CC BY
158
Шогенов Ислам Родионович
Кубанский государственный университет (e-mail: const@law.kubsu.ru)
О некоторых вопросах финансирования деятельности политических партий
В статье рассматриваются вопросы государственного и частного финансирования деятельности политических партий по итогам выборов. Особое внимание уделяется вопросам изменения законодательства, связанным с введением такого инструмента финансирования деятельности политической партии, как договор займа и договор кредитования.
Ключевые слова: политические партии, государство, выборы, избирательное право, частное финансирование, государственное финансирование.
I.R. Shogenov, Kuban State University; e-mail: const@law.kubsu.ru
On some issues of financing the activities of political parties
The article examines the issues of public and private financing of political parties in connection with the election results. Particular attention is paid to changes in legislation, according to which such an instrument for financing the activities of a political party, as a loan agreement and a credit agreement, has been introduced.
Key words: political parties, state, elections, election law, private financing, public financing.
В соответствии со ст. 13 Конституции РФ в нашей стране признаются политическое многообразие и многопартийность.
Логическим продолжением указанного конституционного принципа являются предусмотренные государством гарантии равенства политических партий перед законом вне зависимости от идеологии, целей и задач, изложенных в их уставах, а также закрепленные действующим законодательством требования соблюдения прав и законных интересов политических партий. Провозглашая принципы демократического федеративного правового государства и народного суверенитета в качестве фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации, Конституция одновременно предусматривает рациональную организацию политического процесса и обеспечение политического единства народа в условиях не только разделения властей, но также многопартийности и политического плюрализма [1, с. 157]. Построение в Российской Федерации правового демократического государства в современных условиях невозможно без должного внимания к различным составляющим правового статуса политических партий, в том числе к характеристике участия их в финансовых правоотношениях.
Деятельность политических партий финансируется из различных источников. Собственные денежные средства политических партий формируются за счет вступительных и член-
ских взносов. При этом принято выделять следующие модели государственного финансирования: 1) системы, где более 50% доходов поступает от государства (Италия, Испания); 2) смешанные системы финансирования, основанные на принципе пропорциональности (Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Ирландия и Турция); 3) системы с минимальной долей государственного финансирования (так, в Азербайджане государственная помощь оказывается только в ходе избирательных кампаний; уникальный пример представляет Швейцария, где на федеральном уровне не предусмотрено вообще возможности государственного финансирования политических партий) [2, с. 15].
Государственное финансирование партий было введено в новейшей истории с момента принятия в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях». В юридической науке достаточно распространено мнение о том, что «государственное финансирование партий непосредственно вытекает из их конституционно-правового статуса и направлено на способствование развитию политической системы в целом» [3, с. 121].
В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» средства федерального бюджета выделяются партиям по итогам их участия в выборах. Таким образом, можно сказать, что одной из задач государственного финансирования деятельности политических партий является компенсация их финансовых затрат на участие в выборах.
193
Политические партии имеют право на получение средств федерального бюджета в одном из следующих случаев:
если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; при этом государственное финансирование осуществляется не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ соответствующего созыва;
если зарегистрированный кандидат на должность Президента РФ, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 452-ФЗ в ст. 33 Федерального закона «О политических партиях», обеспечение от имени государства финансирования деятельности партий с 1 января 2017 г. осуществляется в следующем размере:
по результатам выборов депутатов Государственной Думы - ежегодно в размере 152 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым политической партией;
по результатам выборов Президента РФ -единовременно в размере 20 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ [4].
В целом же государство оказывает не только прямую финансовую поддержку партиям по итогам выборов, но и косвенную - при организации избирательного процесса [5, с. 31].
Согласно действующему законодательству политическая партия вправе расходовать выделенные ей средства по своему усмотрению, в чем ряд исследователей видит нецелевой характер государственного финансирования деятельности политических партий. Это подчеркивает и К.Ш. Хамидуллин, указывая, что партия имеет право использовать выделенные средства на любые цели, не запрещенные законом и соответствующие уставной деятельности. Конкретные цели и направления расходов, на которые партия может использовать получен-
ные средства, законом прямо не установлены [6, с. 66]. Таким образом, государственное финансирование политических партий является стабильным источником их доходов, что придает деятельности современных партий характер свободы и независимости от взносов и частных пожертвований. Вместе с тем, рядом исследователей сформулировано мнение о том, что в подобных условиях в финансовом отношении политические партии становятся все более зависимы от государства [7, с. 104].
