CC BY
491
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. КАНАДСКИЙ ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
Тимашова Татьяна Николаевна, к.ю.н., соискатель Кафедры конституционного права. Место учебы: МГИМО(У) МИД РФ. Должность: старший научный сотрудник. Место работы: Центр североамериканских исследований ИМЭМО РАН. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируются актуальные аспекты конституционной политики Канады с 1867 г. по настоящее время, становление канадской государственности. Автор исследует основные тенденции конституционного развития, формирующихся институциональных механизмов государственной власти и политико-правовой системы современной канадской федерации.
Ключевые слова: Канада, механизм государственной власти, патриация конституции, федерализм, перспективы федерально-провинциального диалога, коренное население.
CANADIAN EXPERIENCE OF CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT
Timashova Tatiana Nikolaevna, PhD in Law, competitor at Constitutional Law chair. Place of study: Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation. Position: Senior scientific researcher. Place of employment: North-American Research Center, Institute of World Economy and International Relations of Russian Academy of Sciences. E-mail: [email protected]
Annotation: The article analyses the key aspects of Canadian constitutional policy since 1867, Confederation evolution. The author discovers the main tendencies of institutional development of evolving mechanism of state power and its major parameters. Federal-Provincial cooperation perspectives are in the focus. Keywords: Canada, mechanism of State power, patriation of Constitution, federalism, perspectives of federal-provincial dialogue, Native peoples.
Для большинства современных государств одной из важнейших потребностей, имеющих серьёзное экономическое и политическое значение, является задача совершенствования конституционного законодательства. От того, каким способом и в каких формах осуществляется реализация конституционного права того или иного государства, зависит не только экономическое процветание и социальное благополучие общества, но и сохранение надежной национальной безопасности, реальной защиты интересов граждан, стабильности государственных, политических и общественных институтов, устойчивого демократического развития страны в целом. В России правовым экспертным сообществом эта потребность не только в полной мере осознана и творчески осмысливается, но и делаются конкретные содержательные предложения в контексте идущих кардинальных преобразований в жизни общества.
Соответственно изучение зарубежного конституционного права является важным направлением
юридического и политологического образования. В связи с настоятельной потребностью в сравнительном анализе отечественных и зарубежных институтов конституционного права необходимо также учитывать мировой опыт с тем, чтобы его можно было адаптировать в процессе совершенствования отечественной политико-правовой системы в соответствии с меняющимися условиями. Ставшая на путь демократического развития Россия находится в поиске новых форм организации государственной власти, осмысливает конституционно-правовые институты и нормы с точки зрения их практической применимости в конкретных исторических условиях. В этой связи канадский опыт государственного строительства востребован как никогда ранее.
Сложность решения этих насущных проблем неоспорима. И в этом смысле конституционный опыт Канады, практика конституционного строительства, способы решения проблем, возникающих в этой стране в связи с конституционными процессами, заслуживают самого пристального научного внимания и системного изучения.
Канада относится к странам общего права или англосаксонской системы права, переживает довольно сложный этап в своем конституционно-правовом развитии, сталкивается с непростыми проблемами совершенствования федеративного устройства страны, ведет поиск оптимальных путей их политико-правового решения.
В последние несколько лет Канада является мировым лидером в сфере внедрения и использования «электронного правительства». Канадская система управления стала примером для многих стран мира. Некоторые эксперты считают канадскую модель «эталонным образцом» для подражания другими странами в ХХ1 в. Канадская модель демократии признается международным сообществом в качестве стандарта, к которому следует стремиться странам, вставшим на путь демократических преобразований1.
Канады уделяет приоритетное внимание вопросам укрепления демократических институтов и норм, в частности совершенствованию выборных и законодательных систем, способствует вовлечению всех граждан (особенно женщин) в жизнь страны и общества, содействует повышению роли неправительственных организаций (гражданского общества) в политических процессах2.
Конституционное право в трактовке канадских правоведов отражает концепции социальной организации, которые затрагивают все аспекты нашей жизни, и особенно как членов политического общества, отвечает на вызов поиска средств совместного общежития при взаимном уважении. Конституционные положения также выполняют важную символическую роль, отражая фундаментальные ценности и устремления страны. Конституционное право, по существу, представляет
1 Brooks S. Canadian Democracy. An Introduction. McClelland & Stewart Inc., 1993.
2 См. подробнее: Canada. Government of Canada. 2009; Women and the Canadian State. Ed.by Andrew C., Rodgers S. McGill-Queen's University Press, 1996; Women and Leadership. Ed. by Reynolds C. and Young B. Detselig Enterprises Ltd., 1995.
собой «свод правил, принципов и практик, которые направлены на выявление, определение и примирение конкурирующих прав, обязанностей и полномочий правительств, общин и граждан»3.
Всесторонний анализ актуальных проблем конституционного права содержится в фундаментальных трудах канадских правоведов. В частности, особый интерес представляет ставшее классикой объемное монографическое исследование Г.Бран и Г.Трамбле «Конституционное право», их трактовка таких категорий, как «государство», «суверенитет», «федерализм», «парламентаризм» и др.4 С позиции конституционного права Дж.Магнет исследует структуру канадского правительства5. А.Трамбле изучает основополагающие принципы канадского конституционного права с особым акцентом на федерализм6. Конституционные дилеммы рассматриваются в контексте проходящих в канадском обществе дебатов по реформированию государственного устройства7. Непрекращающиеся дискуссии по конституции всесторонне освещаются в монографических исследованиях канадских авторов8. Политические концепции, лежащие в основе функционирования канадской государственности, неизменно находятся в фокусе внимания исследователей9. Тематика институтов канадской политической системы, меняющегося контекста принятия политических решений, новых вызовов политическому механизму также подвергается междисциплинарному анализу и всестороннему осмыслению10. Например, Дж.Вебер указывает на влияние институциональных, лингвистических и культурных факторов, которые оказывают многоформатное влияние и ведут к ассимет-ричной структуре. По его мнению, это находит отражение в ассиметричной конституции, позволяющей компенсировать разнородные факторы, не подрывая индивидуальных прав и свобод. Мысли Дж.Вебера о плюралистических федерациях в канадском контексте позволяют извлечь определенные полезные уроки решения сложных социо-культурных проблем в современных условиях11.
В официальных изданиях Канада квалифицируется как самоуправляющийся федеративный союз, состоящий из десяти провинций (Альберта, Британская Колумбия, Манитоба, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд, Новая Шотландия, Онтарио, Остров Принца Эдуарда, Квебек и Саскачеван) и трех территорий (Северозападные территории, Нунавут и Юкон)12.
3 Canadian Constitutional Law. Ed. by Bakan J. 3rd ed., Emond Montgomery Publications, Toronto, 2003, p.4.
4 Brun H., Tremblay G. Droit Constitutionnel. 3e edition. Editions Yvon Blais Inc., 1997.
5 Magnet J. Constitutional Law of Canada. 5th ed., Les Editions Yvon Blais Inc., 1993.
6 Tremblay A. Droit Constitutionnel. Principes. Les Editions Themis Inc., 1993.
7 Canadian Constitutional Dilemmas Revisited. Ed. by D.Magnusson. McGill-Queen's University Press, 1997.
8 Debating the Constitution. Ed. by Laponce J., Meiseil J. University of Ottawa Press, 1994.
9 Chambers T. Canadian Politics. An Introduction. Thompson Educational Publishing, 1996; McMenemy John. The Language of Canadian Politics. A Guide to Important Terms and Concepts. Rev. ed. Wilfrid Laurier University Press, 1995; Understanding Canada. Ed. by Wallace Clement. McGill-Queen's University Press, 1996.
