CC BY
295
29 См.: Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. Ст. 53 // Информац.-право-вая система «Гарант».
30 Там же. Ст. 57.
31 См.: Устав Пензенской области от 10 сентября 1996 г Ст. 15 // Информац.-правовая система «Гарант».
32 См.: Устав Челябинской области от 13 апреля 1995 г. Ст. 17, ч. 2 // Сб. законов и норматив. актов Челяб. области. 1995. № 2.
33 См.: Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. Ст. 6, ч. 1, 2. // Информац. -правовая система «Гарант».
34 См.: Устав города Москвы от 28 мая 1995 г. Ст. 15, п. «в», «л-ф», «ц», «щ» // Инфор-мац.-правовая система «Гарант».
35 См.: Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. Ст. 28, п. «л» // Информац.-правовая система «Гарант».
36 См.: Устав (Основной закон) Белгородской области от 20 апреля 1995 г. Ст. 19, п. «д», «и» // Информац.-правовая система «Гарант».
37 См.: Устав (Основной закон) Костромской области от 14 сентября 1995 г. Ст. 6, п. «в», «и», «к» // Информац.-правовая система «Гарант».
Н.С. Сопельцева
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИММУНИТЕТ ПРЕЗИДЕНТА РФ, ПРЕКРАТИВШЕГО ИСПОЛНЕНИЕ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
Актуальной проблемой является конституционно-правовое регулирование иммунитета (неприкосновенности) лиц, занимающих особое положение в государственных отношениях (депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, судей Конституционного Суда и уставных судов субъектов Федерации, Президента Российской Федерации, а также Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий и др.).
Слово «иммунитет» происходит от латинского «гттитйя», что означает «освобождение», «избавление» '. В общеправовом смысле этот термин означает освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих норм 2.
Традиционно понятие правового иммунитета раскрывается через соотношение с категориями «льготы» и «привилегии» 3, с которыми оно имеет ряд общих признаков. Эти правовые институты выступают своеобразными изъятиями, правомерными исключениями, установленными в специальных юридических нормах. Льготы, привилегии, иммунитеты - это правостимулирующие средства, побуждающие к определенному поведению, а также гарантии социально полезной деятельности.
По справедливому замечанию Ф.А.Агаева и В.Н.Галузо, строгого разграничения иммунитетов - льгот и привилегий - изъятий из общего правила в международной договорной практике, а равно и во внутреннем законодательстве не проводится. Это объясняется тем, что «отдельные разновидности иммунитетов и привилегий представляют
собой совокупности правил, обладающих признаками иммунитета в собственном смысле и признаками привилегий» 4.
В то же время термин «иммунитет» имеет самостоятельное правовое значение, от льгот и привилегий его отличает ряд признаков.
Во-первых, как отмечает А.В.Малько, основное назначение льгот, предоставляемых законодательством отдельным категориям граждан, состоит в выравнивании, определенном сглаживании их фактического положения, в создании более благоприятных условий для нормального развития тех граждан, которые особенно нуждаются в этом 5. Другими словами, при установлении льгот законодатель преследует цель улучшить материальное или моральное положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в особый, более благоприятный режим 6.
В отличие от льгот целью правового иммунитета является обеспечение выполнения соответствующими субъектами международных, государственных и общественных функций, служебных обязанностей. Конституционный Суд Российской Федерации не раз подтверждал такую позицию. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5 по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй ст. 18, ст. 19 и части второй ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было установлено, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации - важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым -парламента, их самостоятельности и независимости 7.
Во-вторых, правовой иммунитет (неприкосновенность) распространяется на четко определенный в нормах международного права, конституциях и законах круг лиц в силу занимаемой должности. Конституционно-правовым иммунитетом обладают: Президент РФ и зарегистрированные кандидаты для избрания на эту должность, а также Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и зарегистрированные кандидаты в депутаты этого органа; судьи Конституционного Суда РФ; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; депутаты законодательных собраний, избранные населением главы исполнительной власти субъектов РФ и зарегистрированные кандидаты в депутаты на указанные должности; Председатель и заместитель Председателя, аудиторы и инспекторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека. Правовой иммунитет подтверждает исключительность юридических возможностей особо ответственных лиц, их роль в деятельности государства.
Носители льгот и привилегий могут быть не так конкретно и четко обозначены в законодательстве. Льготы предусматриваются для лиц, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку эти лица характеризуются специфическими особенностями (возраст, состояние здоровья, пол и пр.) или находятся в особых условиях (например, тяжелые условия труда) 8.
В-третьих, правовые льготы выполняют главным образом компенсаторную и стимулирующую функции. Компенсаторный характер проявляется в создании с помощью льгот примерно равных возможностей для развития неравных в силу биологических и социальных причин лиц. Стимулирующая функция заключается в способности льгот побуждать лиц к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица.
