CC BY
17
Процевский Виктор Александрович Горлов Евгений Владимирович
Конституционно-правовое регулирование деятельности правительства Канады
Исследуется конституционно-правовой статус правительства Канады. Рассматриваются компетенция Тайного совета Канады, полномочия руководителя и секретаря его Офиса, а также Секретариата по вопросам государственной службы. Отмечаются специфические функции Офиса Тайного совета по обеспечению организации и координации деятельности премьер-министра и Кабинета министров. Анализируется порядок формирования и функционирования правительства Канады.
Ключевые слова: конституционно-правовой механизм функционирования правительства, премьер-министр, Кабинет министров, генерал-губернатор, Конституционный акт, Конституция, конституционно-правовое регулирование, правовой статус, должностные обязанности государственных служащих, Королевский Тайный совет, конфликт интересов, государственные чиновники.
Constitutional and legal regulation of the Government of Canada
The constitutional and legal status of the Government of Canada is investigated. The competence of the Privy Council of Canada, the powers of the Head and Secretary of its office, as well as the Secretariat for Public Service issues are considered. The specific functions of the Privy Council Office to ensure the organization and coordination of the activities of the Prime Minister and the Cabinet of Ministers are noted. The article analyzes the order of formation and functioning of the Government of Canada.
Keywords: constitutional and legal mechanism of government functioning, Prime Minister, Cabinet of Ministers, Governor-General, Constitutional Act, Constitution, constitutional and legal regulation, legal status, official duties of civil servants, Royal Privy Council, conflict of interests, government officials.
Канада является одним из наиболее развитых государств мира, которое, сохраняя британские традиции, постоянно модернизируется и приспосабливается к политическим и социальным изменениям, происходящим под влиянием глобализации и циф-ровизации. В условиях многонационального и многокультурного общества Канада остается верной своему социал-демократическому курсу, который предусматривает высокий уровень качества жизни населения и одновременно предполагает стабильный экономический рост. Одним из оснований для эффективной реализации внутренней политики является грамотное конституционно-правовое регулирование функционирования органов государственной власти Канады.
Для демократического развития общества важное значение имеет деятельность исполнительной власти. Канадское правительство (официальное название - правительство Ее Величества) способно разрешать большинство проблем именно благодаря закрепленному конституционно-правовому механизму своего функционирования, который и будет рассмотрен в этой статье.
Конституционно-правовое регулирование деятельности правительства Канады опреде-
ляется принятыми в разное время конституционными актами. Правовой статус правительства Ее Величества в основном определен в Конституционном акте 1867 г. (далее - Конституционный акт) [1]. Следует также отметить, что кроме него существуют законы, дополняющие правовой статус исполнительной власти.
Пункт 9 разд. Ill указанного Конституционного акта закрепляет норму, в соответствии с которой исполнительная власть принадлежит королю. На постоянной основе британская корона представлена в Канаде институтом губернаторов, который возглавляет генерал-губернатор. Он уполномочен объявлять выборы и распускать правительство, приводить к присяге Кабинет министров. На основе Конституционного акта также создан и функционирует Королевский Тайный совет Канады, который состоит главным образом из действующих и бывших государственных министров. Тайный совет наделен полномочиями вспомогательного и совещательного органа при генерал-губернаторе. Что касается компетенции Тайного совета, то ему были переданы полномочия по контролю над провинциями по следующим направлениям: а) назначение, инструктаж и увольнение губернаторов; б) отклонение законов провинций на протяжении года после их принятия; в) исполь-
124
зование полномочий губернаторов пересылать законопроекты провинций в столицу Канады Оттаву без получения на это соответствующей санкции. Закон о генерал-губернаторе 1985 г. дополнительно детализировал его полномочия относительно порядка начисления зарплаты, пенсий и закрепил новые социально-трудовые гарантии [2].
Офис Тайного совета состоит из секретариатов и клерков, которые наделены специфическими функциями с целью обеспечения организации и координации деятельности премьер-министра и Кабинета министров в целом. Одним из них является Секретариат по вопросам государственной службы, который возглавляет заместитель секретаря Кабинета. Этот орган отвечает за комплектование кадров и контроль над деятельностью высшего звена государственных чиновников (первые заместители и заместители министров, главы федеральных агентств, государственных корпораций), а также реализует меры по усовершенствованию государственной службы. Руководитель Офиса Тайного совета, секретарь Тайного совета и секретарь Кабинета министров входят в состав руководителей государственной службы Канады. Пункт 10 Конституционного акта закрепляет, что правительству поручено осуществлять исполнительную власть от лица и в интересах народа Канады. Партия, которая получила на выборах большинство, является правящей и формирует правительство. Генерал-губернатор своим распоряжением назначает премьер-министра. Последний, в свою очередь, избирает и назначает министров Короны, которым предоставлено право образовывать министерство. Представители Кабинета министра являются членами Палаты общин (нижней палаты парламента).