10Brooks S. Public Policy in Canada. 2nd ed.McClelland & Stewart Inc., 1993.
11 Webber J. Reimaging Canada. Language, Culture, Community and the Canadian Constitution. McGill-Queen's University Press, 1993.
12 Canada. Government of Canada. 2009. p.26.
Канадские конституционные принципы такие, как федерализм, демократия, верховенство права, права меньшинств, независимость судебной власти признаются как конституционно обязывающие, составляют идейно-смысловую парадигму, вокруг которой структурируются все остальные базовые элементы писаных и неписаных составных частей Конституции. Судьи Верховного Суда Канады выделяют четыре фундаментальных и организующих принципа Конституции, которые следует уважать. Эти принципы не содержатся в тексте Конституции специально, но тем не менее, они имеют нормативную силу в качестве оперативных инструментов конституционного строя. Эти четыре принципа - федерализм, конституционализм и верховенство права, уважение меньшинств, и демократия. Верховный Суд Канады определяет, что эти принципы наполняют и утверждают конституционный текст: они являются жизненными неписаными представлениями, на которых основан сам текст. Неписаные принципы представляют собой основные элементы архитектуры самой конституции и в качестве таковых являются ее «жизненной кровью». Как считают канадские правоведы, они вливают кровь в Конституцию и «вдыхают в нее жизнь»13.
Конечно, со временем эти принципы заметно эволюционировали, получили качественно новое содержательное наполнение с учетом изменяющихся исторических условий, сохранив при этом первородную идейную направленность и правовую смысловую сущность. Один из отцов-основателей канадской государственности, основоположник канадской конституции, ставший первым Премьер-министром Канады Дж.Макдональд полагал, что Конституционный Акт 1867г. разработан таким образом, чтобы исключить любой конфликт юрисдикции и чтобы судам принадлежала относительно незначительная роль в эволюции канадского федерализма. Как отмечает видный канадский правовед - профессор права, декан правового факультета Йоркского университета П.Монахан, «этим предсказаниям не суждено было сбыться», поскольку «разделение полномочий, предусмотренное разработчиками Акта 1867г., было структурировано таким образом, чтобы отвечать условиям той эпохи, когда правительство играло относительно скромную и ограниченную роль. Спустя несколько десятилетий вся концепция роли государства в Канаде изменилась, правительства были призваны осуществлять вмешательство в сферы экономического регулирования и социальной политики, которые были еще не известны в 1867г.»14.
Важно подчеркнуть, что ключевая категория демократия является «фундаментальной ценностью в
канадском конституционном праве и политической культуре»15. Демократия предполагает институциональный и индивидуальный аспекты, понимается канадскими правоведами как «верховенство суверенной воли народа», в том числе в контексте эвентуальной возможности одностороннего отделения и выхода из канадской федерации. Принцип демократии реализует себя в мажоритарной политической системе. Эволюция канадской демократической традиции восходит к Магна Карте 1215г., длительной борьбе за парламент-
13 Sharp R., Roach K. The Charter of Rights and Freedoms. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2005, p.22.
14 Monahan P. Constitutional Law. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2006. p. 231.
15 Canadian Constitutional Law. Ed. by Bakan J. 3rd ed., Emond Montgomery Publications, Toronto, 2003, p.20.
ское верховенство, которое нашло свое закрепление в английском Билле о правах 1689г., появлению представительных политических институтов в колониальную эру, развитию ответственного правления в XIX в. и, в конечном счете, созданию самой Конфедерации в 1867г. При этом усилия направлялись на вовлечение женщин, меньшинств и коренных народностей в политическую систему. Демократия воспринимается в Канаде как осуществление суверенным народом своего права на самоуправление демократическим путем. В институциональных категориях демократия обозначает, что не только федеральный парламент, но и провинциальные легислатуры избираются путем всеобщего голосования. Именно эти институты являются корневыми в системе представительного правления. Применительно к правам и свободам граждан демократия выражается в праве избирать и быть избранным в органы власти. Канадские правоведы подчеркивают, что функционирующая демократия требует непрерывного процесса обсуждения и свободного обмена мнениями в обществе. По их мнению, никто не имеет монополии на правду, и канадская система основана на вере в то, что на ярмарке идей наилучшие решения общественных проблем достигнут цели. Тем более, что демократическая система правления призвана откликаться на голоса несогласных.
Основоположник канадской государственности Дж.Макдональд полагал, что государство могло и должно скорее играть автономную креативную роль, нежели только отражать социальное разнообразие, лежащее в его основе.
Демократия также трактуется канадскими правоведами как своего рода разграничительная линия, которой придерживались основоположники Конституции и впоследствии в соответствии с ней избранные представители. Хотя термин демократия не упоминается в самом тексте Конституционного Акта 18б7г., она всегда остается фундаментальной чертой канадской конституционной структуры. Демократия служит основанием для принципа парламентского верховенства. Федерализм предполагает более совершенную форму демократии, позволяющую гражданам участвовать на конкурентной основе в различных коллективах и достигать цели как на федеральном, так и на провинциальном уровнях. Следует также отметить, что ограничивая власть большинства с тем, чтобы не допустить нарушения прав граждан и уязвимых меньшинств в том, что касается их полноправного участия в канадском обществе, Конституция, как справедливо считают канадские конституционалисты, «скорее усиливает, нежели ослабляет принцип демократии»16.
Основой канадской государственности стал принятый в 1867г. английским парламентом Акт о Британской Северной Америке17. Так исторически была учреждена канадская федерация, сформулированы основополагающие принципы государственного управления страной18. Конституция Канады, как признают канадские правоведы, представляет собой совокупность правовых актов парламентов Великобритании и Канады, равно как и положений законодательства, судебных решений и соглашений между правительствами федерации и провинций. Кроме того,
16 Sharp R., Roach K. The Charter of Rights and Freedoms. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2005, p.24.
17 The British North America Act of 1867 // http: // Cana-da.justice.gc.ca/en/ps/const/loireg/p1t1-1.html.
18 A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Depart-
ment of Justice. Canada. Ottawa, 1989.
существуют неписаные элементы (процедуры, протоколы о взаимопонимании, протоколы решений правительства), аналогичные конституционным конвенциям в Великобритании. Таким образом, речь идет о сложной совокупности кодифицированных актов, а также обычаев и договоренностей, не оформленных письменно в форме законов19.
Акт о Британской Северной Америке перешел под полную юрисдикцию Канады в 1982г., став Конституционным актом. Королева Елизавета II формально является главой государства и представлена в Канаде Генерал-губернатором (в настоящее время этот пост занимает Д. Джонстон). Фактически власть сосредоточена в руках Премьер-министра (в настоящее время -лидер правящей Консервативной партии С.Харпер) и Кабинета, в состав которого входят министры, избранные из рядов членов Парламента, представляющих правящую партию.