Частное финансирование деятельности политических партий складывается: из вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии; пожертвований; поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок; других не запрещенных законом поступлений.
Согласно «Большому юридическому словарю» взнос - это: 1) внесение денег или, в установленных законодательством случаях, иного имущества, платеж; 2) деньги или, в установленных законодательством случаях, иное имущество, внесенные в оплату чего-либо [8, с. 35]. Для политических партий, не являющихся получателями государственного финансирования, членские взносы являются единственным источником денежных средств, который не порождает зависимости политической партии от таких источников существования, как пожертвования или иные сделки [9, с. 19].
В пользу политических партий пожертвования могут вноситься не только физическими, но и юридическими лицами, причем пожертвования юридическими лицами могут вноситься только в форме безналичных перечислений. Пожертвования от физических лиц предусматривают как безналичную, так и наличную форму. Пожертвования могут поступать в виде денежных средств, а также иного имущества.
Общая сумма ежегодных пожертвований, полученных политической партией и ее региональными отделениями, не должна превышать четыре миллиарда триста тридцать миллионов рублей. При этом сумма ежегодных пожертвований, полученных региональным отделением политической партии, не должна превышать восемьдесят шесть миллионов шестьсот тысяч рублей.
Пожертвования сверх указанных сумм подлежат возврату жертвователям, а если возврат невозможен - перечислению в доход Россий-
194
ской Федерации. Данные ограничения имеют целью не допустить злоупотребления правом на осуществление и прием пожертвований.
Свобода хозяйственной деятельности политической партии имеет ряд ограничений, связанных с тем, что политическая партия имеет статус общественного объединения и призвана играть особую роль в политической жизни общества. Политическая партия может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь в той мере, в какой это служит достижению уставных целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Законодатель установил закрытый перечень видов предпринимательской деятельности, которая может осуществляться политической партией в целях получения дохода для формирования своих финансовых ресурсов:
информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность, связанная с пропагандой своих взглядов, целей, задач;
изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой партии;
продажа и сдача в аренду движимого и недвижимого имущества.
В 2014 г. в структуре формирования денежных средств политических партий произошли значительные изменения: законодательно закреплено право партий и их региональных отделений заключать договоры займа с физическими и юридическими лицами, а также кредитные договоры с юридическими лицами [10].
Предоставление возможности политическим партиям заключать договоры займа, кредитные договоры расширяет границы финансовых инструментов, используемых для обеспечения функционирования партии. Вместе с тем, с учетом особенностей деятельности политических партий законодатель установил ограничения по сумме займа, кредита, которая не может превышать более чем в пять раз сумму пожертвований юридических и физических лиц в пользу партий. Таким образом, общая сумма договоров займа, кредитных договоров с одним юридическим лицом, которые могут быть заключены политической партией и ее региональными отделениями в течение календарного года, не должна превышать двести шестнадцать миллионов пятьсот тысяч рублей; а с одним физическим лицом - один миллион шестьсот пятьдесят тысяч рублей.
По мнению Г.Н. Митина, конечный результат от введения ограничений займов для политиче-
ских партий и специальных требований, установленных в отношении отчетности по ним, нельзя признать достаточно эффективным, а аналогичные требования по партийным кредитам никак не влияют на динамику партийного финансирования [9, с. 22]. Указанные обстоятельства обусловлены тем, что кредитование политических партий сопряжено с большими рисками невозврата денежных средств банкам и кредитным организациям.
