CC BY
694
19 См.: Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Челябинск, 1999.
20 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 106.
А.Л. Коковихин
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционная ответственность субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике кон -цепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины1. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении «их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовывать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.
В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения;
отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционных обязанностей и др.
Федеральное вмешательство - это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов2. В ФРГ, например, «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, фе-
40
деральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей» (ст. 37 Конституции ФРГ) 3. В Аргентине «Федеральное правительство осуществляет вмешательство в дела провинции для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины)4.
Наиболее обширна сфера федерального вмешательства в Бразилии:
«Республика не может вмешиваться в дела Штатов или Федерального округа за исключением случаев: 1) сохранения целостности государства; 2) иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой; 3) серьезного нарушения общественного порядка; 4) обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации; 5) реорганизации финансов субъекта Федерации, который прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последних года, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств; 6) обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения; 7) обеспечения следующих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетности правительства» (ст. 34 Конституции Бразилии)5.
Институт вмешательства имеет место в законодательстве большинства федеративных государств, но пределы федерального вмешательства очень разные: достаточно «мягкая» процедура вмешательства в США и Мексике, безусловно, отличается от жестких норм ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. Особую важность представляет практика и традиции применения института вмешательства. Так, федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем в достаточно жесткой форме; в других же федерациях (например, ФРГ) оно практически не используется.
В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства. Вместе с тем, как аргументированно обосновывает М.В. Баглай, Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ 6. Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, Президент РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной власти на всей территории России.
В настоящее время существует ряд институтов, правомочных принимать меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Суды общей юрисдикции подвергают оценке, с точки зрения соответствия закону, акты любого органа. Суд не применяет акта, не соответствующего закону. При применении закона суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа, издавшего акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, либо отменить7. Согласно ст. 101 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если суд РФ при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, то он обращается в Конституционный
41
Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.
Конституционный суд РФ по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (одной пятой), правительства Российской Федерации, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 125 Кон -ституции РФ).
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела о соответствии нормативных актов субъектов конституциям и уставам субъектов.
Согласно ст. 22, 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ей решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25).
Одну из интересных мер комплексного правового воздействия предлагает А. А. Кондра-шов - это признание в целом системы государственной власти субъекта антиконституционной по существу, в виде последствий которой может выступать целый комплекс мер - смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия Конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального правления. Указанная мера конституционно-правовой ответственности может быть применена по инициативе Президента Российской Федерации после получения заключения Конституционного Суда в случае установления конкретных фактов систематических нарушений законности в действиях и решениях высших органов государственной власти субъекта по итогам рассмотрения соответствующих дел в федеральных судах, признания Конституционным Судом РФ законов субъекта Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации8.
И. А. Умнова предлагает ввести новый вид конституционно-правовой ответственности - преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования либо на его основе будет образована федеральная территория9. Мысль, высказанная И. А. Умновой, несомненно, интересная. Но, как справедливо отмечает В. А. Лебедев, возникает ряд вопросов. Что следует понимать под «федеральной территорией»? Или это новый субъект, но в другом статусе, или чисто «федеральная территория», тогда кому она принадлежит и подчиняется? Каков ее статус? Но для этого, на наш взгляд, необходимо внести поправки в ст. 66 Конституции России, предусмотрев возможность изменения статуса субъекта РФ без получения согласия со стороны его органов власти. Естественно, возникает вопрос о механизмах применения такой меры ответственности. Представляется, что заключение о невозможности органов власти субъекта осуществлять эффективное управление должен давать Конституционный Суд РФ. Этому должна предшествовать работа специальной комис-
42
сии с участием представителей Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта Федерации10.
На наш взгляд, в Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц субъектов Федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации, а также закрепить такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или одностороннее расторжение Федерацией договоров и соглашений, заключенных органами власти субъекта в случае нарушения норм Конституции и федерального законодательства. Ведь в настоящее время, как справедливо отмечает М.В. Золотарева, многие договоры, во-первых, ставят под вопрос равноправие субъектов Федерации; во-вторых, не совсем ясен предмет регулирования многих договоров, особенно в сфере совместной компетенции; в-третьих, их подавляющее большинство просто не конституционно11.
Примечания
1 См.: Барциц И.Н. Проблемы ответственности в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 214-227.
2 См.: Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе кон -ституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 227-234.
3 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Конституции европейских государств. Ереван, 1998.
4 См.: Конституция Аргентинской Нации от 1 мая 1853г., с поправками на 1994г. / Конституции зарубежных государств. Американский континент. М., 1996.
5 Конституция Федеративной Республики Бразилия / Конституции зарубежных государств. Американский континент. М., 1996.
6 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 277.
7 См.: О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995г. № 8. П. 7.
8 См.: Ковдрашов А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: Вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 9 - 10.
9 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218 - 221
10 См.: Лебедев В .А. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Вестн. Челяб. ун-та. Челябинск, 2001. №1. С. 12.
11 См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 19 - 20.
43
