CC BY
35
УДК 342.7 ББК 67.400
© 2019 г. Трифонов Сергей Геннадиевич,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Крымского филиала Российского государственного университета правосудия кандидат юридических наук. E-mail: sergeyfonov@yandex.ru
Лубский Роман Анатольевич,
профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России доктор философских наук, доцент. E-mail: roma-thebest@mail.ru
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ПРЕДМЕТ НАУЧНОЙ РЕФЛЕКСИИ
В статье рассматриваются особенности конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека, выступающего в качестве предмета научной рефлексии. Авторами проанализированы отдельные вопросы официальной регламентации правового статуса уполномоченного по правам человека в ряде зарубежных стран в контексте особенностей его конституционно-правовой ответственности.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека, конституционно-правовая ответственность, правозащитная деятельность, правозащитный институт.
Trifonov Sergey Gennadievich - Associate Professor of the Department of Public Legal Disciplines of the Crimean
Branch of Russian State University of Justice, PhD in Law.
Lubsky Roman Anatolyevich - Professor of the Administrative Law Department of the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Philosophy, Associate Professor.
CONSTTWITONALAND LEGAL STATUS OFTHE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS
AS A SUBJECT OF SCIENTIFIC REFLECTION
The article deals with the peculiarities of the constitutional and legal status of the commissioner for human rights acting as a subject ofscientific reflection. In this regard, the authors of the article analyzed certain issues of official regulation of the legal status of the Ombudsman in a number of foreign countries in the context of the peculiarities of his constitutional and legal responsibility, as well as problems arising.
Keywords: commissioner for human rights, сonstitutional and legal status of the commissioner for human rights, сonstitutional and legal responsibility, human rights аctivities, human rights institute.
Очевидно, что сложные связи, возникающие между институтом уполномоченного по правам человека, гражданами, государством и общественными объединениями, требуют юридического оформления, фиксируются в конституционно-правовой форме, определяя специфику его конституционно-правового статуса. Эти связи выступают в качестве одного из основных аспектов легитимации института уполномоченного по правам человека в контексте конституционно-правовых параметров его поведения в структуре социальных коммуникаций и места в системе органов публичной власти.
Правовое регулирование статуса уполномоченного по правам человека отражает целевое назначение этого института и направлено на надлежащее осуществление им пра-
возащитной и контрольно-надзорной деятельности, определение сферы его компетенции, обеспечение надлежащих механизмов реализации своих полномочий. Таким образом, институт уполномоченного по правам человека, образно говоря, представляет собой конструкцию, сочетающую нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых предписаний, выступая в качестве особого конституционного механизма, систематизирующего соответствующие нормы, приводя их в устойчивое и стабильное правовое состояние [1, с. 5].
Вместе с тем основные элементы, характеристики и особенности конституционно-правового института уполномоченного по правам человека требуют научного исследо-
вания и «прояснения». Прежде всего, это связано с тем, что в современной юридической литературе на эту тему существуют различные подходы и определения, свидетельствующие о фрагментарности соответствующих представлений, а также о том, что статус в конституционном праве может быть выражен в зависимости от методологических особенностей научного подхода, реализуемого при его характеристике.
Анализ научной литературы по данной теме позволил сделать вывод, что в качестве предмета теоретического исследования, как правило, выступают элементы конституционно-правового статуса личности (человека и гражданина). В этой связи необходимо отметить работы, авторы которых заложили методологическую основу и очертили предметное поле подобного рода исследований. В частности, Р. О. Халфина считает, что основой правового статуса лица являются общие (конституционные) права и обязанности [2, с. 123-126]. Эти представления получают свое развитие в работах Е. А. Лукашевой, которая рассматривает права и свободы как элемент правового статуса, включая в него весь комплекс прав, законодательно закрепленных не только внутригосударственными правовыми актами, но и международными соглашениями [3, с. 35].
Некоторые специалисты, в частности Н. В. Витрук, в структуру правового статуса, кроме прав и обязанностей, включает также законные интересы лица [4, с. 10-11], Д. М. Бахрах -правосубъектность [5, с. 56], Н. Ю. Хаманева -юридические гарантии реализации прав и свобод [6, с. 167]. М. И. Матузов и Л. Д. Воеводин отмечают, что структуру правового статуса лица составляют гражданство, конституционные (основные) права и свободы, их гарантии, обязанности и принципы правового статуса человека и гражданина [7, с. 27-38; 8, с. 34].