Практика формирования правительства в Канаде основывается на принципе репрезентативности. Изначально сформировалось общепринятое обязательное членство в составе Кабинета представителей провинций Канады, а также представителей главных языковых групп страны и сторонников наиболее распространенных религиозных конфессий - протестантской и католической. В современной Канаде увеличивающееся культурное и этническое разнообразие нашло отображение в обязательном представительстве в правительстве других неанглийских и нефранцузских этнокультурных меньшинств. В канадском правительстве обеспечивается равное представительство мужчин и женщин на министерских должностях. Принцип репрезентативности
дополняется принципом региональной привязки, который означает, что значительная часть министерских должностей закрепляется за отдельными провинциями [3]. Данные принципы представляются перспективными для анализа, поскольку российские регионы отличает культурное, религиозное, а также производственное разнообразие.
Главную роль в правительстве Канады играет премьер-министр, на которого возлагаются руководство и контроль над деятельностью правительства, назначение членов правительства, предоставление рекомендаций генерал-губернатору относительно назначения на государственные должности. Конституционным актом количество министров в правительстве не регламентируется. Такая позиция является хорошо продуманной, поскольку функционирование исполнительной власти предусматривает гибкость министерских должностей, возникновение и ликвидация которых обусловлены не необходимостью их формального высвобождения или заполнения, а политической и экономической ситуацией.
В настоящее время в состав Кабинета министров Канады, кроме возглавляющего его премьер-министра, входят 38 министров, которые осуществляют руководство соответствующими министерствами и агентствами. Следует подчеркнуть, что большинство министров имеют «портфели», т.е. возглавляют отдельные департаменты. Некоторым министрам дано право возглавлять одновременно несколько министерств. В канадском правительстве создаются и соответствующие комитеты, которые действуют на постоянной основе и имеют проблемно-отраслевой характер. Не все решения, утвержденные на уровне комитетов, рассматриваются Кабинетом министров, который правомочен их санкционировать. Государственные ведомства возглавляют заместители министров. Они назначаются на основании ходатайства премьер-министра. Назначение на должности государственных служащих осуществляется не в связи с их политической принадлежностью, а в соответствии с их деловыми качествами. Отставка правительства не влечет смещение с должности заместителей министров. Назначение и перемещение государственных служащих осуществляются Независимой комиссией по вопросам государственной службы, состоящей из трех членов, для которых установлен срок полномочий в 10 лет [4, с. 231].
Важную задачу выполняют парламентские секретари, которые избираются премьер-министром для предоставления помощи министрам.
125
Парламентские секретари осуществляют коммуникацию между министрами и парламентом, поддерживают контакты с сенаторами и другими членами Палаты общин с целью обеспечения эффективной парламентской работы. Они оказывают содействие по ведомственным выступлениям, представляя взгляды министра и вмешиваясь в случае необходимости в законодательный процесс для разрешения политических вопросов. Министр может делегировать парламентским секретарям конкретные обязанности, касающиеся законодательной инициативы.
Особое место в канадской федеральной системе управления занимают такие ведомства, как Совет казначейства, Комиссия государственной службы и Агентство по управлению кадрами государственной службы. Эти ведомства имеют особое значение при разработке стратегии государственного управления и способствуют ее усовершенствованию. Совет казначейства Канады осуществляет фактическое управление государственной службой, в частности финансирует другие федеральные ведомства, организует контроль за их деятельностью. Совет казначейства Канады изучает и анализирует их ежегодную финансовую деятельность; разрабатывает и утверждает методические рекомендации по составлению финансовой отчетности; производит экспертную оценку проектов бюджетов. Правительство Канады делегирует Совету казначейства право заключения коллективных договоров и соглашений с профессиональным союзом государственных служащих. Совет казначейства возглавляет председатель, который обладает правовым статусом министра правительства. В его состав также входят министр финансов и пять министров, которых определяет Кабинет министров. В подчинении Совета казначейства находится Офис Генерального контролера Канады. Он отвечает за мониторинг расходования государственных средств, анализ государственной политики и стандартов в сфере финансов, руководство системой финансового контроля на всех уровнях государственной службы [5].
