CC BY
89
Обеспечение конституционных и институциональных основ экологической безопасности является необходимым условием стабильного развития общества, государства, личности. Выражая состояние правовой защищенности российского общества, субъектов Российской Федерации, жизненно важных интересов личности в экологической сфере, Конституция России посредством федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации определяет систему институциональных мер, обеспечивающих экологическую безопасность. Остается недостаточно разработанным уровень правового обеспечения экологической безопасности субъектов Российской Федерации. Данные доклада о состоянии и об охране окружающей среды Саратовской области в 2009 г. убедительно указывают на то, что социально-экономическое развитие региона невозможно рассматривать в отрыве от экологических проблем [1, с. 218]. Перспективные направления стабилизации экологической ситуации (предотвращение загрязнения атмосферного воздуха выбросами промышленных предприятий, реконструкция и модернизация очистных сооружений, выбор технологий переработки отходов производства и потребления) невозможно реализовать вне консолидации ресурсов органов государственной власти всех уровней, бизнес-сообществ и региональных элит.
Экономическому развитию российского общества традиционно сопутствует привлечение природных ресурсов с применением институциональных механизмов, к числу которых относятся нормы экологического права. При этом стратегические приоритеты экономического роста не должны реализовываться за счет снижения экологического потенциала окружающей среды. Как справедливо отмечает Д.С. Велиева, «решение вопросов экономического роста за счет использования природно-ресурсного потенциала государства - это временный выход из ситуации, тем более, что использование природных ресурсов не сопровождалось восстановлением и сохранением природной среды» [2, с. 30]. В последнее время в правотворчестве по совершенствованию основ экологической безопасности наметилась положительная тенденция повышения внимания к проблеме правового осмысления взаимосвязи экономической и экологической сфер, что, несомненно, должно способствовать усилению законодательной инициативы. Данное утверждение основано на правовом анализе документов, связывающих реализацию курса инновационного развития экономики государства с экологизацией данного процесса [3; 4].
Нормативно-правовой основой экологической безопасности является Конституция Российской Федерации. Термин «экологическая безопасность» закреплен в Основном законе государства (п. «д» ч. 1 ст. 72) в качестве отдельного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов наряду с охраной окружающей среды и природопользованием и используется в действующем законодательстве [5; 6; 7]. По мнению И.А. Игнатьевой, такой подход законодателя к определению связанности каждого закона с Конституцией, указание на необходимые и конкретные конституционные положения, послужившие юридической базой для правового регулирования соответствующих отношений, является наиболее корректным и обоснованным [8, с. 15]. По-нашему мнению, конституционно-правовой аспект дает возможность разрабатывать федеральное и региональное законодательство об экологической безопасности, институциональный аспект -механизмы реализации безопасности в реальных условиях с привлечением государственно-административных ресурсов и институтов гражданского общества.
Конституционно-правовые основы экологической безопасности связаны с демографическим фактором, продолжительностью жизни разных категорий населения. По оценкам экспертов, в России ежегодно под действием негативных факторов экологической среды - загрязнения воздуха, водоемов, почв и других экологических причин (включая повышенную радиоактивность экологически опасных территорий) - раньше времени умирают свыше 300 тыс. человек [9, с. 21]. Преодоление этих тенденций невозможно без участия государства и активного использования правовых ресурсов, заложенных в Конституции РФ. Экологическая безопасность относится к числу национальных проблем, поэтому в регулировании необходим конституционный подход. При выяснении значения и места экологии в системе национальной безопасности необходимо отметить Стратегию национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 г., которая, выделяя экологическую сферу, подчеркивает особую значимость ресурсов в обеспечении национальной безопасности. В данном документе, по нашему мнению, в отношении экологической безопасности можно выделить следующие группы экологических ресурсов: природные, человеческие, техногенные, институциональные и интеллектуальные [10, с. 417-422]. Институциональное управление этими ресурсами должно дополняться разработкой правовой базы, обеспечивающей комплексный подход к решению экологических проблем рискогенных территорий. В этой связи положения Стратегии необходимо рассматривать во взаимосвязи с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, которая относит обеспечение экологической безопасности к высоким стандартам благосостояния человека.
Важным связующим звеном при обосновании данной формы экологической деятельности является ее закрепление в головном акте экологического законодательства - Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в качестве принципа охраны окружающей среды, при этом в юридической литературе последних лет остается дискуссионным вопрос об объеме понятий «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды»*. На наш взгляд, необходимо говорить о взаимосвязанности и взаимодополняемости этих двух самостоятельных правовых явлений. Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления осуществляют охрану окружающей среды в процессе своей деятельности путем реализации полномочий в пределах своей компетенции, в рамках выполнения функции экологического управления, реализации экологической политики. Таким образом, институциональный уровень данной формы экологической деятельности, обращенной на обеспечение экологической безопасности, разворачивается по различным направлениям и в разных объемах, комбинируя ресурсы экологической безопасности.