Однако некоторые ученые не согласны с тем, что гражданство следует рассматривать как элемент правового статуса личности. Так, Г. В. Мальцев утверждает, что гражданство лишь «обогащает» права и обязанности лица, повышая степень их реальности [9, с. 83], а, по мнению Е. А. Лукашевой, гражданство выступает лишь предпосылкой определения правового статуса личности в полном объеме без каких-либо исключений [3, с. 29].
Примерно такое же разнообразие подходов и определений используется в юридической литературе относительно элементов статуса
органов государственной власти, местного самоуправления и других юридических субъектов правоотношений, хотя их исследованию посвящено гораздо меньше внимания. В основном статус любого органа рассматривается в контексте его правового положения, которое состоит или из одних прав и обязанностей, или, преимущественно, прав, обязанностей и гарантий деятельности соответствующего института. В научной литературе имеются и другие варианты структуры статуса юридических лиц, в которых количество элементов несколько расширено за счет включения в него других элементов, отличающихся в зависимости от вида субъекта, правовой статус которого определяется.
Основательное исследование категории статуса в конституционном праве осуществлено отечественным специалистом Н. А. Богдановой, которая исходит из того, что в своем проявлении конституционно-правовой статус характеризуется устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью, системообразующей значимостью и определяется, во-первых, местом субъекта в обществе и государстве, во-вторых, его социально-политическим назначением; в-третьих, правоспособностью; в-четвертых, компетенцией и ответственностью; в-пятых, гарантиями устойчивости и реальностью правового положения [1, с. 3-20].
Рассматривая особенности структуры конституционного статуса государственного органа, Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский выделяют в нем политические и государственно-правовые характеристики, место в общегосударственной системе, основы взаимоотношений с другими органами публичной власти; фундаментальные принципы организации и деятельности, основы компетенции, а также виды принимаемых или издаваемых правовых актов [10, с. 10-11].
Сторонники широкого толкования конституционно-правового статуса исходят из того, что оно является более совершенным, поскольку позволяет всесторонне охарактеризовать субъект конституционно-правовых отношений, поставив на видное место его юридические свойства и связи. Кроме того, они убеждены, что при таком подходе к трактовке элементов конституционно-правового статуса удается придать им динамизм, проследив последовательность стадий получения статуса, обладания им и реализации.
Соглашаясь в целом с такими аргументами, представляется, что сегодня целесообразно несколько иначе подойти к характеристике элементов конституционно-правового статуса: прежде всего, необходимо обращать внимание на основные и неосновные (факультативные) его элементы. К основным элементам следует относить те, которые позволяют сделать вывод о юридическом оформлении органа как полноправного субъекта права. Они непосредственно находят свое признание на законодательном уровне и оказывают существенное влияние на функционирование субъекта правовых отношений, определяют его роль и место в системе органов государственной власти. Это, прежде всего, основные принципы деятельности, общая правоспособность субъекта, его права, обязанности и гарантии деятельности. Эти элементы, соединяясь в так называемый единый конституционно-правовой блок, по существу и предлагают общую «статусную» характеристику конституционно-правового положения.
При этом важно подчеркнуть, что конституционная правоспособность субъекта, выступающая в качестве основного элемента структуры конституционно-правового статуса и характеризующая его способность быть носителем прав и обязанностей, является важной предпосылкой, определяющей конституционно-правовой статус субъекта в полном объеме и первоочередным условием его легитимного участия в правоотношениях. Устоявшееся представление о том, что права и обязанности занимают центральное место в структуре конституционно-правового статуса обусловлено тем, что они характеризуют самую большую по объему часть тех отношений и связей, которые возникают между субъектом и государством, гражданами и другими органами власти, местного самоуправления и общественными организациями.
