CC BY
30
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Конституционно-правовая модель местного самоуправления на современном этапе*
Остапец
Оксана Григорьевна
Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
Oksana G. Ostapec
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Public Administration and Law, Balakovo branch of RANEPA
Карномазова Анна Анатольевна
Старший преподаватель кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
Anna A. Karnomazova
Senior Lecturer at the Department of Public Administration and Law, Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected] УДК 34.096
The current Constitutional law model of the local governance
Определена специфика института местного самоуправления в качестве элемента единой системы публичной власти в контексте поправки к Конституции Российской Федерации 2020 года. Выявлены ключевые особенности местного самоуправления с учетом меняющейся парадигмы конституционно-правовой политики государства в указанной сфере.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичная власть, основа конституционного строя РФ, население, муниципальное образование.
The paper determines the specificity of the institution of local governance as an element of a unified system of public power in the context of the amendment to the Constitution of the Russian Federation in 2020. The key features of local governance are identified, taking into account the paradigm shift in the constitutional and legal policy of the state in this area.
Keywords:local governance, public authority, the foundations of the constitutional system of the Russian Federation, population, municipality.
*Статья публикуется в рамках всероссийской конференции, посвященной Дню российской науки, состоявшейся 8 февраля 2021 года в Балаковском филале РАНХиГС
К наиболее значимым трендам местного самоуправления во втором десятилетии XXI века необходимо отнести законодательное закрепление института перераспределения полномочий по решению отдельных вопросов местного значения между муниципалитетами и субъектами РФ; определение законодательными (представительными) органами государственной власти регионального уровня модели формировании органов местного самоуправления и избрания глав муниципальных образований; закрепление возможности перехода к одноуровневой системе территориальной организации местного самоуправления посредством создания сложносоставных муниципальных и городские округов в соответствии с федеральным законодательством (переформатирование двухуровневой системы местного самоуправления, основой которой является поселенческий принцип); появление новых видов территорий с особым режимом организации местного самоуправления (например, федеральная территория «Сириус» и др.).
Меняющаяся парадигма политики государства в сфере развития местного самоуправления (по отдельным
направлениям) вызвала негативную оценку в научном и экспертном сообществе, поскольку в определенной степени свидетельствует об активном вмешательстве государства в сферу осуществления муниципальной власти, «огосударствлении» местного самоуправления. В первую очередь речь идет о перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ по решению отдельных вопросов местного значения. Достаточно аргументированной видится позиция С. Б. Нанбы, который утверждает, что «подобная практика противоречит конституционной природе местного самоуправления, подразумевающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения» [1, с. 34]. Е. С. Шугрина обращает внимание на тот факт, что в части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3) перераспределение полномочий осуществляется в одностороннем порядке в форме закона субъекта РФ. Нигде не говорится о том, что такое перераспределение должно происходить по инициативе органов местного самоуправления или с их согласия» [2, с. 73]. Верховный Суд РФ, стремясь обосновать позицию государства, приводящую к коллизии положений действующей Конституции (ст. 12) и норм специального закона (ч. 1.2 ст. 17), указал, что «... перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Государственными они, с точки зрения уровня публичной власти, не становятся. Государственными становятся лишь органы, которые после перераспределения должны их осуществлять» [3]. Пространная правовая позиция высшего судебного органа в полной мере не позволяет ответить на вопрос о допустимости или недопустимости такого рода вмешательства в юрисдикцию органов местного самоуправления. Становится очевидным, что существующий механизм правовой регламентации перераспределения полномочий по решению отдельных вопросов местного значения между муниципалитетами и регионами в определенной степени препятствует реализации принципа самостоятельности местного самоуправления.
Законодательные новеллы потребовали соответствующих корректировок Конституции и однозначного определения места органов местного самоуправления в единой системе публичной власти в их взаимодействии с государственными властными структурами. В любом демократическом государстве конституция должна не только устанавливать неизменные демократические основы государственного и общественного устройства, но и отражать наиболее значимые объективные изменения в различных сферах государственной и общественной жизни. Итак, «системообразующим источником муниципального права является Конституция РФ, которая в целом определяет новый вектор политического, социального и экономического развития государства и общества» [4, с. 47]. Правовая регламентация института местного самоуправления в Конституции заключается:
- в закреплении базовых основ организации местного самоуправления (ст. 12) и гарантий в сфере местного самоуправления (ст. 133 и др.);
- определении правового статуса человека и гражданина, в том числе в сфере местного самоуправления (ст.ст. 24, 33 и др.);
- установлении перечня наиболее значимых вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132).
В Конституции также указывается, что в ведении РФ находится вопрос об организации публичной власти (п. «г» ст. 71), одним из элементов которой является местное самоуправление. Кроме того, государство совместно с субъектами федерации решает вопрос об установлении общих принципов организации системы органов местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72) [5], тем самым определяется необходимость соответствующего правового регулирования и на региональном уровне.
Для более полного понимания модернизационных процессов, происходящих в сфере функционирования института местного самоуправления на современном этапе, следует обратить внимание на отдельные новеллы Конституции, которые, кстати, не так радикальны, как ожидалось.
