CC BY
69
ч4
Y
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ J
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
CONSTITUTIONAL AND LEGAL ESSENCE OF INTERACTION OF PUBLIC ASSOCIATIONS WITH LAW ENFORCEMENT BODIES IN
COMBATING CORRUPTION
УДК 342.951
Ж.П. ДОРОФЕЕВА,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) [email protected]
А.Б. ДУДАЕВ,
кандидат юридических наук, дoцeнт (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) [email protected]
ZHANNA P. DOROFEEVA,
Candidate of Law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
ANATOLY B. DUDAYEV,
Candidate of Law, Associate Professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции сквозь призму конституционных основ. Авторами проанализированы основные элементы механизма указанного взаимодействия с акцентированием внимания на существующих проблемах неоднозначности правовой конструкции ряда понятий, которые определяют содержание деятельности по противодействию коррупции. Указано на необходимость правовой регламентации рассматриваемого взаимодействия в данном направлении. Авторы приходят к выводу, что взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции можно обозначить как равноправную, гласную, согласованную совместную деятельность общественных объединений и правоохранительных органов, которая основана на законе и цель которой - профилактика коррупции, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование, а также минимизация (ликвидация) последствий коррупционных преступлений и правонарушений. Кроме того, обосновано заключение о том, что в современный период отсутствует четкая законодательная регламентация механизма взаимодействия общественных объединений с государством в лице правоохранительных органов как главных субъектов противодействия коррупции. Рассматриваемое взаимодействие является важнейшим институтом гражданского общества, которое нуждается в развитии и совершенствовании в будущем.
Ключевые слова: общественные объединения, правоохранительные органы, коррупция, конституционно-правовая сущность, взаимодействие.
Abstract: the article deals with the questions of public associations' interaction with law enforcement bodies in corruption counteraction through a prism of the constitutional bases. The authors analyze the main elements of the mechanism of this interaction, making an emphasis on existing problems of ambiguity of the legal design of a number of concepts which determine the content of anti-corruption activities. Attention is drawn to the need of legal regulation of the interaction in this direction. The authors come to the conclusion that the interaction of public associations with law enforcement bodies in combating corruption can be designated as an equal, open, coordinated joint activity of public associations and law enforcement bodies, which is based on the law and whose purpose is the prevention of corruption, prevention, suppression,
disclosure and investigation, and also minimization (liquidation) of consequences of corruption crimes and offenses. In addition, it is reasonable to conclude that nowadays there is no clear legislative regulation of the mechanism of interaction of public associations with the state via law enforcement bodies as the most important subjects of corruption counteracting. This interaction is the most important institution of civil society, which needs to be developed and improved in the future.
Keywords: public associations, law enforcement bodies, corruption, constitutional and legal essence, interaction.
Конституция Российской Федерации1 определяет основы правового статуса общественных объединений в структуре государства, обусловленного спецификой принципов конституционного строя (ст. 13, 19, 30 и др.) и правом личности на объединение (ч. 1 ст. 30). А общественные объединения выступают в качестве активных участников гражданского общества, что ориентирует на перспективную и эффективную их роль в многообразных правоотношениях, осуществляемых в государстве.
Федеральный закон «Об общественных объединениях»2 (далее - Закон об общественных объединениях) развивает и уточняет вышеуказанные конституционные положения в части нормативного определения понятия «общественное объединение» (ст. 5), отмечает неограниченность деятельности в соответствии с конституционными рамками. Среди сфер функционирования общественных объединений в современной России, раскрывающих их содержательную специфику в рамках базового института гражданского общества, выделяют три ключевых: обеспечение прав и свобод личности, функционирование в политико-организационной сфере, прямое взаимодействие общества и государства [6].
Конституционные положения, в свою очередь, определяют основы правового статуса общественных объединений, предоставляя населению возможность объединяться, участвовать в управлении делами государства, влиять на деятельность органов государственной власти, а также отстаивать свои права и законные интересы. В связи с этим логичным представляется вывод о том, что взаимодействие общественных объединений с государством выступает одним из потенциально действенных способов реализации интересов населения в процессе осуществления государственной политики, на-
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12. 2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
правленной на обеспечение правопорядка, что является важнейшей функцией государства, в осуществлении которой участвуют все органы публичной власти [6].
Понятие правопорядка охватывает различные сферы (защита прав личности, интересов государства, общества) и направления государственной политики (включая противодействие коррупции).
Конституция и законодательство Российской Федерации не разделяют компетенцию государственных органов по сферам правопорядка, однако в механизме его обеспечения функционируют все органы публичной власти, а также участвуют общественные формирования. Однако правоохранительные органы, обладающие государственно-властными полномочиями, являются главным субъектом обеспечения правопорядка, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Несомненно, все направления государственной политики должны быть основаны на конституционных нормах. Справедливым представляется замечание о пробелах в Конституции Российской Федерации, связанных с отсутствием в ней норм, закрепляющих основные направления государственной политики [8], в том числе антикоррупционной.
