CC BY
18УДК 342.8
Сивопляс Александр Владимирович Уральский государственный юридический университет доцент кафедры конституционного права кандидат юридических наук Россия, г. Екатеринбург [email protected] Sivoplyas Alexander Ural State Law University Associate Professor of the Department of Constitutional Law
Candidate of Law Russia, Ekaterinburg
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ФИНАНСОВОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ИРЛАНДИИ Аннотация: в статье рассматриваются правовые основы материально -финансового аспекта функционирования политических партий в Ирландии. Подробно анализируется ирландское законодательство о партиях, рассматриваются допустимые законом формы финансирования деятельности политических партий, допущенных к участию в выборах.
Ключевые слова: Ирландия, законодательство о политических партиях, политические партии, выборы, финансирование партий.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL GUARANTEES OF THE FINANCIAL INDEPENDENCE OF POLITICAL PARTIES UNDER THE LAWS OF
IRELAND
Annotation: the article discusses the legal framework the logistical and financial aspects of the functioning of political parties in Ireland. Detailed analysis of Irish law
on political parties, discusses the legal forms of financing the activities of political parties participating in the elections.
Key words: Ireland, the legislation on political parties, political parties, elections, funding of political parties.
Вопрос финансирования деятельности политических партий является значимым при определении их правового статуса и политической роли в каждом отдельно взятом государстве, так как в связи с тем, что политическая партия является ключевым политическим игроком, вопросы ее финансирования фактически определяют финансирование политических процессов государства.
В связи с этим представляется интересным обратиться к зарубежному опыту законодательного закрепления данных аспектов правового статуса политических партий. При этом следует отметить, что соответствующие вопросы часто остаются без внимания российских исследователей. Так, в частности, вопросы финансирования политических партий в Ирландии неоднократно исследовался в работах ирландских ученых [1, с. 389-457; 2, с. 216-241; 3, с. 201-260], однако практически не затрагивался российскими авторами.
Настоящая статья основана на анализе ирландского законодательства о выборах [4], которое обеспечивает правовую базу для решения вопросов о политическом финансировании. Оно подробно регулируют широкий круг вопросов: финансирование партий; возмещение избирательных расходов; пределы избирательных расходов; раскрытие избирательных расходов; установление предельно допустимых пожертвований; запрещение определенного рода пожертвований; раскрытие пожертвований и независимый надзор Комиссией по стандартам. Также были исследованы и иные правовые акты ирландского законодательства, относящиеся к правовому статусу политических партий.
В методологическом плане статья основана на использовании общенаучных (анализ, синтез, обобщение, аналогия и др.) и специально -
юридических (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.) методах научного исследования.
По законодательству Ирландии допускается как государственное, так и частное финансирование партий [5].
Государственное финансирование выборов может быть прямым и косвенным. В Ирландии существуют три основных способа прямого финансирования, каждый из которых предусматривает возможность получения субсидий, освобожденных от налога на прибыль и не учитываемых при расчете доходов партии для целей налога на прибыль [6].
а) Государственное финансирование квалифицированных политических партий основано на нормах Закона о выборах 1997 года [4, секция 18(1)]. Закон о министерских и парламентских должностных лицах 2001 г.[7] определяет квалифицированную партию (a qualified political party) как партию, зарегистрированную в Реестре политических партий, которая участвовала на последних выборах или любых последующих дополнительных выборах и имеет членов в палате представителей или Сенате. Для того чтобы претендовать на финансирование государством, политические партии должны быть включены в Реестр политических партий и получить не менее 2% голосов первого предпочтения на последних выборах в Палату представителей. Согласно секции 17(1) Закона о выборах 1997 года каждой квалифицированной партии (qualified parties) выделяется, во-первых, сумма 126.974 евро в год, во-вторых, доля фонда, который увеличивается в соответствии с общим увеличением оплаты труда на государственной службе. Распределение средств для каждого партии определяется в зависимости от количества голосов, полученных кандидатами каждой квалифицированной партии на последних выборах. В соответствии с секцией 18 Закона о выборах 1997 средства, полученные квалифицированными партиями, должны быть потрачены ими на управление делами партии и осуществление ее целей: общее руководство партией; исследования, образование и подготовку кадров; разработку политики; координацию деятельности филиалов и членов партии; расширение участия
женщин и молодежи в политической деятельности. Партии должны представить заявления о расходах Комиссии для ежегодного финансирования. Если заявление не поступит до 30 апреля каждого года, то выплаты могут быть приостановлены.