1. Включение понятий «муниципальная служба» (п. «т» ст. 71) и «муниципальное образование» (ч. 1 ст. 131) позволило устранить правовой пробел, имевший место в первоначальной редакции Конституции. Ранее складывающаяся ситуация вполне объяснима. Авторы проекта Основного закона не были готовы к формулированию базовых понятий в сфере организации местного самоуправления, являвшегося новым видом публичной власти для постсоветского государства. Были названы лишь два вида муниципалитетов (городские и сельские поселения), что привело в будущем к созданию преимущественно двухуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселения и муниципального района, а также допускалась возможность формирования института местного самоуправления и на иных территориях.
Становление соответственно института службы в органах местного самоуправления предполагало дальнейшее его законодательное закрепление и введение в юридическую практику дефиниции, позволяющей легально определить его наименование, а также формализировать сущностные характеристики указанного вида публичной службы.
2. Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законодателем. Это означает, что право выбора структуры органов муниципальной власти неизменно сохраняется за местным сообществом, но в соответствии с требованиями, которые в императивном порядке определяются на федеральном уровне. Указание на необходимость соблюдения норм федерального законодательства позволяет исключить неопределенность в раскрытии содержания вышеназванного права, достичь единообразного понимания в сфере правоприменения.
3. Отнесение к предметам ведения муниципальных органов власти вопроса, связанного с обеспечением ими в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи (ч. 1 ст. 132) в качестве одного из наиболее социально значимых вопросов местного значения. Данное конституционное нововведение, безусловно связано с пандемией, показавшей, что доступность медицины является ключевым фактором для сохранения нации. Качественная медицинская помощь должна быть доступна жителям любой территории страны независимо от места проживания. Если властные структуры не создадут необходимые условия для оказания медицинской помощи должного уровня, то это будет означать нарушение конституционных императивов, что соответственно должно повлечь особый (повышенный) вид юридической ответственности. В этом случае речь идет о закреплении в Основном законе уже действующих законодательных установлений. Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ предусмотрено отнесение к предметам ведения отдельных типов муниципальных образований создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ст. 17).
4. Конституционная поправка о том, что органы государственной власти регионального уровня наделяются правом участвовать в формировании отдельных муниципальных властных структур, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством (ч. 1.1 ст. 131) также свидетельствует о фиксации на конституционном уровне сложившейся юридической практики, основанной на нормах специального федерального закона.
5. Констатация вхождения муниципальных и государственных органов власти в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132) является следствием развития конституционного постулата об осуществлении власти многонационального народа России непосредственно, а также через органы публичной власти. Кроме того, в Конституции закрепляется право «на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций» (ст. 133), что подтверждает стремление государства выстроить эффективно функционирующую систему органов публичной власти государственного и муниципального уровней для совместного решения задач, направленных на удовлетворение жизненных потребностей жителей муниципалитетов.
В целом анализ конституционных положений в последней редакции позволяет сделать вывод о том, что в системе публичной власти особое место отведено институту местного самоуправления, который максимально приближен к населению муниципальных образований. Местное самоуправление в качестве сложного социально-политического явления обладает как общими с государственной властью признаками, так и присущими только ему институциональными особенностями. Появление и развитие российской конституционной модели местного самоуправления основывалось на ренессансе демократических ценностей самоуправления, отвергнутых советским государством в послереволюционный период, и в конечном итоге привело, как уже подчеркивалось, к его конституционно-правовому закреплению в качестве элемента единой системы публичной власти, наряду с государственной. Важно отметить, что еще до внесения соответствующей поправки в Конституцию в 2020 году дефиниция «публичная власть» неоднократно использовалась в решениях высшего судебного органа конституционного контроля (Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П, от 1 декабря 2015 г. № 30-П и др.), что бесспорно подтверждает значимость правовых позиций Конституционного Суда РФ, определяющих вектор конституционно-правовой политики государства в развитии концепции единой системы публичной власти России.
Существуют различные подходы к раскрытию содержания признаков местного самоуправления, имманентно присущих данному виду публичной власти. Местное самоуправление, будучи конституционно-правовой категорией, является:
- основой конституционного строя. На конституционном уровне в главе I закреплен базовый принцип организационного обособления местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ);
- элементом единой системы публичной власти, как уже подчеркивалось выше. Подтверждением этому служит ранее упомянутый конституционный постулат (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Кроме того, в широко известном Заключении высшего судебного органа конституционного контроля от 16 марта 2020 г. № 1-З четко обозначено: «Местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения, ...вместе с тем в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов РФ». Тем самым конституционно определяется дальнейшая стратегия развития политической системы России в целом, происходит адаптация конституционных принципов организации местного самоуправления к существующим реалиям;
- правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Но, в то же время, как не парадоксально это звучит, население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, поскольку данный властно-правовой институт в императивном порядке включается в систему публичной власти России;
- формой народовластия. В статье 3 Конституции РФ указывается, что народ (на всей территории государства) осуществляет свою власть непосредственно или передает значительную часть своих властных полномочий специально созданным органам публичной власти. Дальнейшее реализация указанной нормы получила закономерное воплощение и на иных территориях публично-правовых образований помимо государства. Соответственно и жители муниципальных образований, будучи публично-правовым коллективом, решают вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 формы прямой демократии разграничиваются на два вида: формы непосредственного осуществления жителями местного самоуправления (муниципальные выборы и др.) и формы участия в его осуществлении (внесение инициативных проектов и др.); определяются основы формирования и функционирования органов местного самоуправления;
- структурным элементом гражданского общества, поскольку по формальным признакам местное самоуправление относится к «негосударственному» уровню власти, а с содержательной стороны, -обеспечивает территориальную самоорганизацию граждан, создает предпосылки для их консолидированного участия в решении местных вопросов, которые направлены на удовлетворение духовных и материальных потребностей;
- формой территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения [6];
- одним из видов социального управления. Нельзя не согласиться с мнением И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова о том, что «самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица» [7, с. 32]. В контексте рассматриваемого вопроса безусловный интерес представляет точка зрения ученого А. Н. Крахмалова, который отмечает: «.на уровне муниципального образования под самоуправляемой системой следует понимать определенную систему организации деятельности граждан и органов местного самоуправления, функционирующих на определенной территории» [8, с. 15].
