CC BY
141
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 1
Д.Г. Шустров, аспирант кафедры конституционного и муниципального
права юридического факультета МГУ*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ, ЗАДАЧ И ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
Статья посвящена исследованию конституционно-правового регулирования целей, задач и функций государства. На основе рассмотрения положений зарубежных конституций, судебной практики и доктрины автор исследует модель конституционно-правового регулирования.
Ключевые слова: конституция; государство; цели государства; задачи государства; функции государства.
This article is devoted to complex problem of constitutional regulation of state purposes, missions and functions. On the basis of foreign constitutional provisions, case law and scholars' views author examines constitutional regulation model.
Keywords: constitution; state; state purposes; state missions; state functions.
Соотношение функций, целей и задач государства. Понятия «функции», «цели» и «задачи» рассматриваются в литературе как взаимосвязанные, но находящиеся в разных плоскостях. Например, Г. Еллинек отмечал: «функция государства есть действие государства, а всякое действие должно иметь мотив, а стало быть, и цель: если государство имеет функции, оно тем самым имеет и цели. Признать же целями сами функции — значит смешивать цели со средствами»1. В.Е. Чиркин полагает, что функции государства обусловлены его главными задачами и назначением2. Н.В. Бутусова отмечает, что цели и задачи государства входят в содержание его функций3.
Как представляется, цель государства определяет задачи государства, которые и должны быть подчинены достижению соответствующей цели, т.е. цель конкретизируется в задачах. Функции же государства — его действия, направленные на достижение целей путем исполнения соответствующих задач.
Цели и задачи государства. 1. Г. Еллинек выделял следующие подходы к целям государства: теории абсолютных целей государства (учение о всеобщих и об ограниченных целях государства) и теории
1 Еллинек Г.Общее учение о государстве / Вступ. ст. И.Ю. Козлихина. СПб., 2004 (Сер. «История и теория государства и права»). С. 247.
2 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 199
3 См.: Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений: вопросы теории. Воронеж, 2005. С. 50—51.
относительно-конкретных целей государства4. Б.Н. Чичерин под целью государства понимал «полное выражение идеи государства, то есть его природы и конечной причины его существования»5. Цель государства есть общее благо и содержит в себе как юридическое, так и нравственное начала6. Ученый выделял следующие цели: установление безопасности; определение и охранение свободы и прав лица; осуществление нравственного порядка7. Ф.Ф. Кокошкин отмечал, что вопрос о цели государства может ставиться двояким образом: для чего существует государство (объективная цель государства); какие цели ставят государству составляющие его люди (субъективная цель государства)? Первый вопрос — вопрос философский, а второй предполагает однозначный ответ: цель государства — совокупность целей, сводимая к одному высшему понятию «общественный интерес». Соглашаясь с утилитаристом И. Бентамом, профессор определял общественный интерес как наибольшую сумму блага для наибольшего количества лиц и будущих поколений. Исследователь выделял три основные цели, конкретизируемые в задачах: политическую, правовую, культурную8.
2. В современной германской доктрине получило распространение разграничение публичных и государственных задач. В реализации публичных задач заинтересовано все общество, государство не обладает монополией на обеспечение общественного блага и не вправе одно его гарантировать. Государственные же задачи суть те, которые реализуются только государством. Какие же задачи в обществе могут быть отнесены к государственным? Выделяют несколько подходов:
а) исходя из принципа всеобщности — любая хоть сколько-нибудь общественно важная задача должна быть отнесена к государственной и решена в публично-правовом порядке;
б) исходя из принципа исключительности — общественно значимая задача может быть отнесена к государственным только если она не может быть реализована институтами гражданского общества;
в) исходя из принципа субсидиарности — государство решает те задачи, которые отдельный гражданин или группа решить самостоятельно не могут9.
3. Распространение получает и другой термин, тесно связанный с государственным целеполаганием: некоторые авторы заговорили о
4 См.: Еллинек Г. Указ. соч. С. 248—269.
5 Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. и с предисл. В.А. Томси-нова. М., 2006 (Сер. «Русское юридическое наследие»). С. 10.
