CC BY
92
ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
С.М. Клычева *
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН
Ключевые слова: экологическая безопасность, охрана окружающей среды, экологическое законодательство, реформирование в сфере экологии.
Research paper is devoted to solving environmental problems associated with the development of both the federal and regional legislation. Sphere ofEcology is required in systemic reform. Imperfection of legislation and uneffective implementation ofmeas-ures envisaged for the protection of the environment are remained the main causes of lack of public policy in the given field. With the creation of economic, political and other conditions essential to ensure the formation of a single domestic environmental legislation of Russia and its subjects, taking into account the peculiarities of the latter.
Обеспечение экологической безопасности России, как условия выживания государства, предполагает смену существующих приоритетов на экологические во всех аспектах государственной политики, что невозможно без соответствующего изменения сознания людей, системы ценностей общества в целом, понимания сути экологических проблем и ответственного участия каждого человека в их решении. Формирование ответственного отношения граждан к среде обитания связано с ломкой потребительского стереотипа поведения, продолжительного по времени, оно должно быть системным и может быть обеспечено по мере повышения экологической культуры людей всех возрастов, социальных слоев и профессиональных групп российского общества средствами непрерывного экологического образования и просвещения, что позволит на любом уровне принимать и осуществлять экологически грамотные управленческие решения, основанные на достаточной осведомленности об экологических последствиях хозяйственной деятельности в конкретной местности, регионе, стране, мире. Дефицит экологических знаний во всех слоях общества лежит в основе большей части нарушений природоохранного законодательства и является причиной бездействия властей и неадекватной реакции населения.
Во многих странах мира проблема выживания становится все более приоритетной. В России, напротив, экономические, политические, соци-
* Старший преподаватель кафедры аграрного и экологического права Института (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина в г. Махачкале. [Sabinacaba@mail.ru]
альные, межэтнические проблемы оттеснили далеко на задний план экологические проблемы, хотя без решения экологических проблем невозможна экономическая, а значит, и социально-политическая стабильность и целостность государства. Экологическая безопасность является важнейшей составляющей государственной безопасности, о чем было заявлено на самом высоком уровне, и могла бы стать национальной идеей, сплачивающей народы России.
Решение экологических проблем в нашей стране в теории и на практике обоснованно связывают с развитием как федерального, так и регионального, местного законодательства, обеспечением реализации на практике его требований. Однако несовершенство законодательства и неэффективность на практике предусмотренных им мер по охране окружающей среды остаются главными причинами недостаточной государственной политики в рассматриваемой сфере. Поэтому на современном этапе по мере создания экономических, политических и иных условий важно обеспечить формирование внутренне единого экологического законодательства России и ее субъектов с учетом особенностей последних, не противоречащих конституционно-правовым нормам.
В условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Уровни законодательства взаимосвязаны, попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается в общих целях и принципах законотворчества, строгой иерархии нормативных правовых актов, механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий. Разграничение законодательных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов имеет при этом важное значение.
Особенно велика ответственность государства в исполнении им самим и обеспечении последовательного и эффективного исполнения этих положений другими субъектами: современное Российское государство призвано осуществлять как постоянную и основную экологическую функцию, вытекающую из ст. 9 Конституции РФ.
«Первейшая и основная задача государства, вытекающая из Конституции, — формирование экологического законодательства, содержащего механизмы, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, реализацию, соблюдение, охрану и защиту экологических прав человека»1. В соответствии с Конституцией такие меха-
1 Бринчук М.М. Развитие экологического права и Конституция РФ // Экологическое право. 2004. № 4. С. 11.
низмы должны быть достаточными для достижения основной цели — сохранения (поддержания) благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления.
В соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ и статьями конституций и уставов субъектов РФ можно выделить сферы правового регулирования, отнесенные, во-первых, к исключительному ведению Российской Федерации, во-вторых, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в-третьих, к ведению только субъектов Российской Федерации.
Соблюдение границ законотворчества, установленных ст. 73 и 76 Конституции РФ, гарантируется признанием приоритета законов либо Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации. К сожалению, границы законотворчества нередко нарушаются — на федеральном уровне принимаются законы, излишне подробно регламентирующие деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, а порой — ущемляющие права субъектов Федерации. Это проявляется в решении многих вопросов, в том числе природопользования и охраны окружающей среды.
Республика Дагестан является одним из уникальных по физико-географическим и иным природным, социально-политическим и другим особенностям субъектом Российской Федерации, который, как и другие, осуществляет совместно с федеральными органами правовое регулирование в области охраны окружающей среды. Правотворческие органы Республики Дагестан проделали с начала 1990-х гг. большую работу по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы проводимых в стране и в республике реформ. Законодательным органом Республики Дагестан — Народным Собранием за последние десять лет было принято более 400 законов и около 2 000 постановлений; в течение 2000—2004 гг. подготовлено и направлено в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 1 477 заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждено свыше 1 200 законопроектов 1, среди которых определенную часть составляют нормативные правовые акты экологического законодательства.
