CC BY
67
зовые места на студенческих научных конференциях местного, регионального и федерального уровней. По статистическим данным, выпускники ЧелГУ являются наиболее востребованными среди своих коллег, причем успешно выдерживают конкуренцию с выпускниками УрГЮА.
Любое развитие предполагает творческие позитивные изменения. Выборы нового декана юридического факультета профессора В .А. Лебедева обусловили ряд структурных изменений на факультете. Прогнозируется, что они дадут в скором времени ощутимый положительный эффект. Так, в учебный план были внесены коррективы в связи с организацией на факультете новых специализаций, позволяющих сделать образование более гибким и углубленным.
Изложенное обоснованно позволяет строить весьма оптимистичные прогнозы на дальнейшее развитие факультета и вселяет надежду, что единый коллектив факультета приложит все усилия, чтобы не только сохранить лидирующее положение своей школы, но и упрочить его.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
В.А.Лебедев
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблема существования конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке конституционного права1. Причем при характеристике этого вида ответственности в разные годы авторы называли ее «государственно-право-вой»2, «конституционно-правовой» или «конституционной»3, «публично-правовой»4 ответственностью.
Представляется, что понятия «государственно-правовая» и «конституционно-правовая» или «конституционная» ответственность тождественны как по содержанию, так и по смысловому значению. Отличие лишь в том, что раньше эта отрасль называлась «государственное право», а теперь - «конституционное право». Согласно этому и ответственность, закрепленная нормами данной отрасли права, стала называться «конституционно-правовой». Что же касается категории «публично-правовая» ответственность, то И. А. Умнова считает, что данная категория шире понятия «государственно-правовой» ответственности, так как «по объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, регулируемые государственным правом, но и административным, хозяйственным, финансовым, природоре-сурсным и иными отраслями права, связанными с регулированием властной компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти»5. Представляется, что И. А. Умнова отождествляет предмет кон -ституционного права с отношениями, регулируемыми другими отраслями права. Мы присоединяемся к аргументированной критике этой точки зрения, изложенной в юридической литературе6.
В научных трудах институт юридической ответственности в большей степени анализируется применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации как государственному образованию в составе Российской Федерации7. Лишь в последние годы стали появляться работы, в которых предприняты попытки рассмотрения конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации8, так как в федеративном государстве они являются самостоятельными субъектами конституционной ответственности.
Субъекты Российской Федерации имеют конституционные права и конституционные обязанности. При злоупотреблении своими правами или при невыполнении своих конституционных обязанностей для субъекта Российской Федерации должна наступать конституционно-правовая ответственность. Конституция РФ возлагает на субъект РФ следующие права и обязанности: принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной Конституцией РФ процедурой; вносить в Парламент предложения о пересмотре и изменении Конституции РФ; участвовать в процедуре принятия поправок к Конституции РФ в соответствии со ст. 136 Конституции РФ; выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений; обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных процедур с целью разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ; обращаться в Конституционный Суд РФ; выражать согласие Генеральному прокурору РФ на назначение прокурора субъекта РФ.
Наряду с правами Конституция РФ предусматривает также ряд обязанностей для субъектов Федерации. Их нарушение является основанием наступления конституционно-правовой ответственности. Субъекту Российской Федерации Конституцией РФ запрещено: присваивать власть в РФ (ч. 3 ст. 3); принимать законы, иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15); применять нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 4 ст. 15); издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55); устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74); устанавливать в качестве государственной или обязательной любую религию (ст. 14); устанавливать цензуру (ч. 5 ст. 29). Субъект РФ как член Федерации несет и такие обязанности, как сохранение целостности Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами РФ; соблюдение федеральной Конституции и законодательства РФ; соблюдение принципа единства органов государственной власти Российской Федерации.
Конституция РФ возлагает на субъект РФ и ряд других обязанностей, в том числе: прямо применять Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ (ч. 1 ст. 15); соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2) и др.
Если субъект РФ не выполняет возложенные на него обязанности, то это является основанием для привлечения его к конституционно-правовой ответственности.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины.
Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.
Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия9.
В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, кон -курирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционной обязанности и др.
