CC BY
195
8 См., напр.: Кондрашов А.А. Указ. соч.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
9 См.: Барциц И. Ответственность власти // Власть. 2000. № 1. С. 8-9.
10 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 277.
11 См.: Кондрашов А. А. Указ. соч. С. 102-103.
12 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 229.
13 Кондрашов А.А. Указ. соч. С. 100.
14 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №2 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия». П. 7.
15 См.: Хышиктуев О.В., Мурзина Е.А. Из опыта работы Конституционного Суда Республики Бурятия // Государство и право. 1999. № 4. С. 23.
16 См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 19-20.
17 См.: Российская газета. 1999. 19 окт.
18 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 22.
И.П.Окулич
ДЕПУТАТСКАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ КАК ГАРАНТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
В юридической литературе существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности. Так, С. А. Авакьян, классифицируя гарантии деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, разделил их на гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария; социальные гарантии и гарантии трудовых прав; материально-финансовые и организационные гарантии1.
На наш взгляд, условно такая же классификация применима и для гарантий деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Депутатская неприкосновенность является важнейшим, неотъемлемым элементом правового статуса депутата, который представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих особый порядок привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной, административной и конституционной ответственности. В то же время институт депутатской неприкосновенности - это не только элемент статуса депутата, но и гарантия его деятельности. Депутатская неприкосновенность представляет собой переплетение правовых норм, которые затрагивают среду различных отраслей
права - конституционного, административного, уголовно-процессуального и других -в части установления дополнительных гарантий при привлечении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к ответственности. Отметим, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, раскрывая содержание института депутатской неприкосновенности в своих законодательных актах, как правило, не изменяют установленных федеральными законами уголовно-процессуальных норм, не закрепляют каких-либо ограничений, исключающих возможность привлечения депутатов не только к уголовной и административной, но и к иным видам юридической ответственности.
Проанализировав современное региональное законодательство, отметим, что законодательство большинства субъектов Российской Федерации содержит нормы, регулирующие институт депутатской неприкосновенности. Однако в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации такие нормы отсутствуют. Так, например, в Законе Камчатской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатской области», принятом Законодательным Собранием 1 августа 1995 г., формулировки о неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Камчатской области не содержится. Не имеет такой нормы, регулирующей депутатскую неприкосновенность, и Закон Курганской области «О статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Курганской области».
Характерной особенностью правового регулирования депутатской неприкосновенности в субъектах Российской Федерации является повторение без каких-либо существенных изменений ст. 98 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. Статья 19 Федерального закона закрепляет, что депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или допросу, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности людей3.
В настоящее время существует проблема «необеспечения» на федеральном уровне правовых гарантий неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
По справедливому мнению С.М. Бекетовой и Б.М. Скрипникова, проблема правового регулирования депутатской неприкосновенности на уровне субъектов Российской Федерации содержит такие аспекты, как:
1) компетенция субъектов РФ по формированию собственной законодательной базы, устанавливающей основы статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в сфере правового регулирования депутатской неприкосновенности;
3) возможность применения аналогии Федерального закона в части установления депутатской неприкосновенности в отношении полномочных представителей населения в органах государственной власти субъектов Российской Федерации4.
Возникает вопрос: имеют ли право субъекты РФ принимать законодательные акты, устанавливающие и регулирующие депутатскую неприкосновенность? Ответ на этот вопрос требует анализа конституционных норм, закрепляющих не только сферу предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), но и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Вопрос о лишении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации неприкосновенности решается самим законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению прокурора в десятидневный срок на основании заключения мандатной комиссии законодательного органа, образуемого по данному вопросу (ст. 24 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» (в ред. Закона области от 23.01.1997 г.) и ст. 20 Закона Московской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Московской области»).
Так, в постановлении Законодательного Собрания Челябинской области от 7 мая 1997 г. №2 87 «О лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 А.И. Морозова» было записано: «Рассмотрев представление прокурора Челябинской области А.И. Брагина о лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 А.И. Морозова, заключение по данному вопросу постоянной комиссии Законодательного собрания по мандатам, регламенту, депутатской этике и связям с общественностью и в соответствии с п. 4 ст. 58 Устава (Основного Закона) Челябинской области и п. 4 ст. 24 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области», Законодательное Собрание постановило: лишить неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 Морозова Александра Ивановича»5.