Конституционно-правовое закрепление прав и обязанностей субъектов правоотношений не гарантирует их автоматического исполнения, соблюдения, должны иметь место также гарантии обеспечения этих прав и обязанностей. Именно они способствуют надлежащей и полной реализации социальными институтами своих прав и обязанностей, сочетают воедино правовое и фактическое положение субъекта в государственно-организованном обществе как элемента современной российской государственности [11]. Роль гарантий в обеспечении прав и обязанностей субъектов правоотношений очень важна, по-
этому считаем, что они также выступают основным элементом конституционно-правового статуса субъектов правоотношений. Хотя в литературе по этому поводу существуют две противоположные точки зрения. Одни ученые считают, что правовые гарантии следует рассматривать как элемент статуса субъекта правоотношений. Другие отстаивают позицию, что гарантии выступают категориями, выходящими далеко за пределы правового статуса. Хотя вроде бы и очевидно, что реализация любым субъектом правоотношений своих прав и обязанностей возможна в полной мере при наличии эффективных гарантий. Более того, права и гарантии очень взаимосвязаны и нередко определенное право субъекта может выступать гарантией реализации другого.
Основные элементы конституционно-правового статуса субъектов правоотношений не исчерпывают всей структуры их статуса. Представляется, что все другие элементы, образующие этот статус - формы и принципы деятельности, ответственность - редко находят свое прямое признание на законодательном уровне. Они имеют производный характер и таким образом выступают второстепенными элементами по отношению к основным, являются дополнительными, неосновными элементами статуса.
С формами деятельности уполномоченного по правам человека тесно связаны принципы его деятельности, которые также выступают элементом его конституционно-правового статуса. Следует отметить, что на законодательном уровне основные принципы деятельности уполномоченного по правам человека получили непосредственное закрепление в Узбекистане, ФРГ, Хорватии, Португалии.
Исходя из анализа правовой доктрины и практики зарубежных стран, а также сравнительно-правового и формально-логического методов исследования, к числу основных принципов деятельности уполномоченного по правам человека можно отнести принципы гуманизма, законности, справедливости, объективности (беспристрастности), независимости, демократизма, доступности, открытости, гласности, неприкосновенности частной жизни и конфиденциальности сведений о лицах. Для большинства коллегиальных служб уполномоченных по правам человека характерным является принцип коллегиальности обсуждения и принятия решений по делу.
Характеризуя общую правоспособность уполномоченного по правам человека как
основного элемента его конституционно-правового статуса, необходимо исходить из того, что она выступает в форме его правосубъектности. Общая правоспособность уполномоченного по правам человека выражается в юридической легитимации его статуса и его правовом оформлении. Это неизменное и постоянное юридическое состояние уполномоченного по правам человека, когда государство юридически оформляет его конституционно-правовой статус (определяет порядок его назначения, срок, условия и порядок прекращения полномочий, основные направления и границы его деятельности) и тем самым признает его полноправным субъектом государственно-правовых отношений.
Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека законодательно закреплен государствами в конституциях, законах и других правовых актах. В большинстве государств в качестве основного элемента, определяющего статус уполномоченного по правам человека, являются конституционные предписания. Вследствие своего общерегулятивного характера и высшей юридической силы они составляют основу правового статуса этого правозащитного института. Однако нормами конституций не исчерпывается закрепление статуса уполномоченного по правам человека, поскольку они получают свою конкретизацию и развитие в законах и других нормативно-правовых актах. В некоторых странах их правовой статус определяется только законами и подзаконными нормативными актами.
Конституционная правоспособность уполномоченного по правам человека составляют сердцевину его конституционно-правового статуса. Как правило, они закрепляются в форме совокупности его конституционных полномочий или компетенции.
Конституционная правоспособность уполномоченного по правам человека как элемент его конституционно-правового статуса представляет собой меру его свободы при осуществлении своих функций. И в то же она время выступает средством реализации стоящих перед ним задач. Представляется не совсем верной точка зрения, в соответствии с которой для государственного органа возможное поведение есть одновременно и необходимое поведение, что конституционные полномочия и обязанности уполномоченного по правам человека как бы «сливаются» в единое целое - «правообязанность».
Несмотря на то, что соблюдение уполномоченным по правам человека принципа «разрешено то, что прямо предусмотрено законом» означает, прежде всего, недопустимость выхода в своей деятельности за рамки предусмотренных законом полномочий. За ним вместе с тем остается свобода выбора конкретного средства правового воздействия в зависимости от ситуации или обстоятельств для эффективного решения возникшей проблемы. Такое представление в полной мере характеризует особенности профессиональной деятельности уполномоченного по правам человека, который может использовать неформальные подходы для реализации своих полномочий.