6 Там же. С. 7.
7 Там же. С. 10-17.
8 Подробнее см.: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2004 (Сер. «Русское юридическое наследие»). С. 81-91.
9 См.: Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2. С. 73-74.
«государственной стратегии» как конституционно-правовом институте — системе норм, «охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования развития законодательства в определенной сфере общественных отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического планирования)»10.
4. Можно выделить несколько приемов конституционного регулирования целей государства:
а) Специальное регулирование, т.е. наличие отдельных структурных элементов в Конституции, специально посвященных государственным целям. Например, «Основными целями Федеративной Республики Бразилии являются: I — построение сплоченного, справедливого и свободного общества; II — обеспечение национального развития; III — окончательная ликвидация бедности и маргинализации и уменьшение регионального и социального неравенства; IV — способствование благу всех без предрассудков, основанных на различиях расы, пола, цвета кожи, возраста и каких-либо других формах дискриминации» (ст. 3 Конституции Федеративной Республики Бразилии от 5 октября 1988 г.)11. Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.12 провозглашает: «Швейцарская Конфедерация защищает свободу и права народа, охраняет независимость и безопасность страны. Она способствует совместному благосостоянию, устойчивому развитию, внутренней сплоченности и культурному многообразию страны. Она заботится о возможно большем равенстве шансов для гражданок и граждан. Она выступает за длительное сохранение естественных основ жизни и за мирный и справедливый международный порядок» (ст. 2). Наряду с «генеральным» закреплением цели могут регулироваться и применительно к отдельным сферам. Так, п. 2 ст. 24 Конституции Республики Болгарии от 12 июля 1991 г.13 закрепляет цели внешней политики государства: «Основными целями внешней политики Республики Болгария являются национальная безопасность и независимость страны, благоденствие и основные права и свободы болгарских граждан, а также содействие установлению справедливого международного порядка». Конституция Швейцарии в ст. 41 провозглашает социальные цели Союза и кантонов. Социальные цели регу-
10 Маланыч И.Н.Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 9; также см.: Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 11. С. 95-100.
11 Конституция Федеративной Республики Бразилия от 5 октября 1988 г. // Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2003. С. 288-379.
12 Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 537-580.
13 Конституция Республики Болгария от 12 июля 1991 г. // Там же. Т. 1. С. 394-422.
лируются и ст. 59 Конституции Республики Албании от 21 октября 1998 г.14
б) Закрепление обязанностей государства в формулировках, семантически близких целям или одновременно. «Высшей обязанностью государства является способствовать общественному благосостоянию. В этих целях государство будет заботиться об издании и соблюдении законов и об охране религиозных, нравственных и экономических интересов народа», — утверждается в ст. 14 Конституции Княжества Лихтенштейн от 5 октября 1921 г.15 В ст. 5 Конституции Турецкой Республики от 7 ноября 1982 г.16 закреплено: «Основные цели и обязанности (курсив мой. — Д.Ш.) государства — защищать независимость и целостность турецкой нации, неделимость страны, республики и демократии; гарантировать благосостояние, мир и удачу индивидуума и общества; бороться за устранение политических, экономических и социальных препятствий, которые ограничивают основные права и свободы личности способом, несовместимым с принципами справедливости и социального государства, основанного на признании правовых норм; обеспечивать необходимые условия для материального и духовного развития личности».
в) Закрепление высшей, основной цели, которая, как правило, заключается в обеспечении прав и свобод человека. «Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства», — гласит абз. 1 ст. 21 Конституции Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.17 Подобное положение провозглашено и ч. I ст. 12 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г.18 «Различное личное, экономическое и культурное благосостояние частных лиц должно быть основной целью деятельности государства. Оно обязано обеспечить всем право на труд, жилище и образование, а также содействовать социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям жизни», — закрепляет абз. 2 § 2 гл. 1 Формы правления Швеции от 27 февраля 1974 г.19 Ст. 2 [Французской] Декларации прав человека и гражданина, принятой Национальным собранием 26 августа 1789 г.20 гласит: «Цель всякого политического Союза — обеспечение естественных и неотчуждаемых прав человека. Этими правами являются свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению».