В преамбуле Конституционного Акта 1867г. указывается, что Канада имеет конституцию, принципиально подобную Конституции Соединенного Королевства. При этом важно отметить, что основные принципы британского конституционализма не прописаны в писаной конституции. Они содержатся в конвенциях, традициях и практике, которые эволюционировали со временем и продолжают управлять сложной структурой канадского правительства. Имеется в виду существование кроме писаной конституции страны неписаных конституционных норм, утвердившихся традиций, обычаев, сложившихся в процессе развития федеративного государства и оказывающих большое влияние на политическую жизнь. В основе концепции британской конституции лежит парламентское верховенство. Оно предполагает, что избранные представители народа, заседающие в парламенте, обладают неограниченной властью законотворчества.
Канадская конституция представляет собой уникальную комбинацию основных четырех черт: парламентской демократии, федерализма, индивидуальных и коллективных прав, и права коренных жителей. Эти четыре составляющие канадской конституции взаимодействуют между собой самым сложным образом. Время от времени они дополняют друг друга, но более часто находятся в состоянии разумного допустимого конфликта.
Конституция Канады состоит из серии соединённых конституционных законов, которые составлены из письменных текстов и устных традиций и соглашений. Конституция включает Канадскую хартию прав и свобод, гарантирующую канадцам обозначенные в ней права и свободы, которые не могут быть нарушены ни на каком уровне правительства Канады20. В ее преамбуле подтверждается приверженность принципу верховенства права, подчеркивается, что Канада основана на верховенстве права. Согласно ст. 1 Хартии, права и свободы могут быть ограничены только в установленном законом порядке, в разумных пределах, правильность которых может быть доказана в свободном и демократическом обществе.
Хартия прав и свобод содержит фундаментальные права и свободы, которые ни парламент, ни законодательное собрание какой-либо провинции не могут изменить по своему усмотрению. Эти права и свободы включают право на жизнь, свободу и безопасность че-
19 The Tremblay Report: Report of the Royal Commission of Inquiry on Constitutional Problems. Toronto, 1973.
20 The Charter, Federalism and the Constitution. Ed. by McRoberts K. International Council for Canadian Studies, 1993.
ловека, свободу слова, объединений, передвижения и мирных собраний. С момента вступления в силу Хартия оказывает огромное влияние на развитие правовой системы Канады. Из-за несоответствия принципам Хартии канадскими судами было отменено немало законов. Составной частью конституционного права Канады являются гражданские свободы, которые ограничивают влияние государственной власти на индивидуума. В этом смысле конституция воспринимается канадцами в качестве «зеркала, отражающего душу
нации», которая должна «признавать и защищать цен-
21
ности нации» .
Канадская Хартия прав и свобод существенно изменила политический процесс в стране с 1982г., обозначив смену акцентов между юридическими институтами и политическими структурами общества. Например, К.Манфреди отмечает растущее значение юридической власти в том, что касается пересмотра, изменения или даже отмены политических решений, принимаемых демократически подотчетными органами. Он исследует парадоксы взаимодействия этого сложного механизма сохранения конституционализма, который сталкивается с различного рода угрозами и вызова-ми22.
Как считает профессор конституционного права, декан юридического факультета Университета Оттавы, сенатор Ж.Бодуэн, в истории Канады насчитывается несколько документов, которые по своему значению могли бы быть приравнены к конституции. Королевская прокламация 17б3г. рассматривается как ее первая конституция. Акт о Квебеке 1774г. восстановил французское гражданское право. Конституционный Акт 1791г. разделил Верхнюю Канаду (Онтарио) и Нижнюю Канаду (Квебек) и ввел парламентскую систему. Акт о Союзе 1840г. вновь объединил две провинции Центральной Канады в единое политическое образование. И наконец, три конституционные конференции - в Шарлоттауне и Квебек- Сити в 1864г., в Лондоне в 1866г. - заложили основы для Акта о Британской Северной Америке 1867г. - конституции Канады, известной с 1982г. как Конституционный Акт 1867г. Вестминстерский статут 1931г. законодательно оформил уже реально существовавшую политическую независимость Канады. В 1982г. парламент Великобритании принял окончательный закон о полной передаче канадской конституции под юрисдикцию парламента Канады, вступившей в силу 17 апреля 1982г. Лишь тогда, после полувековой фактически признанной политической независимости, Канада обрела «формальную конституционную независимость»23.
Канадские правоведы Б.Фанстон и Ю.Михан отмечают, что «конституционные эксперименты в 1763, 1774, 1791 и 1840 гг. в конечном счете потерпели неудачу»24. Дж. Литтл акцентирует внимание на «институциональных реформах 1838 - 1852 гг.», которые привели к глубоким трансформациям в государственном строительстве и общественном развитии Кана-ды25. В этот период отмечаются активные процессы
21 Cheffins and Tucker. The Constitutional Process in Canada. 2nd ed. 1976. p.4.
22 Manfredi C. Judicial Power and the Charter. Canada and the Paradox of Liberal Constitutionalism. McClelland & Stewart Inc., 1993.
23 Ж. Бодуэн. Государственное устройство Канады. // США: экономика, политика, идеология. №8, 1990, с.119.
24 Funston B.W., Meehan E. Canada's Constitutional Law in a Nutshell. 3rd ed. Thomson Carswell, Toronto, 2003, p.8.
25 J.I.Little. State and Society in Transition. McGill-Queen's Universi-
ty Press, 1997.
формирования канадской государственности с последующей перспективой выхода на создание конфедерации. Конституционный Акт 1867г. основан на традициях и уже существующих колониальных конституциях. По мнению исследователя У.Мортона, «конфедерация была призвана сохранить конституционное наследие канадцев от Великой Хартии вольностей баронов до ответственного правительства, французской культуры и католицизма»26.
В судебном порядке было заключено, что такие документы, как Великая хартия вольностей 1215г., Билль о правах 1689г., Хабеас корпус (английский закон 1679г. о неприкосновенности личности) являются составной частью конституции Канады.
Структурный анализ канадских конституционных актов свидетельствует о том, что конституция состоит из двух основных сводов правил или принципов: юридические правила, которые закреплены в формальной Конституции, определяемой Конституционным Актом 1982г., статутами, указами-в-совете, судебными решениями, относящимися к исполнительной, судебной и законодательной ветвям власти; и неформальными правилами, называемыми конвенциями, которые рождаются в результате политической практики. Канадский исследователь А.Херд посвятил теме конституционных конвенций отдельное серьезное исследование, в котором проводит мысль о стыковке политических интересов с нормами права27. В период с 1867г. по 1975гг. британским и канадским парламентами была принята серия законодательных актов, дополняющих и вносящих поправки в конституционный Акт 1867г.28, которые затрагивали, в том числе, такие вопросы, как присоединение к канадской федерации новых провинций и территорий с их населением (Акт о Манитобе 1870г., Акт о присоединении Британской Колумбии 1871г., Акт о присоединении Острова Принца Эдуарда 1873г., Акт о территории Юкон 1898г., Акт об Альберте 1905г., Акт о Саскачеване 1905г., Акт о Ньюфаундленде 1949г.). Необходимо также упомянуть Вестминстерский статут 1931г., который оформил суверенитет канадского парламента от английского в области законодательства, Патентную грамоту об учреждении офиса Генерал-губернатора 1947г., ограничившую полномочия британского монарха в Канаде.