Коррупция представляет серьезную угрозу основам конституционного строя любого демократического государства. Под конституционной безопасностью следует понимать состояние защищенности конституционного строя и его основных элементов от внутренних и внешних угроз3. Угрозу конституционному строю представляет не только коррупция, но и неконституционные способы ее предотвращения.
Граждане и все институты гражданского общества должны перестать принимать коррупционные явления как неизбежность, научиться прилагать общественные и персональные усилия к борьбе с этим злом, принципиально и официально реагировать на малейшие его проявления. Создание механизма взаимодействия с гражданами и институтами гражданского об-
3 Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2010.
щества определено как одно из основных направлений деятельности правоохранительных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
Таким образом, необходимость объединения ресурсов государства и возможностей гражданского общества для противодействия коррупции артикулирована сегодня в Российской Федерации на высшем государственном уровне [5].
В институциональном смысле конституционный строй Российской Федерации обеспечен полноценной системой органов власти (в том числе правоохранительных органов) и институтов гражданского общества (включая общественные объединения), задействованных в проведении государственной антикоррупционной политики.
Однако из анализируемых конституционных и иных правовых норм не ясно, какие правовые механизмы могут провозгласить положение о роли общественности в борьбе с коррупцией не просто работающим, но превратить его в официально установленную устойчивую форму в качестве основы правовой политики в данной сфере [9].
На сегодняшний день очевидна необходимость совершенствования совместной деятельности государственных органов и институтов гражданского общества как в целом, так и на уровне взаимодействия правоохранительных органов и общественных объединений в сфере противодействия коррупции.
Конституционно-правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами по противодействию коррупции в науке изучена недостаточно полно, в связи с чем немногочисленно количество общественных объединений, участвующих в таком взаимодействии и проявляющих готовность к нему; невысока результативность их сотрудничества в указанной сфере; отсутствует обратная связь, позволяющая правоохранительным органам корректировать свою деятельность по противодействию коррупции с учетом получаемых от общественных формирований информации и предложений.
Рассматривая общественные объединения как субъект деятельности по противодействию коррупции, следует прежде всего отталкиваться от законодательного определения понятия общественного объединения (добровольного, самоуправляемого, некоммерческого формирования, созданного по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Закона об общественных объединениях)). Активная
роль общественных объединений обусловлена их заинтересованностью в минимизации коррупционных проявлений хотя бы в силу того, что коррупционные издержки перекладываются на людей, из которых, собственно, и состоят эти общественные образования. У них есть потенциальная возможность быть активными субъектами антикоррупционной политики. Прежде всего, это приближенность к нуждам населения. Особенно правозащитные организации, стоящие на острие разрешения тех или иных социальных конфликтов, могут непосредственно видеть существующие проблемы, получать низовую информацию о коррупционных нишах, степени распространенности теневых коррупционных проявлений, об эффективности действий по противодействию коррупции. Во-вторых, это добровольческий потенциал, который может быть реализован в просветительской деятельности, направленной на формирование гражданского сознания, что будет способствовать в итоге социально-психологическому, нравственному оздоровлению общества [9].
Вместе с тем вызывает озабоченность существующий в обществе пессимизм в оценках активности и значимости общественных объединений в противодействии коррупции. Это связано с тем, что в глазах россиян многие из таких формирований являются формальными, псевдообщественными организациями, лишь имитирующими общественную деятельность (в том числе и антикоррупционную), а по сути — прикрывающими бизнес. В определенной степени подобные оценки оправданны. В России действует несколько тысяч общественных образований, которые ставят своими уставными целями правозащитную деятельность и противодействие коррупции. Но, как отражено в докладе подкомиссии по проблемам противодействия коррупции Общественной палаты Российской Федерации, их деятельность, за редким исключением, малоэффективна. Многие из существующих общественных объединений не ставят перед собой цели бороться с коррупцией, лишь формально включая меры по такой борьбе в уставы, а большинство вообще не предусматривают ее в качестве уставной цели. Представляется важным закрепление в уставах общественных формирований в качестве одной из целей их деятельности противодействие коррупции и качественное изменение их деятельности в этом направлении, повышение собственной инициативности, очищение от псевдоантикоррупционных организаций.
Хотелось бы отметить, что особое место в ряду субъектов взаимодействия общественных объединений с правоохранительными ор-
ганами в сфере противодействия коррупции занимают Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты в субъектах Российской Федерации, общественные советы при правоохранительных органах, общественные наблюдательные комиссии и иные консультативные формирования при правоохранительных органах. В научных исследованиях они рассматриваются как участники осуществления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами, и хотя ни один из них не функционирует в форме общественного объединения, но каждый из данных субъектов включает в свой состав членов различных общественных объединений, которые непосредственно взаимодействуют с правоохранительными органами [4].