В Канаде считается, что члены правительства должны действовать честно и поддерживать высочайшие этические стандарты, чтобы доверие общественности к правительству, вера в его объективность и беспристрастность сохранялись и росли [6]. Канадская система государственного управления исторически основана на британском принципе ответственного правительства. В отчете Open and Accountable
Government отмечается, что министерства вместе помогают осуществлять мандат правительства. Министры несут ответственность перед премьер-министром и парламентом по двум направлениям: индивидуальному и коллективному [6].
Что касается индивидуальной ответственности, то министры несут ее перед премьер-министром, так как они назначаются губернатором по его представлению, соответственно, глава правительства может отправить их в отставку в любое время. Министры также подотчетны парламенту. Большинство обязанностей возложено на министров парламентом в соответствии с уставами, устанавливающими полномочия, обязанности и определяющими функции, за нарушение которых министр несет индивидуальную ответственность.
Применительно к коллективной ответственности необходимо отметить, что в соответствии с Положением, утвержденным Кабинетом министров, должностные лица министерства несут ее за нарушения в процессе реализации политики правительства. Существующий принцип так называемого «взаимодействия» является основой конституционной конвенции, известной под названием «кабинет солидарности». Политические решения, озвученные парламенту и общественности, должны быть согласованными и реализовываться всеми ветвями государственной власти. Члены Тайного совета требуют отчета от министров о результативности принимаемых ими решений. Министры также несут ответственность за представление различных позиций и интересов в своих регионах и должны работать в тесном контакте друг с другом для успешной реализации программы правительства [6].
В Канаде для сотрудников правительства действует так называемый Акт о конфликте интересов [7], в котором закреплены основные этические принципы деятельности Кабинета министров. Согласно ст. 6 этого акта ни одно лицо, которое занимает государственную должность, не имеет права принимать решения или участвовать в принятии решений, связанных с функционированием официальной власти, если должностному лицу известно, что при принятии решения возможен конфликт интересов. Акт определяет следующие этические руководящие правила, касающиеся предотвращения конфликта интересов: 1) ни одно должностное лицо не должно использовать информацию, полученную в своей деятельности и не доступную общественности, для реализации негосударственных интересов;
126
2) ни одно должностное лицо не должно использовать свое положение для влияния на решение другого лица в целях дальнейшей реализации частного интереса; 3) ни один министр или парламентский секретарь, министерский советник или персонал на уровне министров а также члены их семей не имеют право путешествовать на некоммерческих чартерных или частных самолетах для любых целей, если это не нужно для служебной деятельности или в исключительных обстоятельствах; 4) ни один министр или парламентский секретарь не должен находиться в партнерских отношениях с частной корпорацией, являющейся стороной договора с организациями государственного сектора, согласно которому организация получает выгоду.
Кроме того, должностным лицам, находящимся на государственной службе, запрещено заниматься другой трудовой деятельностью; вести бизнес или участвовать в коммерческой деятельности; занимать должность директора или иную в негосударственной организации; занимать должность в профсоюзе или профессиональной ассоциации; работать в качестве платного консультанта или активного партнера в адвокатском объединении (ст. 15 Акта о конфликте интересов). За нарушение этих и других этических требований члены правительства Канады несут юридическую ответственность. Кроме того, за действия нижестоящих членов правительства ответственность также несет руководитель министерства.
Этические требования для членов правительства устанавливает также Акт о лоббировании [7], согласно которому министрам и парламентским секретарям запрещено принимать участие в лоббистской деятельности даже на протяжении пяти лет после того, как они прекращают работу в Кабинете министров. Комиссар по лоббизму проверяет информацию о наличии связей с лоббистами при назначении на государственные должности лиц, в том числе на должности министров и парламентских секретарей. Участие в лоббировании, т.е. отстаивании интересов определенных политических и других кругов, в Канаде также расценивается как подрыв доверия к правительству и государственной службе Канады.
Руководящие принципы членов правительства Канады основаны на том, что государственный служащий не должен принимать участие в политической деятельности, которая несовместима с долгом перед обществом. Член правительства должен исполнять свои обязанности так, чтобы не нанести ущерб об-
щественным и государственным интересам, выполнять обязанности политически беспристрастно. Рассмотренные правила направлены на то, чтобы создать для членов правительства Канады реальную возможность выполнять свою деятельность без любого давления извне; понимать собственную ответственность не перед частными лицами, заинтересованными в использовании государственного аппарата, а перед всем канадским обществом.