Канадские исследователи трактуют конституцию не только как свод законов, но также как совокупность политических правил. Политические правила конституции, называемые конвенциями, происходят от фундаментальных политических традиций. Конституционные конвенции являются более политическими по своей природе нежели юридическими и не закреплены в юридически обязывающих документах.
Конституция, таким образом, является эластичным и развивающимся инструментом в сложном механизме государственной власти. Некоторые правоведы сравнивают ее с «живым деревом», где «конституционные статуты являются лишь его стволом и ветвями»29. В то
26 W.L. Morton. The Kingdom of Canada. 2nd ed., McClelland & Steward, 1969, p.320.
27 A.Heard. Canadian Constitutional Conventions, The Marriage of Law and Politics. University of Toronto Press, 1991, p.1.
28 Конституционными Актами 1867-1975 гг. считаются поправки и дополнения, внесенные к Акту о Британской Северной Америке 1867 г. в 1871 г., 1886 г., 1907 г., 1915 г., 1930 г., 1940 г., 1960 г., 1964 г., 1965 г., 1974 г., 1975 г., которые являются неотъемлемой частью канадской конституции. См. подробнее: Forsey E.A. How Canadians Govern Themselves. Canada, Ottawa, 1988, p.15.
29 Funston B., Meehan E. Canada's Constitutional Law in a Nutshell. 3rd ed. Thomson Carswell, Toronto, 2003, p.17
время как листва сравнивается с «развивающимися политическими традициями и практикой» по мере эволюции общества.
Историческое значение Акта о Британской Северной Америке 1867 г. состоит в учреждении нового государственного образования - Канадской федерации, доминиона Британской империи в Северной Америке, открывшего путь дальнейшему становлению самобытной канадской нации в рамках социально ориентированного правового государства.
В 1931 г. по Вестминстерскому статуту Канада обрела статус доминиона в рамках Британского содружества наций. Это был важный шаг на пути к независимости. Связи с метрополией ослабли; британский парламент имел право распространять действие своих законов на территорию Канады только с ее согласия. Вместе с тем было установлено, что Канада, наряду с другими доминионами, обретает монархическую форму правления. Корона является символом свободного объединения членов Британского содружества наций, которые объединены общими узами верности ей.
Канада обрела собственную Конституцию в подлинном значении этого слова только в процессе так называемой репатриации. Современная стадия конституционного развития берет свое начало с принятием британским парламентом Акта о Канаде в 1982 г.
Новеллой конституционного компромисса 1982 г. есть все основания считать новую формулу самостоятельного принятия конституционных поправок, которая исключает какое-либо участие британского парламента. Акт о конституции 1982 г. дал Канаде процедуру, по которой могут вноситься поправки. В принципе для внесения поправки в конституцию требуется согласие обеих палат федерального парламента и легислатур двух третей из десяти провинций, на территории которых проживает 50% населения страны. В случаях, когда права провинций делегируются федеральному правительству, за ними могут сохраняться законодательные полномочия. Это и называется право «воздерживаться» от той или иной законодательной инициативы. В некоторых случаях конституционные поправки требуют согласия всех участников федерации. Как признает Ж.Бодуэн, «Юридический комитет Тайного совета (до 1949 г.) и Верховный суд Канады часто выносили решение по спорным вопросам, касающимся разделения властей, и оказали значительное влияние на канадский федерализм»30.
Новацией стало включение в качестве основополагающей составной части конституции Хартии прав и свобод, которая закрепила права и свободы личности в качестве конституционных норм. Начался самостоятельный этап конституционного развития Канады как суверенного демократического государства без какого-либо влияния со стороны бывшей метрополии. Суверенизация доминиона приобрела конституционное измерение. Вместе с тем, отчетливо прослеживается тенденция отсутствия попыток кодификации конституционных норм, следования в русле британских конституционных традиций. Речь идет, в первую очередь, о модернизации и рационализации канадского конституционного права. Механизм осуществления государственной власти в Канаде получил солидную конституционную основу для дальнейшего совершенствования и обеспечения устойчивого экономического развития в условиях глобализации, обострения состязательности
30 Ж. Бодуэн. Государственное устройство Канады. / США: экономика, политика, идеология. №8, 1990, с.121.
на мировом рынке капитала и трудовых ресурсов. Патриация канадской конституции по сути дела означает, что конституция становится канадским инструментом. Вместе с тем, она не рассматривалась как полная отмена монархии. Налицо конституционная половинчатость, которая объективно стала сдерживающим фактором в деле осуществления глубоких общественных преобразований. Занятая тогда и отстаиваемая Квебеком до сих пор позиция по конституционному вопросу является наглядным тому подтверждением.
Как отмечает П.Хогг, «связь Канады с Соединенным Королевством признанием королевы, конечно, сохраняется»31. П.Хогг подчеркивает, что с 1982 г. в статутах Соединенного Королевства можно найти больше, а не меньше канадских конституционных норм. На наш взгляд, патриация конституции имеет метафизическое измерение, которое выражается в смене восприятия конституционного процесса канадскими парламентариями, осознавшими себя ответственными за судьбу собственной страны. В любом случае, можно утверждать, что патриация оказала существенное позитивное воздействие на динамику конституционного процесса в Канаде, укрепила канадскую автономию в рамках британского конституционного права. Она отразила кардинальное изменение самосознания канадской правящей элиты, которая теперь в полной мере считает себя ответственной за судьбу страны и место канадского общества в глобализирующемся мире, воспринимая рудиментарную связь с британской короной не более, чем сакральную дань былой англосаксонской лояльности.
До начала 1980-х гг. Канада оставалась единственным государством среди промышленно развитых стран мира, которое формально не имело абсолютного суверенитета в области конституции. В связи с этим в специальном документе федерального правительства «Роль Соединенного Королевства в поправках к Канадской Конституции» подчёркивалось, что «этот анахронизм не соответствует статусу полностью автономного члена мирового сообщества»32. В 1982 г. был принят Конституционный акт, скорректировавший и существенно дополнивший основной закон страны, исключив какое-либо участие британского парламента в канадском конституционном процессе, и, соответственно, в выработке канадской политики33. Начался современный этап конституционного развития, который протекает в условиях сохраняющихся межэтнических разногласий и социальных противоречий между англоязычным большинством населения и проживающими главным образом в Квебеке франкоговорящими канадцами, федеральными властями и коренными жителями, требующими конституционного закрепления своих неотъемлемых прав, в первую очередь на землю.