14 Конституция Республики Албании от 21 октября 1998г. // Там же. Т. 1. С. 181—218.
15 Конституция Княжества Лихтенштейн от 5 октября 1921 г. // Там же. Т. 2. С. 374-394.
16 Конституция Турецкой Республики от 7 ноября 1982 г. // Там же. Т. 3. С. 222-286.
17 Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г. // Там же. Т. 1. С. 298-330.
18 Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. // Там же. Т. 1. С. 131-170.
19 Форма правления от 27 февраля 1974 г. // Там же. Т. 3. С. 598-624.
20 Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием 26 августа 1789 г. // Там же. Т. 3. С. 433-434.
г) Закрепление цели в конституционном определении государства (включенность в конституционную характеристику государства). В Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 г.21 провозглашается: «...ставящая своей целью построение свободного, справедливого и солидарного общества» (ст.1) и «.имеющее целью претворение демократических принципов в экономической, социальной и культурной жизни и углубление демократии участия» (ст. 2).
5. Основные задачи государства обозначены, например, абз. 2 ст. 3 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г.22 применительно к человеку: «Задача Республики — устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». А вот в ст. 9 Конституции Португальской Республики задачи сформулированы «генерально»: «а) гарантия национальной независимости и создание политических, экономических, социальных и культурных условий, способствующих этой цели; Ь) гарантия основных прав и свобод и уважение принципов демократического правового государства; с) защита политической демократии, обеспечение и стимулирование демократического участия граждан в разрешении национальных проблем; ё) способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и реальному равенству между португальцами, а также осуществлению экономических, социальных и культурных прав посредством преобразования и модернизации экономических и социальных структур; е) защита и повышение ценности культурного наследия португальского народа, охрана природы и окружающей среды, сохранение природных ресурсов и обеспечение правильного распоряжения территорией; 1) обеспечение обучения и постоянного повышения ценности, защита португальского языка и содействие его международному распространению; g) стимулирование гармоничного развития всей национальной территории с учетом, в частности, удаленного периферийного расположения архипелагов Азорского и Мадейры; И) содействие поддержанию равенства мужчин и женщин». Но наряду с ними имеется и закрепление цели государства (ст. 1).
6. В Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.23 нет прямого закрепления целей и задач государства. Но о закреплении
21 Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. // Там же. Т. 2. С. 748-836.
22 Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 180-212.
23 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
задач и целей государства можно говорить не только прямо (формальное закрепление в Конституции), но и косвенно, ибо многие конституционные нормы (например, в гл. 1 Конституции РФ) являются нормами-целями. Вряд ли можно говорить о том, что все провозглашенное в Конституции РФ достигнуто. Вряд ли наше государство в полной мере является социальным, правовым и т.п. Таким образом, это и есть первоочередные задачи государства для достижения основной цели, закрепленной в ст. 2 Конституции РФ: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Примечательно, что данное положение, закрепляя высшую конституционную ценность, делает это телеологично: ценность становится целью, да причем и обязательной (inter alia — функционально) для государства. Но ведь цели и задачи государства закрепляютя не только в Конституции, но и в федеральных законах, декларациях, концепциях, доктринах, Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ и др. Например, ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (ред. от 2 августа 2009 г.) «О науке и государственной научно-технической политике»24 гласит: «Государственная научно-техническая политика — составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности (курсив мой. — Д.Ш.) органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники», а в ст. 11 закрепляются основные цели и принципы государственной научно-технической политики. Велико влияние на определение целей, задач государства ежегодных Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и применительно к финансовой сфере Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Так, в Послании 2005 г. Президент РФ отметил: «Главной политико-идеологической задачей считаю развитие России как свободного, демократического государства»25. Кроме того, «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система... целей... в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» (абз. 1, п. 3, ч. 1 Стратегии26).
Функции государства. 1. В науке государственного права до XIX в. царило смешение функций государства с деятельностью его органов. Немецкая юриспруденция предложила новую теорию, разграничившую материальные и формальные функции, т.е. основные направления го-
24 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
25 Российская газета. 2005. 26 апр.
