CC BY
145
от 10 августа 2007 г. № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества», от 22 ноября 2006 г. № 710 «О внесении изменений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Судебная и арбитражная практика также демонстрируют изменение подходов разныш судебный инстанций к толкованию норм и институтов гражданского законодательства, регулирующих оборот недвижимого имущества. Учеными и практиками обращается внимание на то, что анализ судебный актов Президиума ВАС РФ позволяет прийти к выводу о том, что даже на этом уровне нередко имеет место неправильное применение норм материального права в сфере оборота недвижимости. О.Д. Анциферов высказывает мнение о том, что рассматриваемое им Постановление Президиума
ВАС РФ № 4640/07 содержит теоретически неверные подходы к таким категориям, как «передача права собственности на недвижи-мосты» и «добросовестное приобретение недвижимости». Кроме того, постановление затрагивает иные важные вопросы, возникающие в практике гражданского оборота вещныгх прав3.
Необходимы научные исследования проблем сделок с недвижимым имуществом с учетом измененного гражданского законодателы-ства и обобщения правоприменителыной практики, в том числе применителыно к потребностям правоохранителыной деятелыности ОВД.
1 См.: Лапач A.B. Объекты гражданских прав. М., 2001; Степанова C.A. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004.
2 См.: Алексеева B.A. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007; Чубарова B.B. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006; Скворцова О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте. М., 2006.
3 См.: Анциферов О.Д. О практике применения законодательства о правах на недвижимость // Законодательство и экономика. 2008. № 2.
ПРОБЛЕМА «РАВНОСТАТУСНОСТИ» В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.С. МОРОЗОВА,
соискатель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России
Аннотация. В данной статье освещена проблема «равностатусности» субъектов РФ. Проведен анализ прав, обязанностей и ответственности субъектов Федерации, закрепленных в учредительных документах субъектов (конституциях, уставах), в федеральных законах, а также в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, на основании которого дана конституционно-правовая характеристика субъектов РФ.
Ключевые слова, субъект РФ, конституционно-правовой статус, устав, Конституция, республика, край, область, автономный округ.
THE PROBLEM OF «EQUAL STATUS» IN THE CONSTITUTIONAL LAW CHARACTERISTICS OF THE SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION
A.S. MOROZOVA,
competitor for scientific degree of the department of constitutional law, Ural Law Institute of the Ministry of Interior Affairs of Russian Federation
Annotation. In the article the problem of «equal status» in the constitutional law characteristics of the subjects of Russian Federation is examined. The analysis of wrights and duties and responsibility of the subjects of Russian Federation, which are based on the constitutive documents and on the decisions of the Constitutional Court of Russian Federation, is given. Basing on which the constitutional law characteristics of the subjects of Russian Federation is made.
Key words. Subject of Russian Federation, the constitutional law status, Regulations of the subjects, Constitution Republic, Krai, Region, Autonomous district.
Проблема правового статуса субъектов для современной России продолжает оставаться не просто актуальной, но весьма насущной. Конституционно-правовой статус в нормативном смысле выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам. Все это говорит о том, какое важное значение имеет для федеративного устройства России определение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Термин «статус» упоминается в Конституции РФ 1993 г. в п. 1, 2 и 5 ст. 66. В них речь идет о статусе республики, края, области и т.д. Однако само содержание понятия «статус» Конституцией РФ не раскрывается. Понятие «статус» используется в основном в юридическом лексиконе, а происходит оно от латинского слова «status» — состояние, положение, правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица1. В политологии статус понимается как «совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа, международной организации»2. Аналогичные определения содержатся и в других словарях: «Словаре иностранных слов» (М.: Русский язык, 1988), «Словаре русского языка» С.И. Ожегова (М.: Русский язык, 1988). Более точное определение статуса субъекта РФ дает И.А. Умнова: Статус субъекта Федерации понимается как его права, обязанности и ответственность по отношению к гражданам и федеральному центру»3. Причем если определенные права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта Феде-
рации, то ответственность, например в мировой практике, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта Федерации в целом.
В юридической лексике встречаются такие понятия, как «конституционный статус», «конституционно-правовой» и «правовой» статусы субъектов Федерации. Попытаемся определиться с данными понятиями, их содержанием и соотношением.