Конституционную компетенцию уполномоченного по правам человека можно классифицировать в контексте регламентации его основных полномочий. В данном случае речь идет о полномочиях принимать обращения, рассматривать их, исследовать обстоятельства нарушений прав человека и принятия мер по их восстановлению. Другой элемент конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека - это его обязанности, в которых выражен целесообразный и социально необходимый вариант его поведения. В отличие от полномочий, обязанности законодательно не детализируются, что создает в определенной мере, иллюзию их незначительности или даже полного отсутствия. Однако в природе конституционных обязанностей уполномоченного по правам человека следует отличать те, которые имеют прямой запретительный характер (их меньше) и те, которые эвентуально закрепляют меру его необходимого поведения (их больше). В этой связи необходимо отметить, что в разных странах правовая природа обязанностей уполномоченного по правам человека различается, то есть в одной стране обязанность уполномоченного по правам человека может выступать как прямой запрет, в другой - носить вторичный характер.
Обязанности уполномоченного по правам человека направлены на надлежащее выполнение им своих функций. Среди них, прежде всего, следует отметить обязанность соблюдать предписания международного и национального законодательства в области прав человека. Уполномоченный по правам человека не имеет права разглашать выявленные им в процессе проведения исследования дела факты из частной жизни заявителя и других причастных к делу лиц без их согласия и нарушать
другие права и свободы человека и гражданина. Не подлежат распространению до окончания рассмотрения жалобы и материалы дела.
Гарантии деятельности уполномоченного по правам человека разнообразны. Среди них важное место занимает иммунитет его деятельности, на весь период которой уполномоченный по правам человека наделен правом неприкосновенности, без согласия национального парламента он не может быть привлечен к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску или личному досмотру. Мировая практика свидетельствует о том, что иммунитет уполномоченного по правам человека предусмотрен в законодательстве большинстве стран, например, в Швеции, Испании, Великобритании, Канаде. В этих странах уполномоченный по правам человека не только защищен от уголовного преследования, но и освобожден от обязанности предоставлять судебным органам какую-либо информацию, которая стала ему известна в результате проведенного расследования.
Уполномоченный по правам человека, как особый институт власти, приравняется по своему статусу к высшим должностным лицам государства. Например, некоторые страны наделяют уполномоченного по правам человека материальными и социальными гарантиями, приравнивая его по статусу к министру (Дания, Венгрия, Португалия) или судье Верховного суда (Ирландия, Новая Зеландия, Дания).
Практический аспект осуществления полномочий и обязанностей уполномоченным по правам человека обусловлен степенью эффективности гарантий, сформулированных в форме юридических условий, средств и способов их реализации. Их сущность и содержание заключается, прежде всего, в обеспечении стабильности правовой конструкции этого правозащитного института. Следует отметить, что назначение социальных и материальных гарантий уполномоченного по правам человека заключается не в том, чтобы установить определенные льготы и привилегии, а в том, чтобы обеспечить надлежащую реализацию предусмотренных законом прав, создать соответствующие условия для реализации его полномочий.
Значительная часть правовых гарантий деятельности уполномоченного по правам человека касается обеспечения его прав при проведении исследования обстоятельств наруше-
ния прав человека. Законодательными актами большинства стран предусмотрено, что должностные и служебные лица различных органов государственной власти, местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, к которым обратился уполномоченный по правам человека, обязаны сотрудничать с ним и оказывать ему необходимую помощь. Во-первых, они должны обеспечивать доступ к материалам и документам, в том числе и на принципах, указанных нормативными актами об охране государственной и служебной тайн; во-вторых, предоставлять ему информацию и давать объяснения относительно фактического и правового осно-
и и и тл и
вания своих действий и решений. В этой связи необходимо отметить, что в Российской Федерации в деятельность уполномоченного по правам человека также запрещено вмешиваться любому органу публичной власти, или какому-либо иному субъекту правоотношений, независимо от его статуса.