26 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
сударственной деятельности и функции определенных групп органов. Первые — сумма проявляемых государством для осуществления своих целей функций, которые можно подразделить на три главные группы: законодательство, администрация и суд. Вторые — деятельность государственных органов. Оба вида деятельности государства взаимно не пересекаются. «Различие между материальными и формальными функциями, — отмечал Г. Еллинек, — приобрело весьма существенное практическое значение, ибо лишь познание содержания материальных функций указывает путь к решению вопроса о том, что должно быть отнесено к формальным функциям, т.е. точнее к компетенции органов определенного класса»27. С точки зрения тех форм, в которых могут осуществляться государственные функции, выделялись две функции: установление норм и осуществление определенных задач. Ученый приводил два главных критерия разделения государственных функций на виды: во-первых, государственная деятельность может быть или свободная, или связанная; во-вторых, государственная деятельность может быть или властвующая (повелевающая), или социально-обще-ственная28. В свете теории разделения властей подразделял функции на материальные и формальные и Ф.Ф. Кокошкин29.
Распространение получило определение функций государства как основных направлений его деятельности, в которых находят выражение сущность, социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих государству формах и свойственными ему методами30. И.С. Самощенко предлагал рассматривать функции государства как его социальное назначение внутри и вне страны31. М.И. Байтин рассматривал функции государства как «направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели, закономерности развития.»32. Л.А. Морозова определяет функции государства как «основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов»33. В.Е. Чиркин под функциями государства понимает основные направления деятельности государства, обусловленные его главными задачами, назначением го-
27 Еллинек Г. Указ. соч. С. 585-586.
28 Там же. С. 577-595.
29 См.: Кокошкин Ф.Ф. Указ. соч. С. 184-189.
30 Подробнее см.: Кравченко Ю.Б. О понятии и классификации функций социалистического государства // Правоведение. 1977. № 6. С. 38-44.
31 См.: Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3. С. 81 (цит. по: Бутусова Н.В. Указ. соч. С. 46).
32 Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190-191 (цит. по: Бутусова Н.В. Указ. соч. С. 48).
33 Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98.
10ВМУ, право, № 1
сударства в обществе34. С одной стороны, функции государства отражают его природу как необходимого для любого общества политического института, с другой — его ассиметрию, а также разную природу государственной воли и государственной власти на том или ином этапе развития. Профессор классифицирует функции государства следующим образом: основные и неосновные; внутренние и внешние; постоянные и временные; функции общего характера, социально нейтральные и социально определенные35. К внутренним функциям государства относятся: экономическая, социальная, политическая, идеологическая, экологическая, правоохранительная. Н.В. Бутусова определяет функции современного демократического государства как социальное назначение государства обеспечивать упорядочивающее воздействие на общественные отношения и процессы в различных сферах жизни общества в целях его процветания и развития на основе общечеловеческих ценностей и в гармонии с природой36.
2. Автору этих строк известен лишь один пример прямого закрепления в конституциях функций государства — абз. 1 ст. 17 Конституции Украины от 28 июня 1996 г.37, где устанавливается: «Защита суверенитета и территориальной целостности Украины, обеспечение ее экономической и информационной безопасности являются важнейшими функциями государства, делом всего украинского народа». Однако сами украинские авторы говорят о том, что государственные функции закрепляются как прямо, так и опосредованно, так что они «распылены» по всему тексту Конституции (ст. 3, 6, 11, 12, 13)38.
3. Конституционный Суд РФ неоднократно упоминал в своих решениях о функциях государства: Российская Федерация «осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции»39, «социальная функция государства возлагается Консти-
34 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. С. 199.
35 Подробнее см.: Чиркин В.Е. Современное государство. С. 200-205; Он же. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 134-139; также см.: МорозоваЛ.А. Указ. соч. С. 101-108.