Необходимость исследования данной проблемы обуславливается тем, что региональное правотворчество далеко от совершенства: не полностью определяются приоритетные направления в развитии законодательства с учетом первоочередных потребностей и возможностей регионов — субъектов Российской Федерации; не все нормы носят конституционно-правовой характер, что понижает эффективность законодательного процесса; не все-
1 По материалам СПС «КонсультантПлюс».
гда предусматриваются при правовом регулировании меры, обусловленные природно-географическими, социально-политическими, экономическими и другими местными особенностями.
Проблемы приведения законодательства в соответствие с конституционно-правовыми нормами актуальны в современной России и в свете проводимых мер по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными (субъектов федерации) и местными органами власти. В этом же ряду и проблема обеспечения единого конституционно-правового пространства с точки зрения законности нормативных правовых актов, принимаемых в том числе и органами государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Республике Дагестан. Многие общие и частные проблемы соответствия регионального экологического законодательства конституционным нормам, как на уровне отдельных субъектов, так и их групп остаются малоисследованными. Проблемы развития экологического законодательства Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения ученых-юристов '. Заметный вклад в разработку этих проблем вносят представители вузовской и академической эколого-правовой науки. В этом отношении наиболее актуальны в научном плане вопросы развития и основных тенденций совершенствования эколого-правовых норм на современном этапе в Республике Дагестан, проблемы определения места и роли экологического законодательства в системе законодательства Дагестана, а также проблемы реализации его требований на практике и определения тенденций развития. Экологическое законодательство Республики Дагестан есть одна из структурных частей системы российского законодательства.
Сфера экологии нуждается в системном реформировании, и начинать этот процесс нужно с тех «трех китов», на которых выстраивается вся экологическая политика. Это государственная структура управления экологией, система нормативов качества окружающей среды и экономические стимулы для роста «чистых» производств. Ослабление или недостаточное развитие хотя бы одного из этих звеньев подрывают устойчивость и эффективность всей модели. Очевидно, что для начала необходимо сформировать систему экологического нормирования, без которой все экологические законы будут просто бесполезными.
Действительно, экологические законы невозможно реализовать без установления соответствующих нормативов качества окружающей среды, на
Так, вопросы развития регионального экологического законодательства как в общетеоретическом плане, так и относительно конкретных регионов рассмотрены в работах О.А. Даньшина, В.Г. Емельяновой, Л.А. Заславской, А.И. Казанника, М.Ш. Кадимовой, Э.М. Маликовой, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, Р.А. Муртазалиева, И.В. Мухачева, A.M. Халилова, Э.Ф. Шаретдинова и других ученых.
основе которых можно оценить объем допустимой нагрузки на каждую конкретную территорию, посчитать, какое количество промышленных объектов можно здесь разместить, какой совокупный ущерб они наносят экосистеме, оценить риски, рассчитать адекватный этому ущербу размер экологических платежей и штрафов. Сегодня ведомства, к полномочиям которых относится проведение экологического контроля, вместо проверки соответствия деятельности хозяйствующих субъектов природоохранным требованиям и нормативам качества окружающей среды, проверяют соответствие состояния окружающей среды санитарно-эпидемиологическим требованиям и нормам, что никак не сказывается на реальном состоянии окружающей среды, поскольку не стимулирует снижение ущерба, наносимого окружающей среде.
В действующем российском законодательстве система нормирования существует лишь номинально, поскольку сформирована она была под задачи и потребности плановой централизованной экономики. Понятно, что в современных условиях такой подход безнадежно устарел. Более того, после вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» нормативы, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды, нуждаются в согласовании с технологическими нормативами, увязанными с конкретными технологическими возможностями и способами производства.
Именно это направление Президент России Д.А. Медведев выделил в качестве основного, поставив задачу подготовить соответствующий законопроект. Это именно то решение, которое позволит существенно продвинуться как в развитии природоохранного законодательства, так и в разрешении накопленных еще с советских времен экологических проблем на территориях страны.
Своей очереди ждет еще целый ряд экологических законов. Нормативы станут точкой отсчета для развития новых рыночных механизмов реализации экологического законодательства. Это система экологического страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде, платежи за негативное воздействие на окружающую среду и ряд других экономических инструментов. В сочетании с методами экономического регулирования должны использоваться экологическая сертификация, экологический аудит, лимитирование и квотирование воздействия на окружающую среду, торговля сертифицированными единицами сэкономленной или восстановленной окружающей среды и предотвращенного экологического ущерба.
Социально-экономическое развитие Республики Дагестан как самого южного региона Российской Федерации связано с решением комплекса проблем, среди которых экологические занимают одно из первых мест. Ре-
шение этих проблем в значительной степени связано с дальнейшим совершенствованием законодательства, определением наиболее обоснованных приоритетов его развития на современном — переходном — этапе реформирования российского общества.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. существенно расширились полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Расширение полномочий одновременно означает и повышение ответственности субъектов за состояние окружающей среды на своей территории.