После принятия Парламентом Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и опубликования 17 апреля 1982 г. Акта о Канаде страна, наконец, получила собственную Конституцию. До этого ни один акт в Канаде не имел подобного наименования. Сначала Канада была, как известно, колонией, а затем доминионом Великобритании. В действо-
31 Hogg P. Constitutional Law of Canada. 5th ed.Thompson Carswell, Scarborough, 2007. Vol.I. p.57.
32 The Role of the United Kingdom in the Amendment of the Canadian Constitution. Ottawa, 1981, p.1.
33 Tremblay A. La Reforme de la Constitution au Canada. Montreal: Les Editions Themis, 1995.
вавшем в качестве основного акта в Канаде - Акте о Британской Северной Америке 1867 г. были весьма существенные пробелы, чтобы этот Акт можно было характеризовать как полноценную конституцию. Кроме того, многочисленные документы конституционного характера дополняли Акт 1867г. Хотя при издании Акта 1867 г. его создатели имели намерение дать Канаде конституцию и Юридический комитет Тайного совета неоднократно подчеркивал, что целью этого Акта является именно предоставление конституции, но ни в одном положении этого Акта этот термин не был ни разу употреблен. Только после принятия последующего Акта о Британской Северной Америке 1949 г., которым была внесена очередная поправка в Акт 1867 г. (ст. 91), термин «конституция» (точнее-«конституционный акт») был впервые упомянут. В 1965 г. канадское правительство начало широко популяризировать этот термин, опубликовав Белую книгу с названием «Изменение Конституции Канады». Конституционный акт 1982 г. оформлен в качестве приложения к Акту о Канаде. Другими словами, Канада получила собственный Основной закон, который имеет весьма специфические особенности. Существо этого Акта состоит в том, что им была проведена репатриация, «возвращение на родину» канадской Конституции, поскольку ни один акт парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии после вступления в силу Конституционного акта 1982 г. не может являться частью права Канады (п. 2 Акта о Канаде). Тем самым была прекращена какая-либо возможность принимать законы для Канады парламентом Великобритании; отныне все изменения Конституции проводятся исключительно полномочными канадскими органами, а не бывшей метрополией. Принятая Конституция явилась результатом затяжного кризиса государственно-правовой структуры страны, выражавшегося главным образом в росте центробежных, сепаратистских тенденций.
Конституционный акт 1982 г. (п. 1 ст. 5 2) провозгласил, что Конституция (совокупность конституционных актов) является высшим законом страны и любой закон, ей не соответствующий, не действует и не имеет юридической силы. К сожалению, вне конституционного регулирования оказались такие важнейшие институты, как гражданство, значительная часть избирательного права, основы организации судебной власти, законодательная процедура, институт конституционного контроля и некоторые другие. Самым значимым актом, объединяющим другие акты и как бы сводящим их в единый блок, стал Акт о Канаде 1982 г. с приложенным к нему Конституционным актом 1982 г. Если рассматривать Конституционный акт 1982 г. в качестве самостоятельного конституционного документа, то он внес некоторые новые элементы в существовавший конституционный правопорядок. В частности, он закрепил основные права и свободы граждан, установил процедуру внесения поправок в Конституцию и внес уточнения в распределение компетенции между федеральными властями и субъектами федерации - провинциями в использовании естественных ресурсов.
В современных условиях конституционные конвенции играют чрезвычайно важную роль в политической жизни страны. Им принадлежит ключевая роль в конституционной практике и, по сути дела, они являются неписаными правилами Конституции. Они затрагивают
конституционные сферы, лежащие за пределами фундаментальных юридических документов34.
Конвенции придают основному закону страны необходимую эластичность, не меняя при этом писанных конституционных положений, и должным образом отвечают на новые потребности общественной жизни. А.Херд обращает внимание на то обстоятельство, что «конституция может претерпеть заметные изменения, без внесения прямых поправок в конституционные акты»35.
Проведенный анализ позволяет суммировать следующие основополагающие конвенции в канадской конституционной практике: генерал-губернатор - действует только по совету Тайного совета; под Тайным советом обычно понимается не весь Совет, как он определяется Конституционным Актом 1867 г., а как кабинет министров; премьер-министр самостоятельно и единолично определяет членов кабинета и их количество; премьер-министр, хотя он нигде не упоминается в Конституции 1867 г., является главой правительства; премьер-министр и его кабинет министров должны располагать поддержкой большинства членов Палаты общин; премьер-министр и члены его кабинета должны быть избраны в Палату общин или быть назначенными членами Сената; поддержка Палатой общин премьер-министров и их кабинетов осуществляется с помощью политических партий; неспособность обеспечить поддержку большинства членов Палаты общин приводит к отставке правительства и, обычно, к внеочередным всеобщим выборам. На некоторые из этих конвенций обращают внимание исследователи Р.Даусон, Б.Фанстон, Ю.Михан. Следует понимать, что некоторые из них представляют собой приемлемые обществом процедуры, в то время как другие конвенции являются «ясной и всеми признанной практикой». В частности, подотчетность кабинета парламенту со временем стала твердым обычаем, которому следуют в обязательном порядке.
В числе важных сфер, где действие конвенций особенно важно, отметим прерогативы короны; работу парламента и легислатур, включая деятельность политических партий, а также взаимодействие между избираемой Палатой общин и назначаемым Сенатом; функционирование федеральных и провинциальных правительств, министров, взаимодействие между ними; роль лейтенант-губернаторов в провинциальных вопросах.
Конвенции имеют безусловно важное значение, поскольку они обеспечивают определенную гибкость в политической системе Канады, позволяя адаптировать конституционную практику перед лицом новых общественных потребностей, не внося изменений и дополнений в действующие конституционные акты. В этом состоит ключевая функция конвенций, которые обеспечивают соответствующие правовые рамки для надлежащего выполнения действующих конституционных положений. Конвенции являются существенной характеристикой канадской политико-правовой системы, ее неотъемлемой составной частью.
В канадской конституционной практике термин «конституционализм» применяется для того, чтобы передать основополагающую мысль о том, что в своих властных полномочиях и действиях правительство ограничено правом. Зачастую термин «верховенство
34 Dawson R.M. The Government of Canada, 5th ed. University of Toronto Press, 1970, p.59.
35 Heard A. Canadian Constitutional Conventions, The Marriage of
Law and Politics. University of Toronto Press, 1991, p.5.
права» также используется с тем, чтобы выразить эту же идею. Во многом дополняющие друг друга эти концептуальные термины составляют сущностную основу канадской парадигмы гражданского общества, в котором государственные деятели, официальные и должностные лица руководствуются нормами права в своих действиях и соответственно принимают исключительно правовые решения. В противном случае граждане располагают правом прибегнуть к независимой судебной власти и независимым профессиональным юристам. Как отмечает П.Хогг, в Канаде верховенство права распространяется на парламент Канады и легислатуры провинций, которые должны оставаться в рамках полномочий, предоставленных этому уровню Конституцией, и должны уважать гражданские права, гарантированные Конституцией. По существу, речь идет о «правовом обществе, которое является основой свободы личности»36.