Думается, что здесь можно провести параллель с такими понятиями, как «конституционный статус» и «правовой статус» гражданина, то есть рассматривать конституционный статус субъекта Федерации как совокупность его прав, обязанностей и ответственности закрепленных в федеральной Конституции.
Понятие «конституционно-правовой статус» субъекта Федерации несколько шире. Оно включает в себя «конституционный статус» как основу, а также совокупность прав, обязанностей и ответственности, зафиксированных в учредительных документах (конституциях, уставах) самого субъекта Федерации, в федеральных законах, в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Понятие «правовой статус» охватывает «конституционный» и «конституционно-правовой» статусы, а также совокупность правомочий, обязанностей и ответственности субъекта Федерации, предусмотренных в нормах договоров (соглашений) конституционно-правового характера, в нормативных актах самого субъекта Федерации.
Важнейший принцип, закрепленный в ст. 5 Конституции России, — принцип равноправия субъектов РФ. В связи с этим возникает необходимость соотнести понятия «равноправие» и «равностатусность» субъектов Федерации.
Следовательно, субъекты, обладающие равным (одинаковым) правовым статусом, должны иметь равный объем и качество прав, обязанностей и ответственности. В этом случае они будут и равноправны, поэтому необходимо рассматривать равноправие, в частности субъектов Федерации, в триединстве — как равенство прав, обязанностей и ответственности, то есть как «равностатусность».
Конституция РФ в ст. 66 гласит: «Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом». Статусы субъектов РФ различаются по количеству и качеству нормативных актов, эти статусы определяющие.
Так, статус республики в соответствии со ст. 66 Конституции РФ определяется как федеральной Конституцией, так и конституцией республики. Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем: а) как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, т.д.), она вправе в соответствие со ст. 68 Конституции РФ устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком РФ; б) как другие субъекты РФ, республика имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия. Конституция республики имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, применяется на всей территории республики. В конституции республики ее статус развивается и конкретизируется.
Особенности положения республик не ведут их к особому статусу в составе РФ, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ они равноправны с другими субъектами Федерации.
Следующее «формальное» различие заключается в наименовании основного закона субъектов РФ. В республиках — это конституции, а в остальных субъектах — уставы.
Статус всех других субъектов РФ (кроме республик) характеризуется тем, что они не являются государствами. Статус края, области определяется Конституцией РФ и Уставом края, области; Федеративным договором и договорами о разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и края, области, а также договорами между органами автономного округа
(входящего в состав края или области) и органами государственной власти края, области. Статус города федерального значения, в частности Москвы, регулируется Конституцией РФ, Уставом г. Москвы, федеративным и иными договорами с федеральным центром, а также специальным Федеральным законом о статусе г. Москвы как столицы РФ4.
По мнению И.А. Умновой, юридическое содержание «уставов» и «конституций» субъектов РФ равнозначны. Конституция (в переводе с латинского) — установление, строение, структура (чего-либо). Устав (старорусское «Устав») — установление, постановление, свод правил, законов5.
Что касается порядка изменения статуса субъекта РФ, то по смыслу ст. 66 федеральной Конституции этот процесс не односторонний, а договорный. Но здесь прослеживается противоречивость самой федеральной Конституции, закрепившей в ст. 71 п. «Б» федеративное устройство в исключительное ведение Федерации, то есть без участия субъектов РФ. А это, в свою очередь, не стыкуется со ст. 136 все той же федеральной Конституции, требующей одобрения поправок к главе «Федеративное устройство» (гл. 3) двумя третями парламентов субъектов РФ.
Учредительная власть субъекта РФ проявляется также и в праве самостоятельно вносить изменения и дополнения в учредительные документы. Процедура внесения поправок к конституции (уставу) также различна в разных субъектах РФ. Конституции республик изменяются либо парламентом республики, либо специально созданным органом, таким, как Конституционное Собрание, либо референдумом. В некоторых республиках предусматривается народная законодательная инициатива.
Порядок изменения уставов областей (краев) и других субъектов несколько проще. Специальный орган для изменения устава не создается. Поправки в устав могут вноситься не только квалифицированным, но и простым большинством депутатов парламента. Таким образом, становится очевидным, что процедура изменения основных законов в республиках более сложная, но и более демократичная (референдум, народная инициатива), чем в областях или краях.