Представление прокурора субъекта Российской Федерации выносится также для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных настоящим законом.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным правовым актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривает представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через четырнадцать дней со дня получения представления принимает по нему мотивированное решение, о котором в трехдневный срок извещает прокурора субъекта РФ. О возбуждении, прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщает законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Отказ законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации от дачи согласия на лишение неприкосновенности депутата является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу, а также производство по делу об административном правонарушении и влекущем прекращение таких дел. Решение о прекра-
щении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.
Возможности многих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с неприкосновенностью депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации вызывают во многом справедливые упреки специалистов по конституционному, административному и уголовно-процессуальному праву. Без согласия законодательного (представительного) органа на привлечение депутатов к ответственности нельзя обойтись, хотя при этом возможны необъективные решения. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может не допустить передачу дела в суд, принимая на себя тем самым его функцию оценивать фактические обстоятельства и презумпцию невиновности.
Так, например, в Тульской области депутат областной Думы Н. Новиков был приговорен Центральным судом города Тулы к пяти годам лишения свободы. Коллегия областного суда рассмотрела кассационную жалобу Новикова и оставила приговор в силе. Согласно Закону «О статусе депутата областной Думы Тульской области» полномочия депутата прекращаются с момента вступления приговора в законную силу. Соответствующее постановление должно быть принято на заседании областной Думы. Постановление было подготовлено мандатной комиссией Думы, но депутаты отказались его поддержать и большинством голосов оставили полномочия Н. Новикова в силе6.
На наш взгляд, в таких ситуациях вопрос о досрочном прекращении депутатских полномочий должна решать Прокуратура РФ. Установление этого порядка не нарушает процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, установленных федеральным законодательством в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации не раз принимал постановления о несоответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных депутатской неприкосновенности. Так, Конституционный Суд РФ вынес постановление от 30 ноября 1995 г. №2 16-п по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г., где установлена неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, в том числе касающиеся порядка задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса; все такого рода меры не могут быть применены без согласия самой Думы, а вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается Думой по представлению прокурора области.
Конституционный Суд РФ постановил:
1) Признать ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Кали-
нинградской областной Думы от 8 июля 1994 г., не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 71 (п. «г», «о»), 72 (п. «к», «н» ч. 1), 76 (ч. 1, 2, 5), 77 (ч. 1), 118, 120 (ч. 1), 129 (ч. 5).
2) Согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Калининградской областной Думы и иных органов, основанные на ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, не подлежат исполнению.
3) Федеральному Собранию в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий7.
В декабре 1997 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел аналогичное дело в отношении Законодательного Собрания Тамбовской области. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. было отмечено, что положение о депутатской неприкосновенности нельзя интерпретировать как установление общего принципа, исключающего ответственность депутата8. Следовательно, вопрос о законности правовых норм, устанавливающих неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и отсутствие правовых норм, регулирующих этот институт депутатской неприкосновенности в федеральном законодательстве, доказывает его исключительную злободневность.
На наш взгляд, депутатская неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности депутата и тем самым законодательного (представительного) органа, его самостоятельности и независимости.
Примечания
1 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 366-367.
2 См.: Бекетова С.М., Скрипников Б.М. Правовое регулирование депутатской неприкосновенности на региональном уровне // Журн. рос. права. 1998. № 10-11. С. 135.
3 См.: Федеральный закон от 5 июля 1999 г. №2 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 741; 1999. № 28. Ст. 3466.
4 См.: Бекетова С.М., Скрипников Б.М. Указ. соч. С. 134.
5 См.: Южноуральская панорама. 1997. № 7.
6 См.: Законодатель на тюремных нарах // Рос. газ. 1999. 6 марта.
7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 6.
8 Там же. 1997. № 12.