Во многом эта мысль созвучна тезису о том, что свобода лучше несвободы. Важно найти и соблюсти оптимальный баланс между законными интересами государства по обеспечению безопасности во всех ее проявлениях и потребностями личности в своей реализации и при этом не допустить всевластия государства и вседозволенности личности. Правовое государство, основанное на принципе верховенства права, как раз и является наиболее адекватной формой реализации динамического равновесия потребностей и интересов общества, государства, коллектива и личности. Система сдержек и противовесов, реализуемая на основе принципа разделения властей, становится важным механизмом для поддержания стабильного равновесия и учета объективных потребностей и осознанных интересов правящей элиты и многочисленных социальных групп канадского постиндустриального многомерного общества, основанного на современных, в первую очередь цифровых, и других инновационных технологиях. Поиск оптимального баланса между властью и свободой составляет существо политических решений, оформленных в виде правовых норм, законодательных актов и судебных решений. В более широком плане речь идет о поиске точек соприкосновения между сторонниками либеральных взглядов и последовательными этатистами. Либералы выступают носителями инноваций, модернизации, совершенствования, сторонниками принципа состязательности в то время, как этатисты являются сдерживающей социальной силой, основанной на здравом смысле, практическом расчете, общественных ценностях, примате коллективного над индивидуальным, равенства над свободой. Важно всячески избегать и ни при каких условиях стараться не допускать их открытого, прямого противостояния. Принцип диалога, конструктивного взаимодействия на базе общественного компромисса и согласия должен быть положен в основу общественного развития современных демократических стран. В современных условиях либерально-этатистская модель конституционного развития и механизма реализации государственной власти представляется наиболее востребованной с учетом процессов глобализации мира.
Подавляющее большинство канадских конституционалистов подчеркивают исключительную важность доктрины ответственного правления, которая лежит в основе механизма государственной власти
36 Hogg P. Constitutional Law of Canada. 5th ed.Thompson Carswell, Scarborough, 2007. Vol.I. p.2.
страны. П.Монахан отмечает, что «именно благодаря доктрине ответственного правления Канада способна функционировать как современная демократия, при этом сохраняя наследственного монарха в качестве главы государства»37. Особый упор канадские правоведы делают на том обстоятельстве, что полномочия короны строго регламентированы и контролируются конвенциями ответственного правления, которые играют ключевую роль в процессе реализации властных полномочий различных институтов государственной власти. При этом следует особо отметить, что принципы ответственного правления не являются частью формальной писаной конституции, высшего закона Канады. Напротив, принципы ответственного правления являются конституционными конвенциями или правилами политического поведения, которые не являются юридически обязывающими. Их неизменное принятие и эффективность зависят от желания генерал-губернатора и членов правительства руководствоваться их требованиями, а также от настойчивости канадской общественности в этом вопросе»38. Важно отметить, что поскольку принципы ответственного правления не кодифицированы в каком-либо статуте или федеральном законе всегда существует возможность появления новелл в их практическом применении. Например, в 1926 г. между генерал-губернатором и премьер-министром Канады возник диспут на предмет полномочий представителя короны.
Видный авторитет в области конституционного права А.Дайси особо выделял ключевую роль доктрины парламентского верховенства, которая подразумевает, что парламент «может принять или не принять любой закон»39. По мнению П.Монахана, Канада располагается где-то между США и Соединенным Королевством в отношении примеров гибкости конституции. Он полагает, что в целом конституционные рамки, установленные 1867г., были «чрезвычайно гибкими и предполагали дальнейшее совершенствование и из-менения»40
Конституционный кризис в Канаде выявил определенные новые моменты. В частности, возникли сложности в процессе ее одобрения всеми субъектами канадской федерации. Квебек высказался категорически против ее одобрения, мотивируя свое решение тем, что этот конституционный акт не в полной мере отвечает законным интересам франкоязычных канадцев, не в полной мере отражает их самобытную идентичность.
Конституционные изменения 1982 г., которые направили Канаду в сторону писаной конституции, похоже, привели к определенному уменьшению конституционной гибкости. Конституционные изменения 1982 г. наложили новые существенные ограничения как на парламент, так и на провинциальные легислатуры за счет инкорпорирования Канадской Хартии прав и свобод, а также гарантий в отношении прав аборигенов. Конституция 1982 г. также отменила полномочия британского парламента изменять какие-либо конституционные акты, приняв собственную канадскую формулу внесения конституционных поправок, которая столкнулась с
37 Monahan P. Constitutional Law. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2006. p. 13.
38 Monahan P. Constitutional Law. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2006. p. 14.
39 Dicey A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed., Macmillan, London, 1959, p.40.
40 Monahan P. Constitutional Law. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto,
2006. p. 20.
трудностями в практической реализации. Некоторые эксперты полагают, что никакие поправки не могут быть внесены в канадскую конституцию в некоторых важных аспектах, признает П.Монахан. Можно согласиться с его мнением о том, что хотя конституционные изменения 1982 г. затруднили принятие формальных поправок, они не устранили и не ограничили неформальных путей конституционных изменений. Это обстоятельство является чрезвычайно важным поскольку скорее именно неформальные пути изменения, а не формальный путь конституционных поправок, доказал свою важность в канадской конституционной эволюции.
Таким образом, в целом канадская конституция остается относительно гибкой и способной к обновлению с тем, чтобы отвечать меняющимся потребностям и обстоятельствам канадского общества41.
С 1918 г. в стране функционирует Федеральная комиссия по правовой реформе, среди обязанностей которой - наблюдать за состоянием законодательства и вносить предложения по его совершенствованию. Одновременно была учреждена Постоянная конференция по унификации права в Канаде, которая периодически обсуждает модельные проекты законов, рекомендуемых всем провинциям, чтобы преодолеть существенные различия в их законодательстве, в первую очередь по вопросам гражданского и торгового права.
Один из очевидных примеров неписаного характера канадской конституции является принцип ответственного правления, который требует чтобы полномочия короны осуществлялись по совету лиц, которые пользуются доверием избираемой палаты легислатуры. Принцип ответственного правления не был отчетливо зафиксирован ни в каком виде в Конституционном Акте 1867 г. Но ответственное правление было принято как британскими, так и колониальными политиками еще примерно за двадцать лет до создания конфедерации.
Главная юридическая функция, которую королева все еще выполняет в отношении Канады в настоящее время, заключается в назначении генерал-губернатора. Но это назначение всегда осуществляется по совету канадского премьер-министра в соответствии с конвенциями, относящимися к ответственному правлению. Королева самостоятельно не выполняет никакой независимой роли по своему усмотрению при назначении генерал-губернатора либо в каком-либо другом аспекте в канадских делах. Показательно, что полномочия генерал-губернатора в случае невозможности их выполнения переходят к председателю Верховного суда Канады на временной основе.
Включенная в Конституционный акт 1982 г. Хартия прав и свобод заменила ранее действовавший Билль о правах 1960 г., не имевший силы конституционного закона. Она придала закрепленным в ней правам и свободам высшую юридическую силу по сравнению с другими правами и свободами, в ней не указанными. В самой Хартии, однако, не затрагиваются социальные и экономические права и свободы; в ней делается упор на права и свободы личного и политического плана (свобода совести, вероисповедания, мысли, убеждений, включая свободу печати и других средств массовой информации, а также свобода собраний, объединений - ст. 2; право избирать и быть избранным - ст.