Зачастую высказываются замечания о недостаточной эффективности деятельности общественных палат и их роли как формы участия гражданского общества в управлении государством, поскольку их решения необязательны, экспертные заключения никем не учитываются. Следует согласиться с мнением о том, что одна из ключевых причин этого - отсутствие правовых норм об общественных палатах как форме участия представителей гражданского общества в формировании государственной политики и статусе их решений в Конституции Российской Федерации [4]. Аналогичное положение дел с общественными советами при правоохранительных органах.
Несомненно, обоснованным является предложение о закреплении в конституционных нормах основы деятельности всех институтов гражданского общества, которые должны располагать достаточно эффективными и на конституционном уровне гарантируемыми возможностями влияния не только на общественную жизнь, но и на государственные дела [1].
Рассматривая в качестве субъекта антикоррупционной политики правоохранительные органы, следует акцентировать внимание на том, что до последнего времени вопрос о том, какие органы относятся к правоохранительным, остается дискуссионным и ему уделяется много внимания в различных научных исследованиях.
В этой связи представляется необходимым уточнить, что правоохранительной деятельностью в широком смысле слова можно считать любую деятельность, направленную на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но не любой вид такой позитивной государственной деятельности можно считать в традиционном узком смысле правоохранительной деятельностью (деятельностью правоохранительных органов).
Представляется более верной позиция, согласно которой правоохранительными органами являются государственные органы, реализующие функции борьбы с преступностью [7].
Не принижая роли общественных объединений, участвующих в качестве института гражданского общества в противодействии коррупции, представляется, что все же первостепенное место среди субъектов такой деятельности занимают правоохранительные органы в силу возложения на них законом обязанностей по борьбе с преступностью и противодействию коррупции. Это и должно определять их роль как наиболее активных и инициативных субъектов рассматриваемого механизма взаимодействия в сфере противодействия коррупции.
Их деятельность в указанной сфере направлена на достижение общей цели - профилактики коррупции, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования, а также минимизации (ликвидации) последствий коррупционных преступлений и правонарушений.
Таким образом, взаимодействие правоохранительных органов и общественных объединений в указанной сфере можно определить как «основанное на законе сотрудничество равноправных субъектов, при котором они действуют согласованно, своеобразно, сочетая применяемые ими силы и средства, меры и способы в целях профилактики коррупции, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования, а также минимизации (ликвидации) последствий коррупционных преступлений и правонарушений».
На основании изложенного можно сделать вывод, что конституционно-правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции применительно к участникам взаимодействия по противодействию коррупции заключается в том, что это равноправная, гласная, согласованная совместная деятельность общественных объединений и правоохранительных органов, основанная на законе и нацеленная на профилактику коррупции, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование, а также минимизацию (ликвидацию) последствий коррупционных преступлений и правонарушений.
Конституционно-правовые положения и нормы антикоррупционного законодательства, провозглашая возможность участия общественных объединений и других институтов гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основных его субъектов, тем не менее не определяют конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия
с государством, включая и правоохранительные органы [10].
Действующий на практике механизм взаимодействия раскрывается через привлечение общественных объединений в проводимую правоохранительными органами деятельность по противодействию коррупции в различных формах: непосредственного включения представителей общественных объединений в состав общественных советов при правоохранительных органах, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов; формирования идеологии общего нетерпимого отношения граждан и общества в целом к коррупционным проявлениям (пропаганда антикоррупционного поведения,воспитание у населения негативного отношения к коррупции во всех ее проявлениях).
Однако отсутствие четкой нормативной закрепленности форм и направлений такого взаимодействия, индикаторов, позволяющих судить о его успехах и недостатках, порождает бессистемность и хаотичность антикоррупционной общественной деятельности.
Более того, аналогичная ситуация характерна и для ряда юридических возможностей, нормативно закрепляемых за общественными объединениями, но на практике не действующих. Так, относительно частное направление взаимодействия гражданского общества с государственными органами в области противодействия коррупции определено указами Президента Российской Федерации в связи с проверкой полноты и достоверности сведений, представляемых государственными служащими и их ближайшими родственниками о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Речь идет о вспомогательной роли в обеспечении профилактики коррупции со стороны общественных объединений. Такие эле-
менты общественного контроля имеют целевое назначение для выявления полноты декларируемых доходов и их соотношения с расходами. Однако складывающаяся правоприменительная практика не позволяет говорить о полноценной реализации институтами гражданского общества даже тех конкретных полномочий, которые предоставлены им законом в сфере осуществления профилактики коррупции. Как полагают некоторые авторы, здесь одним призывом к реализации предоставленных полномочий не обойтись, важно предусмотреть экономическую заинтересованность институтов гражданского общества в их активной антикоррупционной деятельности [2; 3].