б) Финансирование квалифицированных кандидатов также базируется на нормах избирательного законодательства [4, секция 21]. Чтобы претендовать на возмещение своих избирательных расходов кандидат на выборах в Палату представителей, европейских или президентских выборах должен быть избран или получить одну четверть квоты на любом этапе подсчета голосов. В выборах парламент квалифицированный кандидат должен быть избран либо получить одну четверть от общего числа голосов по данному участку. Согласно Учебнику Комиссии по стандартам [8], расходы, понесенные кандидатом или его партией, которая участвовала на выборах, принимаются во внимание при определении компенсируемой суммы. Для возмещения соответствующих расходов кандидату, его выборному агенту, национальному агенту или партии необходимо подать правильно оформленную заявку в Комиссию по стандартам.
в) Финансирование лидеров квалифицированных политических партий основано на нормах законодательства о должностных лицах и государственной службе [7, секция 1.10(1)]. Кроме того, секция 1.10(14) Закона о пособии партийным лидерам [9] предусматривает, что расходы, связанные с парламентской деятельностью, включают расходы на: общее руководство парламентской деятельностью партии; техническое обеспечение или консультация специалистов, которые могут потребоваться в связи с законодательными предложениями или потенциальными парламентскими инициативами; исследование и подготовка кадров; разработку политики; предоставление консультационных услуг, в том числе привлечение государственных услуг связи; опроса или общественной выборки отношения в связи с парламентских дебатами или инициативами; приобретение услуг по поддержке парламентской партии: выплаты лидеру зарплаты или гонорара в отношении обязанности, вытекающие из его деятельности в качестве
парламентского лидера, независимо от того, член ли он парламента или министр; выплаты другим лицам зарплаты или гонораров в отношении обязанностей, возникающих в результате деятельности человека в парламентской партии; обеспечение транспорта и личных расходов, понесенных парламентским лидером, должностным лицом или парламентским пресс-секретарем партии в результате своей парламентской функции. Закон также предусматривает выплату ежегодного пособия на лидерам квалифицированных политических партий в отношении расходов, связанных с их парламентской деятельностью, включая научные исследования. Лидер парламентской партии должен представлять отчет о расходах до 30 апреля каждого года. Если заявление не будет получено, выплаты могут быть приостановлены. Беспартийные члены парламента и Сената не обязаны представлять отчет о расходах в Комиссию по стандартам.
Косвенное государственное финансирование политических партий выражается в предоставлении различного рода льгот и привилегий. Так, в частности, кандидаты в депутаты имеют право свободно общаться со своим электоратом. В процессе выборной кампании партии получают бесплатное эфирное время на национальных телеканалах для их политической трансляции. Это эфирное время отводится партиям на основе первого предпочтения по результатам предыдущих выборов в парламент. Независимым кандидатам также предоставляется время на телевидении. При этом в течение всей избирательной кампании запрещена платная политическая реклама на телевидении и радио.
Кандидатам на выборах, которые уже были представителями в органах власти (например, членами Европейского парламента, сенаторами и членами органов муниципальной власти) может потребоваться связь с избирателями в предвыборный период. Выбывшие члены Палаты представителей или сенаторы также могут нести расходы. В таких случаях, как подчеркивает П. Фоли, «трудно четко различать, что является расходами на избирательные цели, а что - на иную публичную деятельность» [10, с. 48-49]. По решениям ирландских
судов, если собственность, услуги или оборудование используются в избирательных целях во время периода выборов, и затраты были первоначально получены за счёт государственных средств, они должны быть учтены как расходы по избирательной кампании по их полной коммерческой стоимости. Закон о Комиссии Палаты представителей 2006 г. [11] установил правила по использованию средств для уходящих в отставку в связи с неизбранием членов парламента, чтобы идентифицировать оказываемые им услуги и возмещать их.