Если развитие российского законодательства на федеральном уровне постоянно находится в поле зрения юридической науки, то на региональном уровне, надо отметить, оно, не имея должной научной базы и обоснованности принимаемых мер, формируется преимущественно методом проб и ошибок. К тому же для законодательного процесса в целом характерны определенные недостатки, обусловленные в значительной степени общественно-политической ситуацией в стране.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам Конституция РФ (в ст. 58) и Конституция РД (в ст. 51) определяют как правовую и моральную. Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем российском законодательстве. Юридическая ответственность за нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена в специальном законодательстве, в частности: в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Земельном кодеке РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Законе РФ «О недрах», Федеральном законе «О животном мире» и ряде других нормативных правовых актов.
Экологическая ситуация в Дагестане в значительной степени определяется хозяйственной и промышленной деятельностью, тесно взаимосвязана с экосистемой Каспийского моря и актуальна как для Республики Дагестан, так и для Российской Федерации. Сохранение Каспийского моря в условиях реализации проектов по разработке месторождений углеводородного сырья стало одной из главных задач. Очевидно, что без принятия эффективных мер будет невозможно сохранить уникальность Каспия. Необходима выработка оптимальной стратегии природопользования и в первую очередь использования ресурсов с целью сохранения баланса интересов экономики и экологии Дагестана, минимизации ущерба окружающей среде и восстановления биоресурсного потенциала.
Требуют решения проблемы накопления и утилизации отходов производства и потребления, а также обеспечения сейсмической безопасности
Республики, которая занимает второе место в России по интенсивности и частоте сейсмопроявлений и, следовательно, по величине возможного ущерба.
Органы государственной власти Российской Федерации и Республики Дагестан в вопросах формирования национальной природоохранной политики последовательно придерживаются концепции, согласно которой прибрежные территории и Каспийское море представляют собой единый экологически целостный объект природы. В Республике Дагестан разработаны и приняты законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан», «О недрах», «О сборах за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения», «Об энергосбережении», «Об инновационной деятельности и научном инновационном обеспечении развития экономики в Республике Дагестан», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О земле» и ряд других нормативно-правовых актов. Принятая в Республике Программа экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 г. предусматривает нормативное сопровождение природоохранной деятельности на предстоящий период.
Вместе с тем в деятельности по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности имеется ряд проблем, требующих безотлагательного решения. Остро стоит проблема обеспечения финансирования для сохранения экосистемы Каспия, программных мероприятий по строительству в городах Республики объектов водоснабжения и водоотведения, осуществляемому в рамках федеральных целевых программ «Юг России» и «Жилище» по подпрограмме «Модернизация коммунальной инфраструктуры». В Дагестане нет предприятия по комплексной переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов. Без решения вопросов оказания финансовой помощи из федерального бюджета Республика Дагестан не в состоянии самостоятельно решить данную проблему.
Учитывая изложенное, можно признать несовершенной структуру органов управления, нестабильность государственной стратегии в области охраны окружающей среды и природопользования, неопределенность властных полномочий органов исполнительной власти, которая порождает серьезные проблемы при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения ее благоприятного качества.
Существующее природоохранное законодательство также нельзя признать достаточным для обеспечения охраны окружающей среды. Оно характеризуется недостаточной проработанностью и противоречивостью.
Так, Правительством Российской Федерации не приняты подзаконные акты, требования о разработке которых содержатся в законах, принятых еще в 1995 г. Правительство Российской Федерации за последние годы не внесло в Государственную Думу ни одного законопроекта в этой области. В проекте Лесного кодекса Российской Федерации акцент сделан на природопользование, а не на охрану экологических систем.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующая в настоящее время в Российской Федерации система управления в области охраны окружающей среды и природопользования не может быть признана эффективной. Сохранение такого состояния системы может привести к ухудшению качества окружающей среды и, как следствие, к ухудшению состояния здоровья населения, что не позволит обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Кроме того, создается прямая угроза экологической безопасности Российской Федерации и, следовательно, национальной безопасности.
Необходимо разработать и принять законопроекты, позволяющие обеспечить качественное управление охраной окружающей среды и природопользованием в Российской Федерации, в том числе Экологический кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «Об охране почв», «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом контроле», «Об экологическом аудите» и другие.
Провести анализ законодательства Российской Федерации для выявления и устранения противоречий в части вопросов охраны окружающей среды и природопользования, в том числе разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Внести изменения в действующие федеральные законы в части восстановления полномочий органов местного самоуправления в области организации и проведения муниципального экологического контроля за объектами местного значения.
Рассмотреть возможность:
— включения в Уголовный кодекс Российской Федерации отдельной статьи об ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе;
— ужесточения санкций ст. 8.4 КоАП РФ за указанное правонарушение, дополнив ее нормой о возможности назначения наказания в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.
Принять административные регламенты, регулирующие деятельность всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих уп-
равление в сфере охраны окружающей среды, а также административные регламенты выполнения ими отдельных государственных функций и оказания ими государственных услуг.
Принять подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие: разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; порядок проведения государственного экологического контроля и ряд других.