В отличие от льгот иммунитет не призван выполнять компенсаторную и стимулирующую функции. Основная функция правового иммунитета - обеспечение повышенной охраны законом определенного круга лиц в силу осуществляемых ими государственных обязанностей в интересах всего общества.
И, наконец, из признания правового иммунитета не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов следует, что иммунитет должен устанавливаться на конкретный срок, равный сроку исполнения должностных обязанностей. За пределами исполнения таких обязанностей теряется юридический смысл иммунитета. Например, иммунитет Президента РФ устанавливается на срок пребывания его на посту главы государства, который согласно ч. 1 ст. 92 Конституции РФ начинается с момента принесения Президентом РФ присяги и прекращается с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.
Некоторые авторы, например А.В. Малько и С.Ю. Суменков, предлагают выделять и такую специфическую черту правового иммунитета, как его «отрицательность», которая выражается, по их мнению, в следующем: льготы и привилегии воплощаются главным образом в преимуществах, а иммунитеты проявляются в виде так называемых отрицательных льгот (например, освобождение от ответственности). Однако эта позиция представляется спорной, поскольку понятие правовой неприкосновенности означает не судебный иммунитет вообще, то есть не освобождение от ответственности вообще, а недопустимость в обычном порядке ограничения личной свободы лица, имеющего неприкосновенность 9. Иммунитет предусматривает особый порядок применения некоторых мер юридической ответственности, который должен оградить соответствующих субъектов от необоснованного преследования.
Таким образом, правовой иммунитет может быть рассмотрен как особые льготы и привилегии, связанные с освобождением указанного законом круга лиц от определенных обязанностей и особый порядок привлечения к ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций.
Являясь изъятием из общего правила (наряду с льготами, привилегиями), правовой иммунитет нередко рассматривается как отступление от принципа равенства граждан перед законом и судом, закрепленным в ст. 19 Конституции РФ 10. Однако необходимо учитывать, что исключения из правила о равенстве всех перед законом и судом в большинстве случаев предусмотрены самой Конституцией РФ - относительно неприкосновенности и ответственности Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. 91, 98, 122). Такие исключения носят законный характер, служат публичным интересам и являются гарантиями осуществления этими лицами общественно полезных функций, профессиональной деятельности в интересах всех членов общества.
Из названных выше конституционно-правовых иммунитетов наиболее новым и наименее разработанным является иммунитет Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, предусмотренный Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (далее Федеральный закон). Впервые статус бывшего Президента РФ был урегулирован Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1736, принятие которого было во многом связано с досрочной отставкой Б.Н. Ельцина. Указ имел нормативный характер и действовал до принятия названного Федерального закона - первого в истории России нормативного акта, урегулировавшего вопрос на законодательном уровне.
Правовой иммунитет Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, является логическим следствием иммунитета, предоставляемого действующему Президенту РФ. Тем самым законодатель признает значимость роли Президента в государственных и межгосударственных отношениях, поскольку именно на Президенте Российской Федерации, «которому российский народ вручил мандат доверия, лежит кон -ституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны» 11. Неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией РФ, носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану личности Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, в силу осуществляемых им государственных функций.
Одним из критериев цивилизованности общества и государства является способность предоставить гарантии бывшим лидерам. Необходимость такой защиты признается сегодня мировым сообществом.
Режим неответственности главы государства и ряда других должностных лиц за действия, совершенные ими в период исполнения своих полномочий, существует в ряде современных государств. Эти должностные лица не могут подвергаться уголовной, административной и гражданской ответственности за правонарушения. Например, Президент Французской Республики в силу Конституции несет ответственность за свои действия лишь в случае совершения им государственной измены (ст. 68 Конституции Французской Республики 1958 г.) 12. Аналогичным образом решает эти вопросы Конституция Итальянской Республики, которая в ст. 90 предусматривает, что Президент Республики не ответственен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию 13. Президент США пользуется иммунитетом от гражданской и уголовной ответственности в силу решения Верховного суда США 14.
Наряду с материальными, социальными и иными гарантиями, Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. в ст. 3 предусматривает правовую неприкосновенность бывшего Президента РФ. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ.
Неприкосновенность распространяется также на занимаемые бывшим Президентом РФ жилые и служебные помещения, используемые транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, переписку.
Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента РФ (ч. 2 ст. 3 Федерального закона). В этом случае необходимо представление Генерального прокурора РФ, направляемое в Государственную Думу РФ. Принятое Государственной Думой РФ постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора направляется в трехдневный срок в Совет Федерации РФ, где рассматривается в трехмесячный срок.
Решение Государственной Думы РФ об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации РФ об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела.
Таким образом, Президент РФ, прекративший исполнение полномочий, наделяется судебным иммунитетом, который выражается в особом порядке привлечения бывшего Президента РФ к ответственности за совершенные им тяжкие преступления в период исполнения полномочий (этот порядок предусмотрен ч. 2 ст. 3 Федерального закона). Но поскольку речь идет только о случаях совершения тяжкого преступления, можно сделать вывод, что во всех других случаях на Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, распространяется режим неответственности за совершенные деяния, поскольку за преступления, не относящиеся к категории тяжких, бывший Президент РФ не может быть привлечен к ответственности ни при каких обстоятельствах.
