CC BY
60УДК 342.5
DOI 10.34823/SGZ.2021.6.517737
Э.В. БИЦИЕВА аспирант кафедры государственного права Юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова*
Конституционно-правовые обязанности политических партий, как участников выборов в Российской Федерации: вопросы совершенствования
Статья посвящена анализу конституционно-правовых обязанностей политических партий, а также вопросам совершенствования конституционно-правовой регламентации обязанностей политических партий, как участников избирательных правоотношений на современном этапе. Уделяется внимание определению направлений и выявлению проблем реализации и возможной конституционно-правовой регламентации внутрипартийного предварительного голосования по отбору кандидатов (праймериз политических партий).
Ключевые слова: конституционно-правовые обязанности, избирательные правоотношения, выборы, политические партии, предварительное голосование, праймериз, конституционно-правовая ответственность политических партий.
E.V. BITSIEVA Postgraduate Student of the Department of State Law of the Law Faculty of the North Ossetian State University named after K.L. Khetagurov
Constitutional and legal duties of political parties as election participants in the Russian Federation: issues of improvement
* Бициева Эмма Владимировна, e-mail: emma.bitcieva@list.ru
The article is devoted to the analysis of constitutional and legal duties of political parties and also to the issues of improving constitutional and legal regulation of political parties' duties as participants in electoral legal relations at the present stage. Attention is given to definition of directions and revealing of problems of realization and possible constitutional-legal regulation of intra-party preliminary voting (primaries of political parties).
Keywords: constitutional-legal duties; election legal relations; political parties; preliminary voting; primaries; constitutional-legal responsibility of political parties.
Актуальность обращения к анализу направлений совершенствования конституционно-правовых обязанностей политических партий обуславливается их местом в избирательной системе в качестве основных участников выборов в органы государственной власти и значимых участников выборов в органы местного самоуправления, или, как сформулировал Конституционный Суд РФ: «основных коллективных субъектов избирательного процесса»1. Но именно такое значимое место политических партий в избирательной системе, и, как следствие - в политической системе общества, требует обеспечить максимальную прозрачность их деятельности, и, следовательно - доверие избирателей к результатам выборов, что является необходимым условием доверия граждан к государственным институтам и государственной власти.
Существующее многообразие конституционно-правовых исследований статуса политических партий в целом, равно как и их обязанностей, в частности, не снимает с повестки совершенствования законодательства ряд значимых вопросов. Это вопросы как общетеоретического правового и социально-политического характера, так и носящие во многом прикладной характер вопросы совершенствования избирательного законодательства и законодательства о политических партиях.
Так, среди первых назовём проблематику повышения транспарентности партийного управления и принятия решений, повышения доверия избирателей и к самим партиям и
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2017 г. № 11 -П «По делу о проверке конституционности части 2 ст. 40, частей 10 и 11 ст. 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», п. 2 и 3 части 1 ст. 128 и части 10 ст. 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И.Л. Трунова и М.В. Юревича» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.consultant.ru Дата обращения: 21.05.2021.
избирательной системе в целом, вопросы повышения правовой культуры внутрипартийной жизни1.
Среди вторых можно упомянуть такие вопросы, как дискуссию об обязательности праймериз и вопросах его конституционно-правового регулирования, вопросы равного доступа к СМИ и т.д. политических партий при осуществлении предвыборной агитации, вопросы взаимодействия политических партий, их избранных в органы публичной власти представителей с избирателями, проблемы регламентации и распространения практики наказов избирателей и многие другие.
Обязанности политических партий закреплены в положениях ст. 27 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее - ФЗ «О политических партиях»)2. Однако важнейшая конституционно-правовая функция политических партий - участие в выборах в органы публичной власти в положениях указанной статьи не значится. Возможность участия в выборах в органы публичной власти и единственность в качестве субъекта конституционно-правовых отношений, обладающего правом на выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти политических партий закреплены в качестве права на участие в выборах и референдумах (ст. 36), при этом установлена обязанность участия в выборах и установлены критерии признания партии, участвующей в выборах. Указанной обязанности корреспондирует положение о конституционно-правовой ответственности за несоответствие критериям участия в выборах в течение семи лет политическая партия подлежит ликвидации, решение о которой выносится Верховным Судом России (п. 2 ст. 37; ст. 41).
Действительно, политические партии реализуют конституционное право на участие в выборах, и это именно право, возможность действовать по своему усмотрению, принимать или не принимать участие в электоральных кампаниях; конституционно-правовой обязанностью будет выступать необходимость принимать участие в определенном положениями зако-
1 Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Защита избирательных прав в контексте перспективных направлений совершенствования нормативной регламентации электоральных процедур и технологий // Избирательное законодательство и практика, 2020, № 1, с. 14-19
2 Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О политических партиях» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.consultant.ru Дата обращения: 21.05.2021.