Процесс правового урегулирования экологических отношений затрагивает иные социальные отношения. В настоящее время организация контроля на уровне федеральных структур и местного самоуправления за соблюдением нормативно-правовых отношений в экологической сфере недостаточно разработана в конституционном праве. Так, важнейшее составляющее института экологического контроля - муниципальный контроль - был выведен из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации посредством исключения возможности обладания муниципальным имуществом. Полагаем, что подобное ограничение не только вступает в противоречие с концептуальными основами реформы местного самоуправления, но и затрудняет реализацию региональных стратегий экологической безопасности. Институциональные механизмы регулирования экологической безопасности способны охватить всю систему правоотношений, складывающихся между субъектами экологической деятельности, посредством развития альтернативных институтов. В Саратовской области получили развитие общественные институты при федеральных и региональных структурах органов власти - Общественная палата Саратовской области, Экологический совет при губернаторе Саратовской области, Общественный совет при уполномоченном по правам человека по Саратовской области, Общественный совет при областной Думе Саратовской области.
Другим источником обеспечения экологической безопасности является контроль над рискогенными ситуациями. Говоря о необходимости создания системы экологической безопасности в России, В.В. Путин подчеркнул, что это такая система, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала на возникающие проблемы и вызовы [11]. Поэтому в решении вопросов экологической безопасности необходим комплексный подход, в основу которого заложены эффективные механизмы - экологическое страхование, аудит, сертификация. Данное положение отчасти просматривается в Концепции экологической безопасности Саратовской области на 2010-2020 годы [12], закрепляющей приоритетные направления по обеспечению экологической безопасности экономического развития и улучшения среды обитания человека. В этой связи отметим законодательные инициативы некоторых регионов - Закон Ульяновской области от 25 марта 1997 г. № 005-ЗО «Об экологическом страховании
в Ульяновской области» [13], Закон Нижегородской области от 20 августа 1997 г. № 83-3 «Об экологическом страховании в Нижегородской области» [14]. В Саратовской области недостаточно эффективно осуществляется «опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированного в федеральном законодательстве» [15, с. 9]. Промышленная инфраструктура области настоятельно требует совершенствования региональной экологической политики, установления четких законодательных ориентиров экологического страхования, что позволит обеспечить в случае наступления страхового события необходимое финансирование затрат на восстановление природной среды, выплату компенсаций лицам, пострадавшим от негативного воздействия на окружающую среду, минимизацию экологических рисков, поэтому региональному законодателю стоит более решительно подходить к регулированию данной проблемы.
Значительным направлением в обеспечении экологической безопасности выступают организация производственно-хозяйственной деятельности и снижение ее негативного воздействия на окружающую среду. Система конституционно-правового регулирования экологической безопасности зависит от конструктивного обоснования места и роли экологического фактора в системе макроэкономических показателей. В установившейся практике определения макроэкономических показателей валового национального продукта, дохода на душу населения игнорируются показатели экологической деградации территории [16, с. 16]. Это искажает общее представление об экономической и экологической безопасности. В свою очередь многие экономические показатели, включая валовой региональный продукт, объем производства промышленной продукции, доходы городского бюджета, должны разрабатываться с учетом экологической политики в сфере экологической безопасности [17, с. 71]. На региональном уровне бизнес-структуры, особенно предприятия, оказывающие негативное воздействие в процессе хозяйственной и иной деятельности, осуществляют мероприятия по охране окружающей среды в рамках предпринимательской деятельности, ориентируясь на возможные экономические потери при несоблюдении экологических требований законодательства. Как точно отметил М.М. Бринчук, «не стало нормой обеспечение каждым субъектом экологического права в своей трудоемкой повседневной природоохранной деятельности соблюдения нормативно-правовых требований к сохранению благоприятной окружающей среды или восстановления ее такого состояния» [18, с. 37].
Конституционно-правовая основа экологической безопасности лишь частично реализуется в действиях субъектов по охране окружающей среды. А.А. Железинский, комментируя законодательное определение охраны окружающей среды, закрепленное в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», считает, что в триаде «личность-общество-государство» интересы государства остаются на первом месте, поскольку в данном определении нет ни слова относительно прав человека в области охраны окружающей среды [19, с. 138]. Полагаем, что государство в этих правовых вопросах, занимая первостепенное положение, учитывает права человека на благоприятную среду обитания. Концепция современного правового государства предполагает регулируемые взаимоотношения с гражданами, направленные на обеспечение общественных потребностей, включает экологическую программу, где определена ответственность правового государства перед человеком и обществом за обеспечение экологического благополучия жизни и здоровья настоящего и будущих поколений людей. Осуществляя экологическую функцию, определяя основы экологической политики, реализуя монополию на правотворчество, государство и его правовые институты должны более последовательно реализовывать комплекс прав и обязанностей всех участников правоотношений в целях удовлетворения интересов личности, социальных слоев и общества в целом.
Государство, констатируя экологическое неблагополучие, способно поддержать экологические инициативы бизнес-структур и общественности по преодолению экологических рисков. В центре экологической проблематики современного периода сосредоточены именно институциональные задачи. По признанию главы государства, «необходимо оценить реальное состояние всех загрязненных территорий и осуществлять программы минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба, для чего нужно поощрять и
максимально применять механизм частно-государственного партнерства» [20]. Представляется, что заложенные в Стратегии и практических направлениях реализации национальной экологической политики конституционно-правовые и институциональные основы экологической безопасности могут быть реализованы более действенно.