Частное финансирование политических партий представлено в различных формах. В избирательных законах отсутствуют правила о том, как именно частное финансирование, полученное партиями и другими организациями может быть использовано, однако, есть правила о расходах на выборы.
Основной формой частного финансирования является пожертвование. Законодательством Ирландии «пожертвование» определяется как любой вклад, данный в политических целях со стороны любого лица, независимо от его членства в политической партии. Как пожертвование могут быть расценены как собственно пожертвования (денег, имущества), так и любое из следующих действий - предоставление права бесплатно использовать объекты в течение установленного периода времени, включая имущество; предоставление услуг без оплаты; различие между рыночной ценой и ценой, взимаемой за приобретение или использование имущества, включая льготные кредиты. Пожертвование считается сделанным в пользу политической партии, если выдали письменное подтверждение использования этого пожертвования на выборах: а) штаб-квартира партии; б) любое вспомогательная, дополнительная организация либо филиал партии; в) должностное лицо, член или агент партии или любого филиала или дочерней организации их. Установлен максимальный размер пожертвований, которое может быть принято от одного и того же лица в одном году (2 539,48 евро для отдельных избранных представителей и кандидатов на выборах и 6 348,69 евро для партий и третьих лиц [12, с. 192]). Третье лицо означает любое лицо, иное, чем политическая партия, зарегистрированная в Реестре политических партий, или кандидат на выборах,
который принимает пожертвования, превышающие 126,97 евро для политических целей. Третьи лица должны зарегистрироваться в Комиссии по стандартам и соблюдать правила, касающиеся открытия и поддержание политического счет пожертвований и запреты на их получения. Пожертвование запрещено, если оно превышает предел, установленный для кандидата / партии / третьего лица. В этом случае необходимо зарегистрировать его и в течение 14 дней с момента получения перечислить в Комиссию по стандартам часть, которая превышает лимит. В качестве альтернативы пожертвование (или часть его) может быть возвращена дарителю. Письменный отчет об этом представляется Комиссии Стандартов. Пожертвования от одного и того же лица на общую сумму более 634,87 евро (для кандидатов), или 5 078,95 евро (для партий) должны быть раскрыты. Третьи лица не обязаны делать это. Если лицо делает более одного пожертвования на одних и тех же выборах их стоимость должна суммироваться и рассматриваться как единое пожертвование для целей раскрытия информации. Любопытно отметить, что пожертвования партиям не облагаются налогом.
Вступительные и членские взносы в политические партии не расцениваются как пожертвования. Однако дополнительные взносы, внесенные членами партии дополнительно, помимо сумм, предусмотренных уставными документами партии, то такие взносы рассматриваются в качестве пожертвования и должны подвергаться требованиям о раскрытии информации и ограничениям, содержащимся в избирательном законодательстве. Расходы, понесенные партией от имени члена парламента или кандидата от партии, не рассматриваются в качестве пожертвований от партии к этому лицу. Однако, если это вклад от партии в денежной форме, он считается пожертвованием и подчиняется правилам по раскрытию информации и ограничениям. Доходы от имущества, принадлежащего партии или кандидату, не рассматриваются в качестве пожертвования при условии, что они представляют нормальную коммерческую плату, уплаченную за частную собственность.
Как указывает Р.Дж. Мерфи, «...кредиты представляют собой одну из лазеек для финансирования партий» [13, с. 217-247]. Законодательство Ирландии не содержит конкретных положений относительно использования кредитов в политической сфере. Это, однако, не означает, что товары или услуги, предоставляемые бесплатно или по цене ниже рыночной, нельзя рассматривать как пожертвования. Комиссия по стандартам издала юридически обязательные Руководства, согласно которым, если кредит предоставляется партии/кандидату/третьему лицу финансовым учреждением и по нему применяются нормальные правила, то он не считается пожертвованием. Тем не менее, если кредит предоставляется финансовым учреждением на условиях, когда в отсутствие его интереса ставка взимается меньше, чем самая низкая ставка доступная данному финансовому учреждению или кредит не погашен в соответствии с условиями, при которых кредит был выдан или только частично погашен, то он может рассматриваться как пожертвование и, следовательно, должен быть подвергнут раскрытию и отчету.