Важно отметить, что политическая партия или соответственно уровню выборов ее региональное, местное или иное структурное подразделение участвует в выборах как самостоятельное избирательное объединение, если это предусмотрено уставом партии [11, с. 39]. Таким образом, выдвижение кандидатов от политической партии на выборах регионального и местного уровня актуализирует вопросы создания специальных избирательных счетов структурных отделений партий на выборах соответствующего уровня, проводимых по мажоритарной системе [12, с. 37].
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что финансовая поддержка деятельности политических партий во многом зависит от перечислений из федерального бюджета, что в определенной степени свидетельствует о возрастающей финансовой зависимости партий от институтов государства. Привлечение и использование партиями средств частных жертвователей полностью зависит от них самих, однако имеет ряд ограничений. Партия не может обеспечивать финансовую поддержку кандидата, выдвинутого ею или региональным отделением партии в рамках мажоритарных выборов, равно как и кандидат, выдвинутый не в составе списка соответствующего избирательного объединения, лишен возможности оказывать помощь из своего избирательного фонда выдвинувшему его избирательному объединению. Указанная ситуация представляется не вполне логичной. На наш взгляд, целесообразно дополнить статью Федерального закона «О политических партиях» положениями, предусматривающими, что во время проведения избирательных кампаний у политической партии возникают полномочия по созданию и использованию средств специальных избирательных счетов фондов кандидатов, выдвинутых данной политической партией или иным структурным подразделением данной партии.
195
1. Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России, опыт синтетического исследования. М., 2014.
2. Маркова Е.Н. Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий: аналитический обзор стандарта Венецианской комиссии Совета Европы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 19.
3. Платонова Н.И. Правовое регулирование финансирования текущей деятельности политических партий в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2015.
4. О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях»: федер. закон от 19 дек. 2016 г. № 452-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2016. № 52, ч. V. Ст. 7501.
5. Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Государство и право. 2016. № 8. С. 29-39.
6. Хамидуллин К.Ш. Финансово-правовые основы деятельности политических партий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
7. Долгих Ф.И. Пожертвования как источник финансирования политических партий // Бизнес в законе. 2016. № 1.
8. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2007.
9. Митин Г.Н. Новеллы Федерального закона «О политических партиях» 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3.
10. О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 185-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 26, ч. I. Ст. 3391.
11. Турищева Н.Ю. К вопросу о правовом регулировании поддержки выдвижения кандидатов политическими партиями // Право и государство: теория и практика. 2014. № 8. С. 35-39.
12. Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 37-40.
1. Ebzeev B.S. Constitution, power and freedom in Russia, the experience of synthetic research. Moscow, 2014.
2. Markova E.N. Code of recommended norms in the sphere of political parties: an analytical review of the standard of the Venice Commission of the Council of Europe // Constitutional and municipal law. 2009. № 19.
3. Platonova N.I. Legal regulation of the financing of the current activities of political parties in the Russian Federation and foreign countries: a comparative legal analysis: diss. ... Candidate of Law. Rostov-on-Don, 2015.
4. On amendments to article 33 of the Federal law «On political parties»: fed. law d.d. Dec. 19, 2016 № 452-FL //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2016. № 52, pt. V. Art. 7501.
5. Turischeva N.Yu. Legal regulation of the participation of parties in elections // State and law. 2016. № 8. P. 29-39.
6. Khamidullin K.Sh. Financial and legal bases of activity of political parties in the Russian Federation: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2015.
7. Dolgikh F.I. Donations as a source of funding for political parties // Business in law. 2016. № 1.
8. Large legal dictionary / ed. by A.Ya. Sukharev. Moscow, 2007.
9. Mitin G.N. Innovations of the Federal law «<On political parties» in 2014 and the dynamics of financing political parties in Russia //Constitutional and municipal law. 2015. № 3.
10. On amendments to the Federal law «<On political parties»: fed. law of June 28, 2014 № 185-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 26, pt. I. Art. 3391.
11. Turischeva N.Yu. On the issue of legal regulation of support for the nomination of candidates by political parties // Law and state: theory and practice. 2014. № 8. P. 35-39.
12. Turischeva N.Yu. Political party as a subject of the electoral process at the regional level // Constitutional and municipal law. 2013. № 5. P. 37-40.
196