41 Monahan P. Constitutionai Law. 3rd ed. Irwin Law Inc., Toronto, 2006. p. 22.
3; свобода передвижения -ст. 6 и др.) с предоставлением гражданам гарантий юридического, но не экономического характера. При этом достаточно детальное регулирование предусмотрено только для личных прав и свобод, относящихся к личной неприкосновенности и правам при судебном преследовании. Многие права и свободы носят назывной декларативный характер; их подробное регулирование отнесено к другим юридическим актам и судебной практике. Несомненным достоинством Хартии явилось запрещение дискриминации по признакам расы, национального или этнического происхождения, цвета кожи, религии, пола, возраста, умственных и физических недостатков (ст. 15 Конституционного акта 1982 г.). Хартия провозгласила официальными английский и французский языки, придав им равный статус и сместив, таким образом, проблему равноправия франкоканадцев и англоканадцев к вопросу о равноправии языков42. Провинция Нью-Брансуик, помимо Квебека, является единственной, в которой франкоговорящее население достаточно значительно (в местностях, примыкающих к Квебеку). В Хартии закреплено двуязычие в этой провинции (п. 2 ст. 16; п. 2 ст. 17; п. 2 ст. 19; п. 2 ст. 20). Нельзя не обратить внимание, что в Хартии основами прав и свобод провозглашено «верховенство Бога и господство права»; в ней же содержится требование толковать Хартию с учетом целей сохранения и приумножения многокультурного наследия канадцев (ст. 27). Вызывает некоторое удивление молчание Хартии по поводу культурного достояния франкоговорящих канадцев, хотя в отношении прав и свобод коренных народов - индейцев, инуитов (эскимосов), метисов -имеются специальные постановления. В целом по своему содержанию Хартия прав и свобод представляет собой документ ограниченно демократического характера, не внесшего коренных изменений в существовавший до ее принятия статус личности.
Важной, на наш взгляд, является вторая часть Конституционного акта 1982 г. Права коренного населения Канады, установившая (п. 1 ст. 35), что существующие исконные или вытекающие из договоров права коренного населения Канады признаются и подтверждаются. Позже в эту часть были включены нормы о регулировании земельных отношений, о равноправии мужчин и женщин. Дальше этих деклараций Акт не идет и не содержит каких-либо указаний о перечне этих прав и свобод. Статья 35-1 говорит лишь о способах урегулирования прав и свобод коренных народов в будущем (о конституционной конференции, о ее составе, об участии в этой конференции представителей коренных народов). Другими словами, предполагается, что эти проблемы должны быть разрешены в неопределенном будущем43.
Формальное признание прав аборигенного населения Канады относится к Королевской декларации 1763 года. Основным законодательным актом, регулирующим отношения между коренными народами и правительством Канады, является Закон об индейцах от 1876 г. с последующими поправками, последние из которых относятся к 1996 г. Закон касается главным образом земельных отношений, но также регулирует общественные структуры, образование, сельское хозяйство, использование недр на территориях коренного населения, ограничения по продаже алкогольных
42 Magnet J. Official Languages of Canada. Editions Yvon Blais Inc., 1995.
43 Justice for Natives: Searching for Common Ground. Ed. by Morrison Andrea P., McGill-Queen's University Press, 1997.
напитков и т.д. В Канаде, как считают правоведы, единый закон об аборигенах позволяет избежать различной трактовки и несистемности в государственной политике в отличие, например, от США, где действует более четырех тысяч различных актов в этой области44. Д.Эллиот поднимает ключевые вопросы о правовом статусе аборигенов, затрагивает проблематику самоуправления «первых наций». Отметим также коллективную монографию о правовом статусе коренных жителей Квебека45.
Исторически в Канаде использовались два пути построения «взаимоотношений» с коренным населением - создание резерваций и ассимиляция с пришлым населением46. К пониманию необходимости самоопределения коренного населения путем признания его прав и включения в процесс принятия государственных решений на различных уровнях, к процессу возврата земель аборигенным народам - и поныне являющейся ключевой проблемой отношений к коренным народам -в Канаде пришли далеко не сразу, хотя договорные отношения с коренными народами стали строиться еще до образования конфедерации в 1867 году47.
Для урегулирования вопросов взаимоотношений с коренными народами в 1880 году правительством было образовано Министерство по делам индейцев. Всего было заключено 11 договоров, которые обновлялись в результате переговорных процессов между правительством и коренными народами, по некоторым из них до сих пор ведутся дополнительные перегово-ры48. Как отмечает С.Граммонд, характерной чертой этих договоров является «признание коллективных прав коренных народов». По сути эти договора и создавали «право первых наций» на землю. Первые 7 договоров были заключены в период с 1871 по 1877 гг. и касались урегулирования вопросов землепользования на территориях бывшей Компании Гудзонова залива (самой крупной компании Канады в колониальный период, разбогатевшей на торговле пушниной) - к западу от озера Верхнего, вплоть до Скалистых гор. Речь шла фактически об уступке индейцами английской короне всех основных прав на пользование земельным фон-дом49. Последующие 4 договора касались северных территорий Канады, первоначальные переговоры по которым были проведены в период с 1899 по 1921 гг. Все эти договоры определяют взаимные права сторон, в том числе права на получение образования, на охоту и рыболовство, территориальное распределение резерваций, ежегодные выплаты федерального правительства, а также некоторые конкретные льготы и привилегии коренного населения, которые варьируются в зависимости от специфики каждого договора.
К настоящему времени договорный процесс является главным в урегулировании отношений между правительствами разного уровня и аборигенными сооб-
44 Elliot D. Law and Aboriginal Peoples in Canada. 3rd ed.,Captus Press, 1997.
45 Lajoie A., Brisson J.-M., Normand S. et Bissonnette Alain. Le Statut Juridique des Peuples Autochtones Au Quebec et le Pluralisme. Editions Yvon Blais Inc., 1996.
46 Noel M. The Native Peoples of Quebec. Les Editions Sylvain Harvey. 1997.
47 Aboriginal Issues Today. Ed. by Smart S., Coyle M. Self-Counsel Press, 1997.
48 Grammond S. Traites entre L'Etat Canadien et les Peuples Autochtones. Editions Yvon Blais Inc., 1995.
49 W.Hildebrandt, D.Rider, S.Carter. The True Spirit and Original In-
tent of Treaty 7. McGill-Queen's University Press, 1996.
ществами50. Созданы и некоторые механизмы самоуправления коренного населения страны, в том числе договоры и совместные структуры по использованию природных ресурсов, особые права администрирования поселений коренных жителей, своя система полиции (в резервациях допускается работа только тех полицейских, которые хорошо знакомы с культурой и традициями индейцев), особое налогообложение на землях резерваций, надзорные органы по контролю за соблюдением принятого в этой области законодательства и т.п.51 Важным этапом такого государственного подхода можно считать создание территории Нунавут в рамках фактического самоопределения инуитского населения Канады.