36 См.: Бутусова Н.В. Указ. соч. С. 49-50. «Устойчивое развитие, — отмечает Н.В. Бутусова, — охватывает все направления деятельности государства. Постепенно приобретая черты главной функции государства, эта функция должна со временем обеспечить трансформацию содержания иных функций современного государства в русле новой цивили-зационной парадигмы развития и преобразоваться из функции, обеспечивающей переход к устойчивому развитию в функцию, призванную такое развитие постоянно поддерживать и совершенствовать (функцию устойчивого развития)» (там же. С. 80).
37 Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы. Т. 3. С. 310-352.
38 Подробнее см.: Совгиря О.В., ШуклтаН.Г. Конституцшне право Украпни. Навч. поабник. Киев, 2007. С. 89-90; также см.: Мучник А.Г. Комментарий к Конституции Украины. Кн. 1. Киев, 2003.
39 Абз. 1 п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами
туцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации»40, «выполнение государством в лице государственных органов возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан»41, «конституционных функций государства, прежде всего его основополагающей функции — защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации) в сферах общественных отношений, выступающих объектами государственного воздействия»42, «функций по обеспечению законности и правопорядка, общественной безопасности, защите прав и свобод человека и гражданина (статья 10; статья 18; статья 45; статья 72, пункт «б» части 1, Конституции Российской Фе-дерации)»43, «контрольная функция государства»44. Причем последняя функция «по своей конституционно-правовой природе производна от его (государства. — Д.Ш.) организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. ...государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в сфере экономических отношений»45 и даже «обеспечение пожарной безопасности — одна из важнейших функций го-сударства»46.
4. Общемировая тенденция такова, что государство передает, делегирует часть своих функций субъекту частной сферы. В этом есть и
граждан А.Д.Егорова и Н.В.Чуева» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3214; абз.2 п.3 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 8 ноября 2005 г. // Вестн. Конституционного суда Российской Федерации. 2006. № 2.
40 Абз. 2 п. 2 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 1 апреля 2008 г. № 479-О-П // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5136.
41 Абз. 1 п. 3.2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П // Российская газета. 2005. 21 июля; абз.2 п.4 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав статьей 151 Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 678.
42 Абз. 3 п. 2 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 17 июня 2008 г. № 452-О-О // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. № 21 (спец. вып.).
43 Абз. 3 п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 27 июня 2005 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положений частей второй и четвертой статьи 20, части шестой статьи 144, пункта 3 части первой статьи 145, части третьей статьи 318, частей первой и второй статьи 319 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Законодательного Собрания Республики Карелия и Октябрьского районного суда города Мурманска» // Российская газета. 2005. 8 июля.
44 Абз. 2 п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П.
45 Абз. 1 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П // Российская газета. 2008. 1 авг.
46 П. 3 мотивировочной части определения Конституционного суда РФ от 9 апреля 2002 г. № 82-О // Вестн. Конституционного суда Российской Федерации. 2002. № 5.
плюсы (исходя из целесообразности, профессионализм, рентабельность, повышение ответственности общества, усиление конкурентоспособности, заинтересованности общества и др.), есть и минусы (возможность частной монополизации, нивелирование государства, размытие определенности ответственности и др.). Применительно к этому Конституционный суд РФ отметил: «...Конституция Российской Федерации ... не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна, при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам»47.
В современной германской науке разработана целая теория приватизации, согласно которой приватизация (Privatisierung) — опосредованное государственное управление, осуществляемое лицами частного права (отличать от непосредственного государственного управления). Выделяют четыре основных модели приватизации:
а) организационная (формальная): государство или муниципальное образование для реализации задач в области в области управления по предоставлению публичных услуг создает (приобретает) юридические лица частного права, которые считаются субъектами (осуществления) публичного управления, организованными в частноправовой форме. Важно, что компетенция субъекта публичного управления остаётся неизменной, функция, реализуемая субъектом частного права остается государственной, меняется лишь форма ее осуществления. Тем самым, разделяется политическая и экономическая ответственность за реализацию функций;
б) функциональная приватизация: передача государственных функций юридическим лицам частного права без участия государства в их уставном капитале. Объем компетенции публичного субъекта не изменяется, ибо лица частного права действуют не властно, а вспомогательно, технически;
в) материальная (содержательная) приватизация: государство отказывается от исполнения определенных задач, полностью передавая их в частный сектор, государство лишь осуществляет контрольную функцию. Следовательно, часть функций перестает быть
47 Абз. 2 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета. 1998. 28 мая; абз. 4 п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г.Меженцева» // Российская газета. 2005. 28 дек.; абз. 4-6 п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1519.