нодательства минимуме электоральных кампаний: от однократного участия в течение семи лет в выборах Президента Российской Федерации, что весьма непросто, так как критерием участия будет выступать регистрация кандидата в соответствии с требованиями Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ1 (положения ст. 35-39) до участия в муниципальных выборов более чем в половине субъектов федерации (п. 1 ст. 37 Федерального закона «О политических партиях»).
Отметим, что, несмотря на то, что обязанность участвовать в выборах вполне эффективно работает «на отсев» политических партий, не участвующих в политической жизни, созданных «на бумаге», «под ключ» и т.д., отметим, что и в отношении анализируемого работающего механизма в конституционно-правовой науке высказываются аргументированные замечания.
Так, например, К.А. Агафонова, оценивая формулировку конституционно-правовой обязанности партий участвовать в выборах и проводя сравнительно-правовой анализ с аналогичным германским законодательством отмечает, что в российском законодательстве применена менее жесткая формулировка «участие в выборах», тогда как германское законодательство требует обязательности участия конкретно в парламентских выборах2.
Действительно, по смыслу положений ст. 37 Федеральный закон «О политических партиях»3, партия может быть создана задолго до выборов, например, Президента Российской Федерации, с целью, в дальнейшем, выдвижения определённого «кандидата-спойлера» (который может быть выгоден определённым политическим силам на этапе сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов). После изменений в ФЗ «О политических партиях» от 2 апреля 2012 г. общий срок неучастия в выборах до начала принудительной ликвидации составляет семь лет (ранее закон устанавливал срок в пять лет).
1 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 05.04.2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.consultant.ru Дата обращения: 21.05.2021.
2 Агафонова К.А. К вопросу об основаниях юридической ответственности политических партий в Российской Федерации // Юридический мир, 2006, № 2.
3 Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ (ред. от 30.04.2021 г.) «О политических партиях» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.consultant.ru Дата обращения: 21.05.2021.
Тем не менее, вряд ли можно говорить о вероятности каких-либо значимых воздействий на политико-правовую ситуацию вышеуказанной схемы: до регистрации кандидата его представленность в информационном поле не слишком существенна и выстраивание дополнительных барьеров в и без того достаточно барьерной среде будет лишь символизировать повышение закрытости существующей избирательной системы, что, напротив, осмысляется в качестве существенной проблемы не только в политической публицистике или в политических исследований, но и в конституционно-правовой науке1.
Анализируя вопросы конституционно-правового регулирования предварительного внутрипартийного голосования - публичного отбора и утверждения кандидатов от политических партий на выборные должности (праймериз), следует сказать о трёх допустимых вариантах их дальнейшей реализации в России. Первый, наиболее вероятный на наш взгляд, это сохранение существующего статус-кво.
Второй, это развитие указанного конституционно-правового института в достаточно традиционном направлении для современной России: последовательной конституционно-правовой регламентации указанной процедуры.
Действительно, ряд авторов последовательно обосновывают необходимость конституционно-правового регулирования праймериз. В частности, отмечается, что при проведении внутрипартийного предварительного голосования неустранимыми оказываются следующие его недостатки.
Во-первых, в ряде случаев это непрозрачность процедуры голосования, отсутствие внешнего независимого контроля; с другой стороны - может быть реализован и противоположный сценарий, когда внутрипартийный отбор и голосование не обладают таким атрибутом как тайность волеизъявления, что, соответственно, ставит под сомнение и отсутствие контроля в отношении членов партии со стороны партийных лидеров при осуществлении волеизъявления.
Таким образом, первый существенный аргумент в пользу регламентации - несовершенство процедуры, необходимость установления единого стандарта проведения внутрипартийного отбора кандидатов (праймериз).
Во-вторых, указывается и на тот факт, что среди политических партий существуют и такие, которые не обладают не-
1 Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Указ. соч., с. 14-19.
обходимыми ресурсами по проведению внутрипартийного голосования, а следовательно - находятся в неравном положении по отношению к более обеспеченным ресурсами партиям1.
С учётом того, что часть партий, напротив, получают финансовую поддержку из государственного бюджета (что само по себе поддерживается далеко не всеми учеными-конститу-ционалистами2) и освобождены от сбора подписей, в отношении праймериз неравенство ресурсов предопределяет неравенство ресурсов не только по масштабу реализации, но и по самой возможности проведения праймериз. А это подводит нас к следующей проблеме: обладающая большими ресурсами партия имеет существенные преимущества с точки зрения фактического осуществления предвыборной агитации до того, как формально получит право на её осуществление.