Если физическое лицо или орган, который не является финансовым учреждением, дает кредит партии/кандидату/третьему лицу, то должно быть очевидно, что предлагаемый кредит является добросовестным. В этом связи применяются следующие положения:
а) как и с кредитом от финансового учреждения, сроки и условия, относящиеся к кредиту и его погашение, должны быть четко оговорены в письменной форме;
б) коммерческий интерес должен отражается в начисленных на кредит процентах, подобных начисляемым финансовыми учреждениями по ссудам такого же размера и продолжительности. Если начисленные проценты меньше, чем самый низкий уровень, доступный в банке, выгода, накапливающаяся от различия в показателях, расценивается как пожертвование. Комиссия по стандартам может потребовать подтверждения того, что кредит был погашен полностью в соответствии с условиями. В противном случае преимущество такого невозвращения может быть расценено как пожертвование.
Кроме того, партии издают газеты, журналы и т.д., которые распространяются среди членов партии и третьих лиц. Доходы от бизнеса или деятельности партии не рассматриваются в качестве пожертвования при условии, что они получены в результате нормальной коммерческой деятельности. Комиссия по стандартам не рассматривает в качестве пожертвования доход, полученный от рекламы, размещаемой в таких изданиях, при условии, что за это взимается плата, аналогичная плате за рекламу в газетах и журналах. Допустимым средством для сбора средств партиям/кандидатам/третьим лицам [4, секция 4(6) являются так
называемые «мероприятия» (встречи, званые обеды, митинги и др.). В Ирландии они регламентируются Руководством Комиссии по стандартам 2013 г. [14]. Средства, полученные на них, рассматриваются как пожертвования при условии соблюдения правил к признанию и раскрытию пожертвований. Доход от частного бизнеса кандидатов подчиняются обычным правилам о принятии и раскрытии пожертвований. Взносы от частного бизнеса и управляющих этого бизнеса, который делается частным образом, рассматривается отдельно. Получатель должен быть уверен, что взнос управляющего не взят со счетов кампании. Корпорация и её филиал(ы) рассматриваются как один объект; взносы от них суммируются. Программа Правительства 2009 года допускает возможность использовать легальные механизмы ограничения прямых вкладов в политические партии или кандидатам только для отдельных граждан Ирландии и резидентов. Это укрепляет систему, где вклады от частных организаций, включая бизнес и корпорации, могут быть сделаны в политических фонд и будут распределяться между партиями в соответствии с их выборной кампанией на предыдущих выборах. Сейчас в Ирландии идут активные дискуссии по вопросу, нужно ли запретить корпоративные вклады [15]. К единому мнению стороны пока не пришли.
В Ирландии запрещены анонимные пожертвования на сумму свыше 126,97 евро (если имя дарителя неизвестно). При получении такого взноса
должна быть извещена Комиссия по стандартам в течение 14 дней; а его сумма перечисляется в Комиссию.
Интересно законодательство Ирландии, касающееся иностранных взносов. По законам о выборах [4] они не разрешаются. «Иностранным» считается взнос: а) от лица, не проживающего на территории Ирландия и не является гражданином Ирландии; б) от юридических лиц или организации без права юридического лица, от объединений лиц, не имеют офиса в Ирландии, где может ограничиваться их деятельность. Об «иностранном» взносе Комиссия по стандартам должна извещаться в течение 14 дней. Как альтернатива, вклад должен быть возвращён дарителю в течение 14 дней. Если вклад возвращён, сведения об этом также направляются Комиссии по стандартам.