Данная норма была подвергнута справедливой критике. Авторы, в частности, обращали внимание на следующее: ст. 15 УК РФ в зависимости от характера и степени общественной опасности подразделяет преступления на небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления. Поэтому формулировка, использованная законодателем в Федеральном законе, означает фактически, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, освобождается от ответственности не только за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, но и за особо тяжкие преступления, что противоречит законам логики 15.
Кроме того, такой безусловный запрет на привлечение к уголовной ответственности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, противоречит конституционным принципам законности и равенства граждан перед законом и судом. Более правильно, на наш взгляд, закрепить в Федеральном законе не полный отказ от привлечения к ответственности за преступления, совершенные бывшим Президентом, а лишь особый порядок привлечения к ответственности, которое (привлечение) должно осуществляться в любом случае при наличии достаточных оснований. Такой порядок и должен служить гарантией против необоснованных преследований бывшего главы государства.
Следует также отметить, что ст. 3 Федерального закона содержит несогласованные формулировки. Законодатель использует следующие формулировки как тождественные: «деяния, совершенные ... в период полномочий» и «производство по делам, связанным с исполнением ... полномочий Президента Российской Федерации». Такая позиция законодателя не позволяет ответить на вопрос, идет ли речь о запрете на привлечение к ответственности за любые деяния, то есть и те, которые совершены в связи с президентскими полномочиями (в качестве государственного деятеля), и те, которые совершены вне связи с ними (то есть в качестве частного лица), что оставляет возможность для субъективного толкования нормы.
Нужно учитывать также, что распространение режима неответственности на Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, может противоречить его личным интересам и нарушать право, закрепленное в ч.1 ст. 47 Конституции РФ, согласно которой «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом». Законодатель, стремясь оградить бывшего Президента РФ от необоснованных преследований, должен также обеспечить ему возможность оправдаться и перед своим народом, и перед мировым сообществом. В противном случае использование правового иммунитета будет оцениваться в общественном правосознании как отступление от конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом, как неоправданные личные привилегии властвующей элиты.
На наш взгляд, значимость фигуры Президента РФ в системе разделения властей и особый, публичный характер его деятельности неизбежно предполагают наделение Президента РФ, в т ч. и Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, правовым иммунитетом. Однако законодательное урегулирование этого вопроса требует детальной проработки и учета общетеоретических положений о правовых иммунитетах, поскольку именно сейчас закладываются соответствующие правовые традиции.
Примечания
1 См.: Советский энциклопедический словарь. 4-е изд., испр. и доп. М., 1989. С. 490.
2 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 220.
3 См., напр.: Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. М., 1998; Малько А.В., Морозова И.С. Привилегии как специфическая разновидность правовых льгот // Правоведение. 1999. №4; Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журн. рос. права. 2002. № 2.
4 Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. С. 11 - 12.
5 См.: Малько А.В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение. 1994. № 3. С. 17.
6 См.: Малько А.В. Льготы в праве: Общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1.
7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.
8 См.: Малько А.В. Правовое стимулирование... С. 17.
9 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 456.
10 См., напр.: Руднев В. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Рос. юстиция.
1996. № 8. С. 28; Уголовный процесс / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1996. С. 45.
11 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 64.
12 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 122.
13 Там же. С. 90.
14 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Баг-лая. М., 1999. С. 376.
15 См.: Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет... С. 21.
Д.М. Ветров
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В настоящее время в юридической литературе нет однозначного мнения о региональном законодательстве как одном из источников конституционного права Российской Федерации и его месте в системе источников конституционного права России.
В связи с этим интересна точка зрения О.Е. Кутафина на рассматриваемую проблему, с которой, по нашему мнению, стоит согласиться. Автор все источники конституционного права России в зависимости от иерархичности в системе разделяет на четыре группы: федеральные, федерально-региональные, региональные и местные источники1.
Региональное законодательство - новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важно его место в правовой системе Российской Федерации, особенно в вопросе источников конституционного права России.
Иерархия регионального законодательства зависит от юридической силы нормативно-правовых актов. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативно-правовых актов субъекта РФ имеет конституция либо устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции РФ, в ст. 66 которой установлено, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция, устав субъекта РФ имеет прямое действие на всей его территории.
Обычные региональные законы могут также различаться между собой по юридической силе. Региональные законы, принятые референдумом, имеют более высокую юридическую силу, чем остальные региональные законы, за исключением конституции или устава субъекта РФ.
Во многих субъектах РФ, отмечает М.Ф. Казанцев, принимаются законы в форме кодексов. Право субъектов РФ принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако сомнение вызывает факт принятия на региональном уровне кодексов, аналогичных кодексам, действующим на федеральном уровне.
По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта РФ, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное ре-