государственными, ответственность же полностью на субъекте частного права;
г) имущественная приватизация: передача государственного имущества частным лицам.
Выделяются и иные виды приватизации: финансовая (использование частных средств для реализации публичных задач); процессуальная (участие частных лиц в определШных процедурах); социальная (передача социальных учреждений в частную сферу); приватизация кадрового состава (уменьшение потенциальных служебных отношений, отношения не с государством, а с частным лицом)48.
Еще одним заслуживающим внимания зарубежным примером можно считать Доктрину государственных действий (state action doctrine) — продукт деятельности Верховного суда США. Может ли государство осуществлять свои функции, действуя через иные (частные) структуры, организации; могут ли должностные лица государства действовать через частных лиц? Как известно, Конституция США обеспечивает защиту прав граждан только от действий государства (властей штатов или федеральных властей) (разд. 1 Поправки XIV к Конституции США49), не защищая от действий частных лиц50. Если дело связано с конституционными правами личности, вопрос о том, кто виновен имеет принципиальное значение. В рамках данного исследования нас интересует сам способ обоснования. Возникают вопросы: существует ли достаточно «тесная связь между штатом и оспариваемым действием», чтобы действие на первый взгляд частного лица «могло бы считаться действием самого штата»51; является ли это частное лицо «огосударствленным субъектом» (state actor), связана ли его деятельность с определенной государственной политикой, участвует ли государство определенным образом в его управлении, осуществляет ли над ним контроль; или частное лицо осуществляет действия санкционированные или поддерживаемые властью; или его действия переплетаются с действиями власти? Частная организация осуществляет «публичную функцию» (public function), если она «пользуется полномочиями, традиционно принадлежащими только штатам»52. Смысл в том, что штат, делегировав исполнение публичных функций частному лицу, не может уклоняться от исполнения норм Конституции. Так, в деле Marsh v. Alabama53 компания, полностью владевшая городом (company-owned town, privately-owned town), запретила члену религиозной организации «Свидетели Иеговы» распространять на улицах города литературу. Верховный суд указал, что этот город «имеет все
48 Подробнее см.: Васильева А.Ф. Указ. соч. С. 65—75.
49 См.: Конституции зарубежных государств. С. 394—395.
50 Shelley v. Kraemer,334 U.S. 1; 68 S. Ct. 836; 92 L. Ed. 1161 (1948).
51 Jackson v. Metropolitan Edison Co., 419 U.S. 345, 351 (1974).
52 Ibid.
53 Marsh v. Alabama, 326 U.S. 501; 66 S. Ct. 276; 90 L. Ed. 265 (1946).
характерные особенности, свойственные и другим американским городам», он был «как» город штата54.
Список литературы:
1. Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений: вопросы теории. Воронеж, 2005.
2. Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2.
3. Еллинек Г. Общее учение о государстве / Вступ. ст. И.Ю. Козлихина. СПб., 2004 (Сер. «История и теория государства и права»);
4. Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6.
5. Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001.
54 О доктрине государственных действий см.: Бернам У. Правовая система США. Вып. 3 / Науч. ред. В.А. Власихин. М., 2006. С. 567-570; The Constitution of the United States of America. Analysis and interpretation / Ed. by: J.H. Killian, G.A. Costello, K.R. Thomas. Washington, 2004. P. 1886-1903. Сравните схожую практику Верховного суда Индии (Constitutional law of India: In 3 vol. Vol. 1 / Ed.-in-Chief — M. Hidayatullah. New Dali, 1984. P. 150-177; author — Dr. Pam Rajput).