В Ирландии действуют особые правила, связанные с проведением выборов. В частности, предусмотрено ограничение расходов для кандидатов: а) на Европейские выборы - 230 000 евро; б) на выборах в Палату представителей - 3 места в избирательном округе - 30 150 евро; 4 места в избирательном округе - 37 650 евро; 5 мест - 45 200 евро. На президентских выборах законом установлен предел затрат в 1 300 000 евро, включая НДС. Расходы на муниципальных выборах определены законом о раскрытии информации о пожертвованиях и расходах на местных выборах [16]. Все расходы, понесенные от имени кандидата, должны быть учтены его выборным агентом.
Таким образом, финансирование политических партий Ирландии регламентируются законодательством о выборах. Указанные нормы применяются как в отношении партий и партийных структур, национальным и выборным агентам, так и к третьим лицам (кооперативам, профсоюзам и др.), участвующим в выборах.
По законодательству Ирландии допускается как государственное, так и частное финансирование политических партий. Государственное финансирование возможно как в прямой, так и в косвенной формах. Частное
финансирование также допускается. Все финансирование осуществляется с учетом установленных законодательством и Комиссией ограничений.
Список литературы:
1. Farrell, David M. Ireland // Party Organizations. A Data Handbook on Party Organizations in Western Democracies, 1960-90. London et al.: Sage Publications, 1992, p. 389-457
2. Farrell, David M. Ireland: Centralization, Professionalization and Competitive Pressures', in: Katz, Richard S. / Mair, Peter (eds.): How Partiers Organize. Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies. London et al.: Sage Publications, 1994, p. 216-241.
3. O'Dowd, J. Ireland // Grant, Thomas D. (ed.): Lobbying, Government Relations and Campaign Finance. Navigating the Laws, Regulations and Practices if National Regimes. Oxford: Oceana Publications, 2005, p. 201-260.
4. the Electoral Act 1997 // https://www.irishstatutebook.ie/eli/1997/act/25/enacted/en/html; https://www.irishstatutebook.ie/eli/2005/si/125/made/en/print#article1.
5. Evaluation Report on Ireland Transparency of Party Funding (Theme II). Adopted by GRECO at its 45th Plenary Meeting (Strasbourg, 30 November - 4 December 2009).
6. the Income Tax Acts // https://www.irishstatutebook.ie/eli/1967/act/6/enacted/en/html.
7. The Oireachtas (Ministerial and Parliamentary Offices) (Amendment) Act, 2001 // https://www.irishstatutebook.ie/eli/2001/act/30/enacted/en/html.
8. Guidelines for Political Parties on donations and prohibited donations. Published December 2015 // https://www.sipo.gov.ie/en/guidelines/donation-guidelines/guidelines-for-political-parties/.
9. the Party Leaders Allowance Act // https://www.sipo.gov.ie/en/About-Us/Our-Policies/FOI-Manuals/Combined-Section-15-16-Manual/Party-Leaders-Allowance-Act.html.
ОПРОСЫ
российской юстиции
10. Foley, B. Deference and the presumption of constitutionality. Dublin: Institute of Public Administration, 2009. P. 48-49.
11. the Oireachtas Commission (Amendment) Act of 2006 // https://www.irishstatutebook.ie/eli/2006/act/39/enacted/en/html
12. James P. Casey, Constitutional Law in Ireland, 3rd Edition. Dublin: Round Hall, 2000. P. 192.
13. Murphy, Ronan J. and Farrell, David M. Party Politics in Ireland: Regularizing a Volatile System // Paul Webb, David Farrell and Ian Holliday (eds.): Political Parties in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press, 2002, p. 217-47.
14. Guidelines for Political Parties // http://www.sipo.gov.ie/en/Guidelines/Donation-Guidelines/Guidelines-for-Political-Parties/Guidelines-for-political-parties.pdf.
15. McMenamin, I. Business Financing of Politics in Ireland - Theory, Evidence and Reform. Dublin City University. Working Papers in International Studies No. 12/2011; https://www.irishtimes.com/news/politics/political-funding-rules-seem-strict-but-parties-raise-millions-of-euro-under-the-radar-1.2128216.
16. the Local Elections (Disclosure of Donations and Expenditure) Act 1999 // https://www.irishstatutebook.ie/eli/1999/act/7/enacted/en/html.
131
