не имеют собственных кодифицированных конституций. В Акте 1867 г. даже имеется целый раздел (включающий статьи 58-90), названный «Provincial Constitutions» (в данном контексте это словосочетание следует понимать как «устройство провинций» или «организация провинциальных органов»). Фактически конституциями провинций являются совокупности нормативных актов (причем и британских, и федеральных, и провинциальных) и неписаных обычаев.