Для соблюдения этических требований канадских членов правительства существуют специальные органы. В Канаде создано Управление по конфликту интересов и этике, Уполномоченный которого является сотрудником парламента, мандат которого изложен в Акте о парламенте Канады. Уполномоченный назначается на основании данного акта генерал-губернатором после консультации с руководителем каждой партии в Палате общин. Уполномоченный подчиняется непосредственно парламенту, а не министрам. Уполномоченный представляет два ежегодных доклада: по поводу конфликта интересов и о мерах, предпринятых для его ликвидации. Уполномоченный также имеет право требовать конфиденциальной консультации с премьер-министром по вопросам конфликта интересов и этики.
Следует также рассмотреть вопрос об особенностях подотчетности министров парламенту. Так, последние несут ответственность перед парламентом за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, возложенных на них законом. Министры отчитываются в парламенте о выполнении своих обязанностей, а также о расходовании государственных средств. Премьер-министр имеет право поддержать этого министра или требовать его отставки [6]. В канадской системе парламент является важным демократическим правовым институтом. Ответственность министров перед парламентом имеет основополагающее значение для правительства Канады. В целом организация деятельности канадского Кабинета министров направлена на формирование ответственного выполнения собственных полномочий. Министры несут индивидуальную ответственность перед премьер-министром, который уполномочен поставить перед генерал-губернатором вопрос об отставке отдельного члена правительства, и коллективную - перед парламентом за политику Кабинета министров.
Таким образом, исследование особенностей конституционно-правового регулирования деятельности правительства Канады позволяет говорить об эффективности конституционных
127
норм права, которые отвечают за регулирование функционирования исполнительной ветви власти [9]. Конституционные нормы Канады направлены на создание системы сдержек и противовесов. Председательствует в правительстве британская Королева, но она выполняет лишь представительские функции. Ее полномочия осуществляет генерал-губернатор, он является связующим звеном между британским правительством и Кабинетом министров Канады. Особенность формирования Кабинета министров Канады состоит в применении принципа репрезентативности, т.е. в учете
1. Constitution Act of Canada, 1867. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-1. html (date of access: 10.01.2022).
2. Governor General's Act, R.S.C., 1985. URL: http://laws.justice.gc.ca (date ofaccess: 10.01.2022).
3. Forsey, E. How Canadians Govern Themselves. 8th ed, 2012. URL: http://www.lop. parl.gc.ca/About/Parliament/senatoreugeneforsey/ book/assets/pdf/How_Canadians_Govern_ Themselves8.pdf (date of access: 10.01.2022).
4. Ирхин Ю.В. Канадский опыт государственной региональной политики: сравнительный анализ // Социально-гуманитарные знания. 2008. № 6. С. 225-240. - Irkhin, Yu.V. Canadian experience of public policy: a comparative analysis // Social and humanitarian knowledge. 2008. No. 6. P. 225-240.
территориально-географических, национально-этнических, религиозных и гендерных факторов при назначении министров. Организация деятельности канадского Кабинета министров направлена на формирование ответственного выполнения соответствующих полномочий. Канадские министры подотчетны парламенту и премьер-министру, несут индивидуальную и коллективную ответственность. Особенности конституционно-правового регулирования деятельности правительства Канады, рассмотренные в данной статье, могут стать основой для анализа и научных разработок.
5. Treasury Board of Canada Secretariat. URL: https://www. canada. ca/en/treasury-board-secretariat.html (date of access: 10.01.2022).
6. Open and Accountable Government, 2015. URL: http://pm.gc.ca/eng/news/2015/11/27/open-and-accountable-government#sthash.2qDrpHSi. dpuf (date of access: 03.09.2020).
7. Conflict of Interest Act of Canada (R.S.C., 2006, c. 9, s. 2). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/ acts/C-36.65/FullText.html (date ofaccess: 03.09.2020).
8. Lobbying Act (R.S.C., 1985, p. 44 (4th Supp.)). URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/acts/L-12.4/ (date of access: 03.09.2020).
9. Marchenko, V., Protsevsky V. Constitutional and legal regulation of the status of the head of government in the mixed-type republics // Public Administration and Law Review. 2020. No. 2. P. 28-35.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Процевский Виктор Александрович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса Севастопольского государственного университета; e-mail: viktorprocevskij@gmail.com
Горлов Евгений Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Севастопольского государственного университета; e-mail: evgorlov@sevsu.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.A. Protsevskiy, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Professor, Professor of the Department of Civil Law and Process, Sevastopol State University; e-mail: viktorprocevskij@gmail.com;
Ye.V. Horlov, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Sevastopol State University; e-mail: evgorlov@ sevsu.ru
128