Необходимо отметить и то, что принимаемые субъектами РФ учредительные документы не должны противоречить федеральной Конституции. И в большинстве субъектов это требование соблюдается, они ориентируются на положения федеральной Конституции и признают ее верховенство.
При этом области, края, автономные округа более последовательны в признании верховенства федеральной Конституции, чем республики.
В России судебный контроль со стороны Конституционного Суда РФ осуществляется по запросам определенного круга субъектов. Российская Конституция не содержит обязанностей для высших должностных лиц субъектов Федерации, а тем более не устанавливает конституционно-правовой ответственности за нарушение федеральной Конституции, неисполнение решений Конституционного Суда России.
Неравностатусность субъектов РФ проявляется и в том, что в названиях одних субъектов используется «государственная» категория «республика» (Республика Саха (Якутия), Республика Коми и т.д.), а в названиях других субъектов используются чисто «административные» категории: области, края, города; а также в терминах «столица» и «административный центр». В то время как, например, в США все субъекты называются штатами (государствами в переводе с английского), в ФРГ — землями, в Швейцарии — кантонами и т.д.
Кроме того, неравноправие существует в силу ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и сложившейся на ее основе конституционной практики. Часть 3 названной статьи гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В этом положении кроется внутреннее противоречие, безусловно провоцирующее неравноправие субъектов Федерации между собой, а также их противостояние с центром. Как известно, договоры между федеральной властью и властями субъектов Федерации были не равнозначны в том смысле, что наделяли различные субъекты существенно разным объемом прав и обязанностей. Поэтому не случайно на сегодняшний день практически все договоры, которые ранее были заключены между Российской Федерацией и ее субъектами, по их взаимному согласию прекращены6.
Наиболее проблематичным в вопросе о территориях субъектов является положение ст. 66 п. 4 Конституции РФ, которая допускает вхождение одного «равноправного» субъекта в состав другого, что вызывает сомнения в их «равноправности». Большинство автоном-
ных округов признают свое вхождение в состав краев, областей, что порождает определенные проблемы во взаимоотношениях «сложносос-тавныгх субъектов» Федерации.
По мнению H.A. Богдановой, «равноправным субъектом Российской Федерации автономный округ останется только в том случае, если его взаимоотношения с краем, областью будут оформлены договором равноправных субъектов об установлении «горизонтальных» связей»7.
Одним из важнейших элементов правового статуса субъекта РФ является наличие его собственной компетенции. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, т.е. собственной исключительной компетенцией8.
Необходимо определиться с понятиями «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». Определяя «компетенцию», мы придерживаемся мнения И.А. Умновой: компетенция — это совокупность властных полномочий в определенных сферах (предметах) ведения9. Предметы ведения — это круг вопросов, по которым конкретный государственный орган вправе принимать решение. Полномочия — это конкретные действия, которые вправе совершать государственный орган. Таким образом, «компетенция» — более широкое, на наш взгляд, понятие, включающее в себя и полномочия, и предметы ведения (круг воп-росов)10.
Наделяя субъекты Российской Федерации собственной компетенцией, Конституция России не раскрывает ее. «В мировой практике весьма разнообразны подходы к конституционному разграничению предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США, Швейцария); в других устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада); в третьих определяют предметы исключительного ведения федерации, субъектов и совместного ведения (Индия). В действующей Конституции России, подобно конституциям ФРГ, Австрии, Бразилии, закреплены предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов»11. В России действует так на-
зываемый принцип «остаточной компетенции» субъектов Федерации.
Субъекты РФ по-разному оформляют свою исключительную компетенцию в учредительных документах. Одни посвящают этому вопросу отдельные статьи и подробно расписывают предметы своего ведения, некоторые из них претендуют на федеральные предметы ведения, то есть пытаются закрепить за собой (в конституциях) качественно отличные полномочия, нежели у других субъектов Федерации, что опять же приводит к «неравностатуснос-ти» и неравноправию субъектов РФ.
Одним из элементов правового статуса субъектов Российской Федерации является наличие собственной правовой системы, которая не должна нарушать принцип верховенства федерального права. Субъекты Российской Федерации по-разному относятся к принципу верховенства федерального права, поскольку он, как правило, признается только по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения.