В частности, неравенство ресурсов усугубляется и возможностью беспрепятственно информировать население о проведении голосования по внутрипартийному отбору кандидатов (праймериз) со стороны в большей степени обеспеченных ресурсами политических партий.
При этом, совершенно очевидно, что политические партии осуществляют, по сути ни что иное, как политическую агитацию, но, поскольку она проводится вне рамок избирательной кампании и не является формально предвыборной агитацией, невозможен и эффективный контроль в отношении порядка привлечения и расходования финансовых средств, затрачиваемых на подобного рода информирование.
Выходом, в последнем случае, могло бы стать закрепление возможности предлагавшегося в своё время общественного мониторинга в отношении расходования бюджетных средств политическими партиями3 с возможностью распространения такового, в дальнейшем, в отношении праймериз любых политических партий, если они проводятся по т.н. «открытой» модели или если в ходе их проведения осуществляется
1 Болховитина Т.С. Праймериз в современной России: перспективы инс-титуционализации // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология, 2017, № 8(257), с. 182-186.
2 Лебедев В.А. Государственная власть и политические партии в современной России: конституционно-правовые проблемы их взаимодействия // Конституционное и муниципальное право, 2017, № 11, с. 26-30.
3 Долгих Ф.И. Общественный мониторинг как форма общественного контроля за деятельностью политических партий // Государственная власть и местное самоуправление, 2018, № 1, с. 9-14.
информирование населения посредством СМИ, информационно-телекоммуникационных сетей и т.д.
В-третьих, отметим ненулевую вероятность нарушения прав членов политических партий, когда они ничем не связаны в отношении регламентации порядка проведения голосования по внутрипартийному отбору кандидатов (праймериз), привлекают к участию неограниченный круг лиц. При этом затруднён даже контроль в отношении не привлечения к участию в подобных мероприятиях лиц, не обладающих активным избирательным правом (голосования проводятся посредством интернет-сайтов, социальных сетей и т.д.)
Если и говорить о обязательности праймериз, т.е. конституционно-правового закрепления дополнительной обязанности политических партий, то на наш взгляд, в случае закрепления таковой в российском законодательстве весьма важно соблюсти два условия: распространить эту обязанность только на партии, получающие в соответствии с действующим законодательством финансирование из федерального бюджета и установить в законодательстве модель проведения предварительного голосования в виде т.н. «открытой модели» праймериз.
Однако есть ещё одно на наш взгляд существенное возражение в отношении обязательности проведения праймериз: отчётность о проведении праймериз, проверка реальности их проведения и соблюдения условий их проведения судя по всему будет возложена на избирательные комиссии, и без того несущих существенную нагрузку в период подготовки к проведению выборов.
В целом, несмотря на множество проблем и недостатков современного подхода к регулированию голосований по внутрипартийному отбору кандидатов (праймериз) политическими партиями, введение дополнительных условий, требований и ограничений вряд ли оправдано на современном этапе развития избирательной системы: в том случае, если контроль за соблюдением указанных условий, требований и ограничений будет эффективен, это повлечёт снижение транспарентности политической системы в целом и избирательной системы в частности, обязательность праймериз вообще серьёзно затруднит участие вновь созданных политических партий в выборах; в том случае, если контроль эффективным не окажется, это повлечёт за собой и возможные злоупотребления со стороны отдельных политических партий, и, как следствие
- снижение доверия избирателей к избирательной системе и государству в целом, как к неспособным обеспечить правопорядок.
В будущем, перспективным направлением совершенствования конституционно-правовых обязанностей политических партий будет выступать обязательность отчётности представителей политических партий, как избранных по пропорциональной (по партийным спискам), так и по мажоритарной избирательным системам в законодательные (представительные) органы власти субъектов федерации и в представительные органы местного самоуправления.
Санкции за такие нарушения предлагаем возложить именно на выдвинувшие указанных выборных лиц - депутатов представительных органов политические партии. Наиболее эффективной санкцией за такого рода нарушения, на наш взгляд, должно выступать обязывание политических партий, их региональных и местных (отделений) осуществлять сбор подписей на последующих выборах в тот орган народного представительства, где в течение предыдущих легислатур выявлены и установлены соответствующие нарушения.
Такого рода конституционно-правовая обязанность будет способствовать не столько повышению зарегулированности избирательной системы, сколько повышению транспарентности системы народного представительства. Именно такое направление совершенствования системы конституционно-правовых обязанностей политических партий представляется на современном этапе единственно оправданным.