Формой конституционной ответственности субъекта Федерации является федеральное вмешательство в его права. Это вмешательство представляет собой объективную необходимость для федеративных государств, что подтверждается длительным историческим опытом таких стран, как Австрия, Бразилия Индия, ФРГ и некоторые другие, и что институционизировано в их конституциях. Выражается это в мерах принуждения субъектов к выполнению своих обязанностей перед федерацией, в которой они находятся. Формами такого принуждения являются: введение чрезвычайного положения, президентское правление, приостановление собственного (провинциального) управления.
В Конституции СССР (с изменениями, принятыми в 1990 г.) также был учрежден институт прямого президентского правления.
Основаниями для федерального вмешательства, как правило, являются такие события: массовые беспорядки, несоблюдение конституции государства, невыполнение субъектом федерации установленных конституцией или законом обязанностей, коррупция.
Эти факты свидетельствуют о неспособности властей субъекта федерации осуществлять государственные властные полномочия, исполнять свои обязанности. Поэтому меры со стороны федерации преследуют цель восстановления власти на территории субъекта федерации. Для этого, с одной стороны, принудительно прекращаются полномочия «старой власти», с другой - формируются новые органы государственной власти. На переходный период вводится прямое управление субъектом федеральными властями. Процедура федерального вмешательства обычно детально регламентирована в конституциях зарубежных государств.
В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмешательства. Вместе с тем, как аргументированно обосновывает М.В. Баглай, Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ10. Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент РФ и федеральное Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.
Представляется обоснованной разработка в целях создания форм конституционной ответственности субъектов федерации такой меры, как признание формы правления, сложившейся в субъекте федерации, противоречащей основам конституционного строя, в частности принципу республиканской формы правления (ст. 1), разделения властей (ст. 11), самостоятельности местного самоуправления (ст. 12). Практика показывает, что на протяжении нескольких лет в ряде субъектов Российской Федерации фактически построены режимы личной власти руководителей этих субъектов, попираются права местного самоуправления, искажается принцип разделения властей, во многих случаях нарушаются права и свободы человека и гражданина. В этой связи, как верно отмечает А. А. Кондратов, адекватной комплексной мерой правового воздействия может служить признание в целом системы государственной власти субъекта антиконституционной по существу, в виде последствий которой может выступать целый комплекс мер - смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия Конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления. Указанная мера конституционно-правовой ответственности может быть применена по инициативе Президента Российской Федерации после получения заключения Конституционного Суда в случае установления конкретных фактов систематических нарушений законности в действиях и решениях высших органов государственной власти субъекта по итогам рассмотрения соответствующих дел в федеральных судах, признания Конституционным Судом РФ законов субъекта Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации11.
И. А.Умнова предлагает ввести новый вид конституционно-правовой ответственности - преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в
качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория12. Мысль, высказанная И. А. Умновой, несомненно, интересная. Но возникает вопрос, что следует понимать под «федеральной территорией»? Или это новый субъект, но в другом статусе, или чисто «федеральная территория», тогда кому она принадлежит и подчиняется? Каков ее статус? Но для этого, на наш взгляд, необходимо внести поправки в ст. 66 Конституции России, предусмотрев возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации без получения согласия со стороны его органов власти. Естественно, возникает вопрос о механизмах применения такой меры ответственности. Представляется, что заключение о невозможности органов власти субъекта осуществлять эффективное управление должен давать Конституционный Суд РФ. Этому должна предшествовать работа специальной комиссии с участием представителей Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и соответствующего субъекта Федерации. «Самое важное, - справедливо отмечает А. А. Кондрашов, - это подробное установление условий для признания субъекта несостоятельным в том статусе, которым он обладает, а также определение даже самых незначительных элементов процедуры принятия соответствующих решений и сроков по изменению статуса субъекта»13.
В настоящее время существует ряд институтов, правомочных принимать меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Суды общей юрисдикции подвергают оценке, с точки зрения соответствия закону, акты любого органа. Суд не применяет акт, не соответствующий закону. При применении закона суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа, издавшего акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить14. Согласно ст. 101 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если суд РФ при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, то он обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.
Конституционный Суд РФ по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (одной пятой), Правительства Российской Федерации, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела о соответствии нормативных актов субъектов конституциям и уставам субъектов.
Согласно ст. 22, 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган
или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Деятельность Конституционного Суда РФ способствует реализации конституционной ответственности.