Россией совместно с государствами-участниками Содружества Независимых Государств после принятия Конституции РФ в 1994 году была предпринята первая попытка сформулировать определение понятия местного самоуправления в качестве системы организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства [9].
Далее важно обратить внимание на дефиницию местного самоуправления как комплексного политико-правового феномена, используемую в двух наиболее значимых для функционирования муниципальной власти в РФ документах международного и внутригосударственного уровней: Европейской хартии местного самоуправления и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В Хартии, которая позволяет получить представление о подходе европейского сообщества к раскрытию сущности содержания указанного уровня власти, под местным самоуправлением понимается «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своими полномочиями и в интересах местного сообщества» [10].
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ст. 1) определено, что местное самоуправление является основой конституционного строя РФ и формой осуществления народовластия, что в полной мере соответствует концептуальным положениям главы I Конституции. Также подчеркивается необходимость признания института местного самоуправления, установления гарантий в сфере его реализации. Кроме того, определена цель его создания - решение вопросов местного значения населением и установлены императивные требования, обеспечивающие их решение населением. К ним относятся: соответствие законодательству; самостоятельность и ответственность; допустимость использования непосредственной и (или) представительной форм демократии, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории России [11], несмотря на определение особенностей его организации на отдельных территориях и в городах федерального значения, как показывает практика, не является абсолютным. В частности, речь идет об инновационном центре «Сколково». Законодательно установлено, что органы местного самоуправления размещаются за пределами территории Центра (ч. 4 ст. 20 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»» от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ), который функционирует уже более десяти лет и где фактически вопросами жизнеобеспечения населения занимается управляющая компания. Естественно возникает вопрос о целесообразности создания органов муниципального управления в этом случае, но... «dura lex, sed lex».
Подводя итог краткого анализа теоретических и правовых источников, необходимо подчеркнуть, что, несмотря на конституционно закрепленные принципы обособления органов местного самоуправления и их самостоятельности в рамках собственных полномочий, современная организация указанного элемента публичной власти в России «де-факто» и «де-юре» все больше приобретает черты континентальной (европейской) модели местного самоуправления, которая характеризуется достаточно широким объемом прав государственной власти в принятии решений, касающихся его организации и функционирования. Единственно возможным разрешением существующей проблемы видится принятие новой Конституции, но этот вопрос, возможно, будет решаться в будущем.
Библиографический список
1. Нанба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования / С. Б. Нанба // Журнал российского права. - 2016. - № 6. - С. 32 - 40.
2. Шугрина Е. С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или опять о перераспределении полномочий / Е. С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 11. - С. 71-75.
3. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30 авг. 2016 г. № 46-АПГ16-10. - Информационно-правовой сайт «Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в РФ». - URL: https: //legalacts.ru/.
4. Остапец О. Г. Парадигма реформирования Конституции России на современном этапе / О. Г. Остапец // Российская юстиция. - 2016. - № 3. - С. 47-50.
5. Конституция РФ: принята на всенародном голосовании 12 декаб. 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). - Официальный интернет-портал правовой информации (Государственная система правовой информации). - URL: http:// publication. pravo.gov.ru/Document/.
6. По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита»: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 15. - Ст. 2190.
7. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - Москва: Издательство НОРМА. - 2003. - 368 с.
8. Крахмалов А. Н. Управление развитием системы профессиональных компетенций муниципальных служащих в условиях реформирования местного самоуправления : дис. ... кандидата экономических наук:
08.00.05 / Крахмалов А. Н.; [Место защиты: Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ]. -Саратов, 2013. - 215 с.
9. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества; принята Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 29 окт. 1994 года. - Официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи СНГ. - Санкт-Петербург. - URL: https: //iacis.ru /baza_ dokumen tov.
10. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.): ратифицирована Федеральным законом от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131 (в ред. от 30.12.2020 г. № 518-ФЗ): принят Государственной Думой 16 сент. 2003 г.: одобрен Советом Федерации 24 сент. 2003 г. // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3832.