Отсутствие четкой законодательной регламентации механизма взаимодействия общественных объединений с государством, в том числе с правоохранительными органами как важнейшими субъектами противодействия коррупции, ведет к умалению специфики и особого (конституционного) статуса этого института гражданского общества. Используя конституционное право на объединение, граждане не получают полноценных дополнительных юридических возможностей в управлении делами государства в целом и в части противодействия коррупции. В связи с этим представляется необходимым нормативно оформить и четко регламентировать конкретные реальные юридические возможности общественных объединений и правоохранительных органов для эффективного осуществления взаимодействия в сфере противодействия коррупции.
Таким образом, развитие конституционно-правовых основ взаимодействия рассмотренных нами субъектов позволит повысить качество и эффективность совместной деятельности по борьбе с коррупционным злом, угрожающим конституционным основам государства в целом и конкретным интересам граждан.
Литература
1. Авакьян С.А. Гарантированное народовластие. Десять причин для конституционных реформ России // Независимая газета. 2012. 16 октября.
2. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции [Электронный ресурс] URL: rclap.ru/index.php?option=com_docman&task=doc...gid...
3. Гуторова А.Н. Конституционно-правовые основы функционирования политических партий в Российской Федерации. -Курск, 2011. 152 с.
4. Добрынин Н.М. К вопросу о соотношении Конституции Российской Федерации и конституционализма: действительное и неизбежное // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3 С. 3-10.
5. Заболотная Г.М. Роль общественности в противодействии коррупции // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 26-32.
6. Звертаева Ю.Ю. Институциональное развитие общественных объединений в Российской Федерации: проблемы и перспективы законодательного оформления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 10. С. 56-62.
7. Капинус О.С., Жубрин Р.В. Реализация правоохранительной функции Российского государства в деятельности государственных органов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 1 (39). С. 4-10.
8. Стародубцева И.А., Шелудякова Т.В. Конституционные обязанности государства и приоритеты социальной политики в России и зарубежных странах // Социальное и пенсионное право. 2012. № 3. С. 26-28.
9. Шишкарев С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2. С. 154-156.
10. Рашевский Ю.М., Саетгараев В.Ф. Актуальные вопросы формирования эффективного механизма противодействия коррупции в России // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3. С. 37-41.
References
1. Avakjan S.A. Garantirovannoe narodovlastie. Desjat' prichin dlja konstitucionnyh reform Rossii // Nezavisimaja gazeta. 2012. 16 oktjabrja.
2. Astanin V.V. Ob jeffektivnyh mehanizmah vzaimodejstvija gosudarstva s grazhdanskim obshhestvom v sfere protivodejstvija korrupcii [Jelektronnyj resurs] URL: rclap.ru/index.php?option=com_docman&task=doc...gid...
3. Gutorova A.N. Konstitucionno-pravovye osnovy funkcionirovanija politicheskih partij v Rossijskoj Federacii. - Kursk, 2011. 152 c.
4. Dobrynin N.M. K voprosu o sootnoshenii Konstitucii Rossijskoj Federacii i konstitucionalizma: dejstvitel'noe i neizbezhnoe // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. № 3 S. 3-10.
5. Zabolotnaja G.M. Rol' obshhestvennosti v protivodejstvii korrupcii // Vestnik Tjumenskogo gosudarstvennogo universiteta. 2010. № 2. S. 26-32.
6. Zvertaeva Ju.Ju. Institucional'noe razvitie obshhestvennyh ob#edinenij v Rossijskoj Federacii: problemy i perspektivy zakonodatel'nogo oformlenija // Nauka i obrazovanie: hozjajstvo i jekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. 2013. № 10. S. 56-62.
7. Kapinus O.S., Zhubrin R.V. Realizacija pravoohranitel'noj funkcii Rossijskogo gosudarstva v dejatel'nosti gosudarstvennyh organov // Vestnik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. 2014. № 1 (39). S. 4-10.
8. Starodubceva I.A., Sheludjakova T.V. Konstitucionnye objazannosti gosudarstva i prioritety social'noj politiki v Rossii i zarubezhnyh stranah // Social'noe i pensionnoe pravo. 2012. № 3. S. 26-28.
9. Shishkarev S.N. Rossijskoe zakonodatel'stvo v sfere protivodejstvija korrupcii: perspektivy dal'nejshego razvitija // Obshhestvo i pravo. 2010. № 2. S. 154-156.
10. Rashevskij Ju.M., Saetgaraev V.F. Aktual'nye voprosy formirovanija jeffektivnogo mehanizma protivodejstvija korrupcii v Rossii // Trudy Akademii upravlenija MVD Rossii. 2016. № 3. S. 37-41.
(статья сдана в редакцию 29.01.2018)