Гарантии деятельности уполномоченного по правам человека, его права, обязанности и общая правоспособность составляют основу его конституционно-правового статуса, а другие элементы дополняют статус этого контрольно-надзорного, правозащитного института. В частности, к дополнительным элементам относятся формы деятельности уполномоченного по правам человека, которые выступают внешней стороной реализации его прав и обязанностей. Формы деятельности уполномоченного по правам человека представляют собой основные, однородные, самостоятельные действия, которые осуществляются им в предусмотренных законодательством рамках и направлены на реализацию его прав и обязанностей.
Правовые формы деятельности уполномоченного по правам человека, урегулированные нормами права и связанные с осуществлением им в четко определенном законом порядке юридически значимых действий, которые влекут за собой юридические последствия. Они классифицируются на контрольно-надзорную и правоприменительную, а в некоторых странах также косвенно на учредительную, правотворческую и интерпретационную.
Неправовые формы деятельности уполномоченного по правам человека, в отличие от правовых, не требуют полного и строгого юридического оформления и поэтому они не предусматривают юридических последствий. Основной неправовой формой деятельности
уполномоченного по правам человека является организационная, благодаря которой им решаются вопросы организации деятельности его службы, обеспечения выполнения решений, слаженности работы структурных подразделений его аппарата, определение функциональных обязанностей сотрудников службы, проведение совещаний, прием населения, проведение выездных заседаний в определенные регионы с целью изучения состояния соблюдения прав человека на местах.
Другим дополнительным элементом конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека является ответственность. Ответственность уполномоченного по правам человека выступает следствием неисполнения им или ненадлежащего исполнения своих прав и обязанностей, закрепленных законодательством, согласно которому он должен отвечать за их нарушение. Тем самым она имеет своей целью обеспечение законности в стране, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны уполномоченного по правам человека, защиту и восстановление нарушенных прав человека, максимально возможное устранение ущерба, нанесен-
Литература
1 . Богданова Н. А. Конституционное право. М., 2017.
2. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
3. Лукашева Е. А. Права человека. М., 2015.
4. Витрук Н. В. Правовой статус личности. М., 2008.
5. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2008.
6. Хаманева Н. Ю. Административное право Российской Федерации. М., 2009.
7. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2014.
8. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 2014.
9. Мальцев Г. В. Социальные основания права. М., 2011.
10. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М., 2007.
11. Лубский Р. А. Российская государственность как социальная реальность: методология многомерного исследования, типы, специфика развития // Диссертация на соискание ученой степени доктора философских наук. Ростов н/Д, 2015.
ного действиями уполномоченного по правам человека гражданам, обществу. Ответственность представляет собой конструктивный инструмент и гарантию эффективной деятельности уполномоченного по правам человека, надлежащего выполнения им своих полномочий. Нередко она применяется не тогда, когда уполномоченный по правам человека нарушил нормы права, но и в случае, если его поведение и деятельность нарушают нормы морали. Это связано с тем, что к уполномоченному по правам человека, как правозащитному органу, предъявляются достаточно жесткие требования, как с правовых, так и с моральных позиций
Таким образом, исследование особенностей конституционно-правового статуса уполномоченного по правам человека, выступающего в качестве предмета научной рефлексии, позволяет охарактеризовать основные элементы его конституционно-правового статуса, классифицировав их на основные (общие) и неосновные (дополнительные), и открывает перспективы для дальнейших научных исследований профессиональных аспектов его деятельности.
Bibliography
1. Bogdanova N. A. Constitutional law. M., 2017.
2. Khalfina R. O. General doctrine of legal relationship. M., 1974.
3. Lukasheva E. A. Human rights. M., 2015.
4. Vitruk N. V. Legal status of the individual. M., 2008.
5. Bahrah D. N. Administrative law. M., 2008.
6. Kameneva N. Y. Administrative law of the Russian Federation. M., 2009.
7. Matuzov N. I., Malko A. V. Theory of state and law. M., 2014.
8. Voevodin L. D. Legal status of personality in Russia. M., 2014.
9. Maltsev G. V. Social foundations of law. M., 2011.
10. Gabrichidze B. N., Chernyavsky A. G. Constitutional law of Russia. M., 2007.
11. Lubsky R. A. Russian statehood as a social reality: methodology of multidimensional research, types, specificity of development // Dissertation for the degree of doctor of philosophy. Rostov on/D, 2015.