Некоторые исследователи12 отмечают, что в процессе создания собственного законодательства субъектов Российской Федерации наиболее характерными являлись две проблемы:
1) отсутствие системности в формировании регионального законодательства. Нет четкого представления о том, из каких отраслей должно состоять региональное законодательство, какова должна быть структура этих отраслей, а также очередность разработки и принятия законов;
2) проблема согласованности регионального и федерального законодательства, которая включала в себя неоправданное дублирование федерального законодательства, вторжение в сферу регулирования федерального законодательства, а также противоречие федеральному законодательству.
В юридической литературе существуют различные точки зрения на право субъектов Российской Федерации принимать свои законы по предметам совместного с Федерацией ведения при отсутствии соответствующего федерального закона.
В федеральном законодательстве отсутствует четкое определение и разделение понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», что ведет к их смешиванию и отрицательно сказывается на практике их применения. «Грешат» в этом смысле и ст. 71, 72 федеральной Конституции. А это, в свою очередь, явилось одной из причин «вторжения» субъектов Федерации в прерогативы федерального центра, произвольного толкования сферы совместного ведения, появления договоров «о компетенции»13.
Юридически и фактически мы имеем парадоксальное «неравноправное равноправие»
субъектов Федерации. Для исключения данной ситуации можно предложить ряд мер14.
1. Всем без исключения субъектам Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. Так называемые «сложнопостроен-ные» субъекты в этой связи должны будут утратить качество таковых. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, — совершенно справедливо замечает В.Е. Чиркин, — представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике. В контексте возможного приобретения в будущем субъектами Федерации единого правового статуса некоторые исследователи не без основания предлагают их укрупнить, что принципе оправданно. Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию "по наследству" от прошлого, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов»15. Поэтому не случайно сейчас идет процесс объединения многих субъектов.
2. Целесообразно выбрать единое наименование для всех субъектов Федерации. Что касается национальной специфики тех или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны. Всем субъектам Федерации следует предоставить право принимать свои уставы (а не конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.
3. Необходимо конституционно зафиксировать общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
4. В Основном Законе страны целесообразно закрепить положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется исключительно настоящей Конституцией. Заключение каких бы то ни было договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации не допускается, ибо это чревато превращением страны в некую «договорную конфедерацию». В случае закрепления в Конститу-
ции РФ данного положения федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий сразу же теряют юридическую силу16. Поэтому начиная с 2000 г. пошел процесс отказа от имевших место таких двухсторонних договоров.
5. В Конституции РФ имеет смысл также специально предусмотреть норму, согласно которой субъекты Федерации суверенны только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению. Нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном. «Этим самым, — пишет он, — будет положен конец заведомо спекулятивным трактовкам суверенитета субъекта Федерации как возможности абсолютной внешней их самостоятельности, чего нет и заведомо не может иметь места в федеративном государстве»17.
Таким образом, следует согласится с выводами С.А. Авакьяна, В.Е. Чиркина, что объединения и укрупнения субъектов Российской Федерации — процесс закономерный, который должен привести к единообразию конституционно-правового положения статусов субъектов РФ, так как, будучи составной частью системы права, субъекты выступают в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений, следовательно, должны иметь равный объем и качество прав, обязанностей и ответственности.
1 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
2 Политология: Энциклопедический словарь. М., 2002.
3 Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами. М., 1996. С. 14.
4 Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г. (с изм. от 22 апреля 2004 г.)
5 Словарь иностранных слов. М., 1988.
6 Нестеров Ю, Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская Федерация сегодня. 1999. № 20. С. 41.
7 Богданова Н.А. Равноправие субъектов РФ: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1996. С. 24.
8 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 6.
9 Умнова Т.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М., 1996. С. 17.
10 Там же. С. 32.
11 Там же. С. 25.
12 Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации // Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 29-31.
13 Бутусова Н.В. Проблема конституционно-правовой ответственности Российского государства // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. СА. Авакьяна. М., 2001. С.125—132.
14 Керимов А.Д., Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы // Гражданин и право. 2001. № 12.
15 Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С. 6.
16 Керимов А.Д., Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы // Гражданин и право. 2001. № 12.
17 Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции. Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции) / Институт государства и права РАН. М., 1999. С. 77.