Актуальным представляется вопрос исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Если в Федеральном Конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» имеется специальная норма, хотя и отсылочная, предусматривающая ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, то в законах субъектов Российской Федерации такая норма вообще отсутствует. Это можно расценивать как упущение законодателя при разработке закона или как намеренное действие. Факт остается фактом: исполнение решений Конституционного Суда является проблемой для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. О.В. Хышиктуев и Е. А. Мурзина, обобщая опыт работы Конституционного Суда Республики Бурятия, пришли к выводу, что предназначение органов судебного контроля состоит в том, чтобы защищать конституцию, права граждан: в случае необходимости они способны «поправить» органы законодательной и исполнительной власти, которые по каким-либо причинам в чем-то отступили от Конституции15.
Некоторые субъекты Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с Законом Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке (ст. 25). Конечно, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно смогут сыграть роль своеобразных гарантов в деле обеспечения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.
На наш взгляд, в Конституции РФ необходимо закрепить нормы, устанавливающие ответственность государственных органов и должностных лиц субъектов Федерации за действия, нарушающие единство и целостность Российской Федерации, а также закрепить такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или одностороннее расторжение Федерацией договоров и соглашений, заключенных с органами власти субъекта, в случае нарушений норм Конституции и федерального законодательства. Ведь в настоящее время, справедливо отмечает М.В. Золотарева, многие договоры, во-первых, ставят под вопрос равноправие субъектов Федерации; во-вторых, не совсем ясен предмет регулирования многих договоров, особенно в сфере совместной компетенции; в-третьих, их подавляющее большинство просто неконституционно16.
Положение, которое заложено в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. №2 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (договоры и соглашения, не соответствующие требованиям данного закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня вступления закона в силу, причем в законе установлен только режим согласительных процедур или участие в споре Конституционного Суда РФ по инициативе сторон (ст. 29 - 30, 32)), не устанавливает адекватных форм ответственности субъектов Российской Федерации.
Кстати, ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ17. Однако в этой статье ничего не сказано о том, за что, в каких случаях, какую ответственность должны нести должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ. В ней лишь говорится, что они несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, эти вопросы нужно было бы решить в названном законе. Законодатель ограничился таким видом конституционной ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) лишь в двух случаях. Во-первых, если им издан акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, и, во-вторых, в случае иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина (ст. 19).
Следует отметить, что С. А. Авакьян еще в 1975 г. в качестве оснований государственно-правовой ответственности называл не только предусмотренные Конституцией критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата18.
И все же как значимость категории «юридическая ответственность», так и ее содержание в юридической науке остаются пока мало разработанными.
Примечания
1 См.: Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. № 10; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1990.
2 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 22.
3 См.: Шон Т.Д. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Там же. 1997. № 2.
4 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218-221.
5 Там же. С. 219-220.
6 См.: Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: Вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 9-10.
7 См., напр.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1; Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995.
8 См., напр.: Кондрашов А.А. Указ. соч.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
9 См.: Барциц И. Ответственность власти // Власть. 2000. № 1. С. 8-9.
10 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 277.
11 См.: Кондрашов А. А. Указ. соч. С. 102-103.
12 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 229.
13 Кондрашов А.А. Указ. соч. С. 100.
14 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №2 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия». П. 7.
15 См.: Хышиктуев О.В., Мурзина Е.А. Из опыта работы Конституционного Суда Республики Бурятия // Государство и право. 1999. № 4. С. 23.
16 См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 19-20.
17 См.: Российская газета. 1999. 19 окт.
18 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 22.
И.П.Окулич
ДЕПУТАТСКАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ КАК ГАРАНТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
В юридической литературе существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности. Так, С. А. Авакьян, классифицируя гарантии деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, разделил их на гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария; социальные гарантии и гарантии трудовых прав; материально-финансовые и организационные гарантии1.
На наш взгляд, условно такая же классификация применима и для гарантий деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Депутатская неприкосновенность является важнейшим, неотъемлемым элементом правового статуса депутата, который представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих особый порядок привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной, административной и конституционной ответственности. В то же время институт депутатской неприкосновенности - это не только элемент статуса депутата, но и гарантия его деятельности. Депутатская неприкосновенность представляет собой переплетение правовых норм, которые затрагивают среду различных отраслей