В последние десятилетия правительство Канады подтверждает на практике неотъемлемое право коренных народов на самоуправление52. Некоторые исследователи отмечают, что коренные народы придерживались «права обычая» до и после принятия Акта 1867 г. о создании конфедерации. С 1973 г. реализуется государственная политика всеобъемлющего урегулирования земельных претензий, которые решаются на основе современных договоров. В результате урегулирования земельных претензий инуитов 1 апреля 1999 г. был образован новый субъект федерации -территория Нунавут, 85% населения которой - коренное. В Британской Колумбии, Северном Лабрадоре и других регионах создаются органы автономного самоуправления коренных народов.
Возрастает политическая активность аборигенных общин, в том числе через общественные организации коренных народов. Среди наиболее влиятельных организаций общенационального уровня - Ассамблея коренных народов, представляющая в канадском политическом спектре интересы индейцев и метисов; Конгресс аборигенных народов, выступающий за права метисов и нестатусных индейцев; свои особые организации имеют инуиты и женщины - представительницы коренного населения. Немало общественных организаций действует на провинциальном и местном уровнях. При этом некоторые исследователи указывают на необходимость поддержания открытого равноправного диалога между канадцами и коренными народами. В частности, М.Болдт высказывается за последовательную интеграцию «первых наций» в единую канадскую нацию при сохранении их самобытности и идентичности53.
Стратегическим ориентиром работы правительства с коренным населением стал отход от малоэффективной и дискредитировавшей себя традиционной политики патернализма, нацеленность на новые отношения тесного партнерства между федеральным правительством и племенами индейцев, инуитов, метисов. Такой заинтересованный подход нашел отражение в программном документе «Собирая силы — план действий в решении проблем коренных народов». План разработан в качестве ответа правительства на Доклад Королевской комиссии по проблемам коренных
50 Dupuis R. Tribus, Peuples et Nations. Les nouveaux enjeux des revendications autochtones au Canada. Les Editions du Boreal, 1997.
51 Aboriginal Peoples and the Justice System. Royal Commission on Aboriginal Peoples. Canada Communication Group - Publishing, 1993.
52 Partners in the Confederation. Aboriginal Peoples, Self-Government and the Constitution. Royal Commission on Aboriginal Peoples. Canada Communication Group - Publishing, 1993.
53 Boldt M. Surviving as Indians. The Challenge of Self-Government. University of Toronto Press, 1993.
народов Канады, который был представлен в ноябре 1996 года. В нем выделено четыре ключевых элемента: утверждение новой модели партнерства; развитие системы самоуправления; создание новой налоговой системы, направленной на укрепление экономических основ самоуправления; создание условий для развития общин коренных народов, стимулирования их экономической самостоятельности54.
В сфере выстраивания конструктивных взаимоотношений с коренными народами главными политическими задачами федерального правительства в настоящее время являются: урегулирование сохраняющихся территориальных споров с коренными народами; создание комплексной системы территориальной автономии и самоуправления внутри общин и мест компактного проживания коренных народов; формирование эффективного консультативного механизма содействия претворению в жизнь решений в упомянутых сферах с участием властей территорий и коренного населения; обеспечение участия территорий и коренных народов Канады в международном сотрудничестве в Арктике и на Севере.
С точки зрения нормативного оформления новой Конституции важное значение приобрела часть V Конституционного акта 1982 г., закрепившая пять различных способов внесения поправок в Основной закон в зависимости от характера изменяемых норм. Эта часть в целом свидетельствует о значительном усилении позиций провинций в процедуре пересмотра Основного закона. Второй частью Конституции Канады 1982 г. стала совокупность ранее принятых парламентом Великобритании актов о Британской Северной Америке (1867, 1871, 1886, 1907, 1915, 1930, 1940, 1949, 1960, 1964, 1965, 1974 гг., два акта 1975 г.), другие законодательные акты (Акт о парламенте 1875 г., Вестминстерский статут 1931 г.). Большинство из указанных актов в приложении к Конституционному акту 1982 г. были переименованы; многие из них получили название «Конституционный акт». Ряд ранее действовавших законов и приказов отменен.
Акты, упомянутые в приложении, можно разделить на несколько групп: акты о Британской Северной Америке, девять актов о провинциях, другие отдельные законы (Акт о парламенте 1875 г. и Вестминстерский статут 1931 г.). Если переименованные акты о Британской Северной Америке в основном регулируют отношения на федеральном уровне (хотя имеются и исключения) и отношения между центром и провинциями, то акты о провинциях носят двойственный характер. Акты о присоединении провинций к Канаде регулируют основы устройства самих провинций; они представляют собой важнейший закон в конституциях провинций. В то же время в этих же актах содержатся нормы, которые по праву должны находиться в законах более высокого, т. е. федерального, уровня. Например, в ст. 3 и 4 Акта о Манитобе сказано о численности и порядке предоставления провинции мест в Сенате и Палате общин Канады; ст. 5 и 6 Акта о Сас-качеване говорят о том же, как и ст. 8 приложения к Условиям присоединения Британской Колумбии.
Федеративное устройство страны предопределяет разграничение законодательной компетенции между Парламентом страны и законодательными собраниями провинций (эти вопросы нередко становились
54 Report of the Royal Commission on Aboriginal People. Final Report. Royal Commission on Aboriginal Peoples. Canadian Government Publishing. Five volumes. 1996.
предметом острых конфликтов, особенно в 1960-х гг.). В исключительной федеральной компетенции находятся 27 вопросов, в том числе регулирование экономики, торговли, мореплавания и рыболовства, законодательство по вопросам денежного обращения и банков, патентов и авторского права, брака и развода, уголовного права и уголовного процесса. В компетенции властей провинций находятся вопросы, имеющие местный характер (муниципальные учреждения, налоги на провинциальные нужды и т.п.), а также образование и воспитание, отправление правосудия в провинциях, гражданский процесс.
В то же время Акт 1867 г. содержит много частных вопросов, которым, как представляется, не место в Основном законе государства (ст. 124, например, говорит об обложении пошлинами строевого леса). Конституция 1982 г., строго говоря, не может быть признана новым Основным законом в полном смысле этого слова. Она почти не изменила прежней Конституции, хотя и внесла в ранее действовавшие положения некоторые существенные коррективы. В определенной мере она стала результатом компромисса между федерацией и провинциями, отражением нового соотношения политических сил в начале второй половины прошлого столетия. Хотя Акт 1982 г. закрепил суверенитет Канады и конституционную независимость от Великобритании, но этот закон отразил и компромисс между Канадой и бывшей метрополией. Главой канадского государства по-прежнему остается британский монарх, представленный в стране генерал-губернатором. В целом конституционная реформа 1982 г. обозначила определенный важный период в политическом развитии страны. Многочисленные поправки к действующим конституционным актам, несколько конституционных конференций, проведенных в стране, нарастание сепаратистского движения в Квебеке свидетельствуют о новых серьезных вызовах существующему конституционному правопорядку, которому еще предстоит пройти испытания на устойчивость и доказать свою эффективность. В целом же, дальнейшая эволюция канадской конституционной парадигмы, как представляется, будет продолжаться в рамках противоречивых процессов совершенствования конституционно-правовых основ канадской государственности и механизма государственной власти с учетом новых потребностей общественного развития в условиях глобальных преобразований и вызовов современности.
